ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4243/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului Bacău a solicitat în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a Județului Bacău anularea încheierii nr. 4 din 09 ianuarie 2012, emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor, anularea pct. II.4, II.5, II.6, II.7, II.8 și II.9 din decizia nr. 44 din 26 octombrie 2011 privind legalitatea angajării și ordonanțării la plată a cheltuielilor de personal reprezentând indemnizații de conducere. A mai solicitat reclamanta suspendarea executării actelor administrative menționate până la soluționarea acțiunii pe fondul cauzei.

În motivarea acțiunii, s-a arătat că pârâta Camera de Conturi Bacău a efectuat la Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului Bacău o acțiune de audit financiar asupra contului anual de execuție al instituției publice. S-a mai arătat că urmare controlului efectuat au fost constatate abateri de la legalitate și regularitate, în baza prevederilor Legii nr. 94/1992 privind organizarea și desfășurarea activităților specifice, publicat în M. Of. nr. 832/2010, s-a emis decizia nr. 44 din 26 octombrie 2011, prin care s-au dispus multe măsuri în sarcina entității controlate. În temeiul prevederilor pct. 204-224 din Regulament reclamanta a formulat contestație împotriva deciziei nr. 44/2011, ce a fost soluționată prin încheierea nr. 44/2011.

În cadrul aceluiași litigiu, instanța a invocat, din oficiu, excepția de nelegalitate a prevederilor pct. 227 și 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010. Totodată, instanța a invocat, din oficiu, excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Bacău, având în vedere faptul că actul producător de efecte juridice vătămător este decizia nr. 44/2011 emisă de Camera de Conturi a Județului Bacău, instituție publică care, deși nu are personalitate juridică, are capacitate administrativă de drept public în temeiul căreia emite actele administrative pe care Legea nr. 94/1992 le prevede în competența sa.

Prin întâmpinare, pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca inadmisibilă, în raport cu caracterul normativ al actului administrativ atacat care face inaplicabile prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 și față de împrejurarea că actul atacat cu această excepție nu depinde de fondul pretențiilor formulate de reclamanți. Referitor la excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Bacău, invocată de instanță din oficiu, a arătat pârâta că în mod corect și legal s-a prevăzut la pct. 228 din Regulament, competența secțiilor de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curții de apel în soluționarea litigiilor rezultate din activitatea Curții de Conturi.

A mai arătat pârâta că actul atacat este o Încheiere care emană de la o autoritate publică centrală, iar actele autorităților centrale sunt atacate în fond la curțile de apel și în recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție. În opinia pârâtei, decizia este un act intermediar, care trebuie contestat în cadrul procedurii prealabile stabilite de Regulament, la pct. 204-226. Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 64 din 22 martie 2012, a admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 227 și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi a României nr. 130/2010, invocată de instanță din oficiu.

Prin aceeași sentință a admis excepția de necompetență materială a Curții de Apel Bacău, invocată de către instanță din oficiu și, în consecință, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Bacău, secția de contencios administrativ și fiscal. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Cu privire la fondul excepției de nelegalitate, prima instanță a reținut că dispozițiile analizate stabilesc norme juridice într-un domeniu a cărui reglementare se poate realiza, potrivit Constituției, numai prin lege, așa cum este cel al stabilirii competenței instanțelor judecătorești, încălcându-se prevederile constituționale și legale și înfrângându-se astfel principiul ierarhiei actelor normative.

A apreciat astfel că dispozițiile din cuprinsul Regulamentului analizate pe calea excepției de nelegalitate contravin dispozițiilor art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992, potrivit cărora litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate, iar art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 desemnează instanțele specializate. Regulamentul adoptat de Plenul Curții de Conturi este un act administrativ, emis în vederea executării legii, în speță a Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, întrucât așa cum rezultă și din titlul său, au fost aprobate norme proprii privind activitatea specifică a Curții de Conturi, iar stabilirea competenței materiale a instanțelor nu intră în categoria acestor norme privind activitatea specifică a Curții de Conturi.

Referitor la excepția de necompetență materială a Curții de Apel Bacău, prima instanță a reținut următoarele: Obiectul litigiului constă în anularea încheierii nr. 4 din 09 ianuarie 2012, emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor, anularea pct. II.4, II.5, II.6, II.7, II.8 și II.9 din decizia nr. 44 din 26 octombrie 2011 privind legalitatea angajării și ordonanțării la plată a cheltuielilor de personal reprezentând indemnizații de conducere, suspendarea executării actelor administrative menționate până la soluționarea acțiunii pe fondul cauzei.

În speță, decizia atacată a fost emisă de Camera de Conturi a județului Bacău și fiind un act administrativ emis de o autoritate publică locală competența de soluționare aparține Tribunalului Bacău, față de dispozițiile art. 10 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora pentru determinarea competenței materiale a instanțelor de contencios administrativ au fost stabilite două criterii: criteriul poziției în sistemul autorităților publice a emitentului actului și criteriul valoric în cauzele fiscale. Recursul exercitat în cauză Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, pentru motive încadrate în drept în prevederile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. În ceea ce privește inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, recurenta a arătat, în esență, că, potrivit dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, numai actul administrativ unilateral cu caracter individual poate forma obiectul excepției de nelegalitate, iar nu și actul administrativ unilateral cu caracter normativ, categorie din care face parte Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010.

Pe fondul excepției de nelegalitate, recurenta a susținut că, în raportat cu dispozițiile art. 8 alin. (2) și art. 10 alin. (1) și (2) din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi este o autoritate publică centrală, cu structură organizatorică unică și integrată din care fac parte și structurile teritoriale, lipsite de capacitate juridică, ceea ce justifică faptul că aparține Curții de apel competența de soluționare a contestației împotriva încheierilor emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, care emană de la o autoritate publică centrală, astfel că dispozițiile în discuție nu instituie o nouă competență materială și nu contravin prevederilor art. 10 din Legea nr. 554/2004. În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului și modificarea sentinței atacate, în sensul respingerii excepției de nelegalitate, în princiapal, ca inadmisibilă, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Argumentele de fapt și de drept relevante Excepția de nelegalitate vizează prevederile art. 227 și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate Natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010, nu atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, la această concluzie ajungându-se printr-o interpretare logică, sistematică și istorico-teleologică a dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Evoluția în timp a actualei legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia uzitată în textele ce reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenței legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal și abstract. Totodată, nu poate fi ignorată, în această privință, practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior, cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.

Interpretând legea națională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituția României, într-un sens care să concorde prevederilor art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, Înalta Curte reține că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-și orienteze conduita în acord cu imperativele legii.

De aceea, atunci când textul unei legi, așa cum este art. 4 din Legea nr. 554/2004, este confuz sau susceptibil de varii înțelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o jurisprudență uniformă, care să asigure celor implicați în procedurile judiciare posibilitatea de a-și regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile și interesele legitime să nu fie atinse în substanța lor (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cauza Sunday Times c. Regatului Unit, 1979). În ceea ce privește fondul excepției de nelegalitate Obiectul excepției de nelegalitate vizează dispozițiile art. 227 și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010.

Potrivit dispozițiilor art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M. Of. al României nr. 832/13.12.2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi județene se poate formula contestație în termen de 15 zile, care „suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor, prin care se respinge integral sau parțial contestația”.

În raport de dispozițiile legale menționate, se reține că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligației executării este decizia structurii Curții de Conturi prin care se respinge integral sau parțial contestația, acesta fiind actul care îndeplinește cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Este adevărat că regulamentul menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului administrativ.

Conform pct. 228 din Regulament „ Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile Legii contenciosului administrativ.

” Potrivit art. 140 din Constituția României, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate, „în condițiile legii organice”, iar art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 prevede, de asemenea, competența instanțelor specializate, legalitatea normelor de competență cuprinse la pct. 228 din Regulament, urmează a fi analizată în raport cu dispozițiile cu forță juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ și fiscal, de la care se poate deroga numai prin lege organică.

În interpretarea și aplicarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a reținut, cu caracter unitar, că aceste dispoziții instituie două criterii de determinare a competenței materiale a instanței de fond: criteriul poziționării în cadrul sistemului administrației publice (rangul autorității centrale sau locale) a autorității publice emitente a actului atacat și criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuției sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat. Or, actele emise de Curtea Conturi nu sunt acte administrativ-fiscale în sensul dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că nu este aplicabil criteriul valoric în determinarea instanței competente.

Pornind de la această premisă, pentru aplicarea criteriului rangului autorității emitente, prevăzut în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară identificarea actului administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, act juridic suspus executării și care poate constitui obiect al unei acțiuni în contencios administrativ. Din interpretarea prevederilor pct. 210 din Regulament, rezultă că actul administrativ cu caracter executoriu care conține măsurile de restabilire a legalității și regularității este decizia camerei de conturi județene, iar încheierea este actul prin care este soluționată contestația administrativă prealabilă sesizării instanței.

Așa fiind, nu pot fi primite susținerile recurentei referitoare la faptul că actul contestat este încheierea pronunțată de Curtea de Conturi prin care se soluționează contestația împotriva deciziei emise de camera de conturi județeană și care, fiind emisă de o autoritate publică centrală, atrage competența Curții de apel în sensul dispozițiilor pct. 223 lit. e) și pct. 228 din Regulament și al art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, în acest caz, este aplicabil criteriul poziționării autorității emitente în sistemul administrației publice prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia litigiile privind actele administrative ale autorităților publice locale și județene sunt în competența tribunalelor, iar cele privind actele autorităților publice centrale, în competența Curții de apel Aceasta întrucât, pe de o parte, autoritatea emitentă a deciziei este o cameră județeană de conturi și, pe de altă parte, în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanță personalitatea juridică a autorității publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică, competența de soluționare a acțiunii în contencios administrativ aparține tribunalului, iar nu Curții de apel, așa cum se prevede în cuprinsul art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulament, contrar normelor de competență instituite prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Concluzionând, Înalta Curte constată că prima instanță în mod corect a reținut că prevederile respective din Regulament, stabilind alte norme de competență, contravin dispozițiilor cu forță juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Referitor la soluția de declinare a competenței de soluționare a cauzei Înalta Curte reține faptul că actul administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, act juridic suspus executării și care poate constitui obiect al unei acțiuni în contencios administrativ este decizia emisă de camera de conturi județeană.

Prin urmare, în condițiile în care, prin admiterea excepției de nelegalitate, nu s-a ținut seama de prevederile constatate nelegale ale pct. 227 și 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, în aplicarea normei de competență de la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în mod corect Curtea de apel a determinat instanța competentă material și teritorial, apreciind că actul contestat emană de la o autoritate publică locală, respectiv camera de conturi județeană, având în vedere și faptul că sediul reclamanților se află în circumscripția instanței respective.

Nu pot fi primite nici criticile recurentei referitoare la lipsa capacității juridice a camerei de conturi județeană întrucât în materia contenciosului administrativ, în raport cu dispozițiile art. 10 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. b) și c) din Legea nr. 554/2004, instanța competentă se determină în funcție de rangul central sau local al autorității publice emitente a actului administrativ. Or, în cauză, așa cum s-a arătat, actul administrativ care produce efecte juridice în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 este decizia emisă de camera de conturi județeană, care are capacitate de drept administrativ, fiind entitatea competentă să emită actul respectiv, și care este o autoritate publică locală în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, fiind o structură fără personalitate juridică ce exercită în unitatea administrativ-teritorială atribuțiile Curții de Conturi.

În fine, Înalta Curte are în vedere faptul că, potrivit art. 158 alin. (3) C. proc. civ., hotărârea Curții de apel nu este supusă niciunei căi de atac, considerentele instanței de control judiciar sub acest aspect sunt prezentate în considerarea faptului că soluția de declinare a competenței decurge din faptul că, potrivit art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanța nu a ținut seama de dispozițiile constatate nelegale, în procedura excepției de nelegalitate, ale pct. 227 și 228 din Regulament. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 304 pct. 9 sau art. 304 1 C. proc.

civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinței nr. 64 din 22 martie 2012 a Curții de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 19 octombrie 2012.