ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4243/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4243/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Bacău, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Direcția

Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului Bacău a solicitat în

contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a

Județului Bacău anularea încheierii nr. 4 din 09 ianuarie 2012, emisă de

Comisia de Soluționare a Contestațiilor, anularea pct. II.4, II.5, II.6, II.7,

II.8 și II.9 din decizia nr. 44 din 26 octombrie 2011 privind legalitatea

angajării și ordonanțării la plată a cheltuielilor de personal reprezentând

indemnizații de conducere. A mai solicitat reclamanta suspendarea executării

actelor administrative menționate până la soluționarea acțiunii pe fondul

cauzei.

În motivarea acțiunii,

s-a arătat că pârâta Camera de Conturi Bacău a efectuat la Direcția Generală de

Asistență Socială și Protecția Copilului Bacău o acțiune de audit financiar asupra

contului anual de execuție al instituției publice.

S-a mai arătat că urmare

controlului efectuat au fost constatate abateri de la legalitate și regularitate,

în baza prevederilor Legii nr. 94/1992 privind organizarea și desfășurarea activităților

specifice, publicat în M. Of. nr. 832/2010, s-a emis decizia nr. 44 din 26

octombrie 2011, prin care s-au dispus multe măsuri în sarcina entității controlate.

În temeiul prevederilor

pct. 204-224 din Regulament reclamanta a formulat contestație împotriva deciziei

nr. 44/2011, ce a fost soluționată prin încheierea nr. 44/2011.

În cadrul aceluiași litigiu,

instanța a invocat, din oficiu, excepția de nelegalitate a prevederilor pct. 227

și 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice

Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități

aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010.

Totodată, instanța a invocat,

din oficiu, excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Bacău, având în vedere

faptul că actul producător de efecte juridice vătămător este decizia nr. 44/2011

emisă de Camera de Conturi a Județului Bacău, instituție publică care, deși nu are

personalitate juridică, are capacitate administrativă de drept public în temeiul

căreia emite actele administrative pe care Legea nr. 94/1992 le prevede în competența

sa.

Prin întâmpinare, pârâta

Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca

inadmisibilă, în raport cu caracterul normativ al actului administrativ atacat care

face inaplicabile prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 și față de împrejurarea

că actul atacat cu această excepție nu depinde de fondul pretențiilor formulate

de reclamanți.

Referitor la excepția

necompetenței materiale a Curții de Apel Bacău, invocată de instanță din oficiu,

a arătat pârâta că în mod corect și legal s-a prevăzut la pct. 228 din Regulament,

competența secțiilor de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curții de

apel în soluționarea litigiilor rezultate din activitatea Curții de Conturi.

A mai arătat pârâta că

actul atacat este o Încheiere care emană de la o autoritate publică centrală, iar

actele autorităților centrale sunt atacate în fond la curțile de apel și în recurs

la Înalta Curte de Casație și Justiție. În opinia pârâtei, decizia este un act intermediar,

care trebuie contestat în cadrul procedurii prealabile stabilite de Regulament,

la pct. 204-226.

Curtea de Apel Bacău,

secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 64 din

22 martie 2012, a admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 227 și art.

228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice

Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități,

aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi a României nr. 130/2010, invocată de instanță

din oficiu.

Prin aceeași sentință

a admis excepția de necompetență materială a Curții de Apel Bacău, invocată de către

instanță din oficiu și, în consecință, a declinat competența de soluționare a cauzei

în favoarea Tribunalului Bacău, secția de contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această

soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

Cu privire la fondul excepției

de nelegalitate, prima instanță a reținut că dispozițiile analizate stabilesc norme

juridice într-un domeniu a cărui reglementare se poate realiza, potrivit Constituției,

numai prin lege, așa cum este cel al stabilirii competenței instanțelor judecătorești,

încălcându-se prevederile constituționale și legale și înfrângându-se astfel principiul

ierarhiei actelor normative.

A apreciat astfel că dispozițiile

din cuprinsul Regulamentului analizate pe calea excepției de nelegalitate contravin

dispozițiilor art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992, potrivit cărora litigiile

rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești

specializate, iar art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 desemnează instanțele

specializate.

Regulamentul adoptat de

Plenul Curții de Conturi este un act administrativ, emis în vederea executării legii,

în speță a Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi,

întrucât așa cum rezultă și din titlul său, au fost aprobate norme proprii privind

activitatea specifică a Curții de Conturi, iar stabilirea competenței materiale

a instanțelor nu intră în categoria acestor norme privind activitatea specifică

a Curții de Conturi.

Referitor la excepția

de necompetență materială a Curții de Apel Bacău, prima instanță a reținut următoarele:

Obiectul litigiului constă

în anularea încheierii nr. 4 din 09 ianuarie 2012, emisă de Comisia de Soluționare

a Contestațiilor, anularea pct. II.4, II.5, II.6, II.7, II.8 și II.9 din decizia

nr. 44 din 26 octombrie 2011 privind legalitatea angajării și ordonanțării la plată

a cheltuielilor de personal reprezentând indemnizații de conducere, suspendarea

executării actelor administrative menționate până la soluționarea acțiunii pe fondul

cauzei.

În speță, decizia atacată

a fost emisă de Camera de Conturi a județului Bacău și fiind un act administrativ

emis de o autoritate publică locală competența de soluționare aparține Tribunalului

Bacău, față de dispozițiile art. 10 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004, potrivit

cărora pentru determinarea competenței materiale a instanțelor de contencios administrativ

au fost stabilite două criterii: criteriul poziției în sistemul autorităților publice

a emitentului actului și criteriul valoric în cauzele fiscale.

Recursul exercitat în

cauză

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie, pentru motive încadrate în drept în prevederile art. 304 pct. 9

C. proc. civ.

În ceea ce privește inadmisibilitatea

excepției de nelegalitate, recurenta a arătat, în esență, că, potrivit dispozițiilor

art. 4 din Legea nr. 554/2004, numai actul administrativ unilateral cu caracter

individual poate forma obiectul excepției de nelegalitate, iar nu și actul administrativ

unilateral cu caracter normativ, categorie din care face parte Regulamentul privind

organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și

valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului

Curții de Conturi a României nr. 130/2010.

Pe fondul excepției de

nelegalitate, recurenta a susținut că, în raportat cu dispozițiile art. 8 alin.

(2) și art. 10 alin. (1) și (2) din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi este o

autoritate publică centrală, cu structură organizatorică unică și integrată din

care fac parte și structurile teritoriale, lipsite de capacitate juridică, ceea

ce justifică faptul că aparține Curții de apel competența de soluționare a contestației

împotriva încheierilor emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, care emană

de la o autoritate publică centrală, astfel că dispozițiile în discuție nu instituie

o nouă competență materială și nu contravin prevederilor art. 10 din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, recurenta

a solicitat admiterea recursului și modificarea sentinței atacate, în sensul respingerii

excepției de nelegalitate, în princiapal, ca inadmisibilă, iar, în subsidiar, ca

neîntemeiată.

Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului

Examinând

cauza prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant și a prevederilor

art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Argumentele de fapt și

de drept relevante

Excepția de nelegalitate

vizează prevederile art. 227 și art. 228 din Regulamentul privind organizarea și

desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea

actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții

de Conturi a României nr. 130/2010.

În ceea ce privește excepția

inadmisibilității excepției de nelegalitate

Natura juridică de act

administrativ unilateral cu caracter normativ a Regulamentului privind organizarea

și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea

actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții

de Conturi a României nr. 130/2010, nu atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate,

la această concluzie ajungându-se printr-o interpretare logică, sistematică și istorico-teleologică

a dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Evoluția în timp a actualei

legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia uzitată în textele ce

reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine

de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul

coerenței legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

în sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte

administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat

restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza argumentului de

interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de

apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale,

cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept

în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general,

impersonal și abstract.

Totodată, nu poate fi

ignorată, în această privință, practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație

și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în

mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ

cu caracter normativ, atât anterior, cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004

prin Legea nr. 262/2007.

Interpretând legea națională

prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituția României, într-un sens care să concorde

prevederilor art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și

libertăților fundamentale, Înalta Curte reține că o normă juridică trebuie să îndeplinească

dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor

săi să-și orienteze conduita în acord cu imperativele legii. De aceea, atunci când

textul unei legi, așa cum este art. 4 din Legea nr. 554/2004, este confuz sau susceptibil

de varii înțelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o

jurisprudență uniformă, care să asigure celor implicați în procedurile judiciare

posibilitatea de a-și regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile și

interesele legitime să nu fie atinse în substanța lor (Curtea Europeană a Drepturilor

Omului, Cauza Sunday Times c. Regatului Unit, 1979).

În ceea ce privește fondul

excepției de nelegalitate

Obiectul excepției de

nelegalitate vizează dispozițiile art. 227 și art. 228 din Regulamentul privind

organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și

valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului

Curții de Conturi a României nr. 130/2010.

Potrivit dispozițiilor

art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității

specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate

din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în

M. Of. al României nr. 832/13.12.2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin

decizia camerei de conturi județene se poate formula contestație în termen de 15

zile, care „suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către

Comisia de Soluționare a Contestațiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie

de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor,

prin care se respinge integral sau parțial contestația”.

În raport de dispozițiile

legale menționate, se reține că actul administrativ care produce efecte juridice,

fiind supus obligației executării este decizia structurii Curții de Conturi prin

care se respinge integral sau parțial contestația, acesta fiind actul care îndeplinește

cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel

cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările

și completările ulterioare.

Este adevărat că regulamentul

menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale

Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia

de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza

instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului

administrativ.

Conform pct. 228 din Regulament

„

Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul

entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor

aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curții de apel

în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile Legii

contenciosului administrativ.

”

Potrivit art. 140 din

Constituția României, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează

de instanțele judecătorești specializate, „în condițiile legii organice”, iar

art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 prevede, de asemenea, competența instanțelor

specializate, legalitatea normelor de competență cuprinse la pct. 228 din Regulament,

urmează a fi analizată în raport cu dispozițiile cu forță juridică superioară ale

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia

contenciosului administrativ și fiscal, de la care se poate deroga numai prin lege

organică.

În interpretarea

și aplicarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în jurisprudența Înaltei

Curți de Casație și Justiție s-a reținut, cu caracter unitar, că aceste dispoziții

instituie

două criterii de determinare a competenței materiale a instanței de fond: criteriul

poziționării în cadrul sistemului administrației publice (rangul autorității centrale

sau locale) a autorității publice emitente a actului atacat și criteriul valoric,

stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuției sau datoriei vamale

care face obiectul actului administrativ contestat.

Or, actele emise de Curtea

Conturi nu sunt acte administrativ-fiscale în sensul dispozițiilor art. 10

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că nu este aplicabil criteriul valoric

în determinarea instanței competente.

Pornind de la această

premisă, pentru aplicarea criteriului rangului autorității emitente, prevăzut în

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară identificarea actului administrativ

care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin.

(1) lit. c) din aceeași lege, act juridic suspus executării și care poate constitui

obiect al unei acțiuni în contencios administrativ.

Din interpretarea prevederilor

pct. 210 din Regulament, rezultă că actul administrativ cu caracter executoriu care

conține măsurile de restabilire a legalității și regularității este decizia camerei

de conturi județene, iar încheierea este actul prin care este soluționată contestația

administrativă prealabilă sesizării instanței.

Așa fiind, nu pot fi primite

susținerile recurentei referitoare la faptul că actul contestat este încheierea

pronunțată de Curtea de Conturi prin care se soluționează contestația împotriva

deciziei emise de camera de conturi județeană și care, fiind emisă de o autoritate

publică centrală, atrage competența Curții de apel în sensul dispozițiilor pct.

223 lit. e) și pct. 228 din Regulament și al art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, în acest

caz, este aplicabil criteriul poziționării autorității emitente în sistemul administrației

publice prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia litigiile

privind actele administrative ale autorităților publice locale și județene sunt

în competența tribunalelor, iar cele privind actele autorităților publice centrale,

în competența Curții de apel

Aceasta întrucât, pe de

o parte, autoritatea emitentă a deciziei este o cameră județeană de conturi și,

pe de altă parte, în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanță

personalitatea juridică a autorității publice, ci capacitatea ei de drept administrativ,

respectiv aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative

de putere publică, competența de soluționare a acțiunii în contencios administrativ

aparține tribunalului, iar nu Curții de apel, așa cum se prevede în cuprinsul

art. 223 lit. e) și art. 228 din Regulament, contrar normelor de competență instituite

prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Concluzionând, Înalta

Curte constată că prima instanță în mod corect a reținut că prevederile respective

din Regulament, stabilind alte norme de competență, contravin dispozițiilor cu forță

juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la soluția de

declinare a competenței de soluționare a cauzei

Înalta Curte reține faptul

că actul administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice,

în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, act juridic suspus executării

și care poate constitui obiect al unei acțiuni în contencios administrativ este

decizia emisă de camera de conturi județeană.

Prin urmare, în condițiile

în care, prin admiterea excepției de nelegalitate, nu s-a ținut seama de prevederile

constatate nelegale ale pct. 227 și 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea

Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, în aplicarea normei de competență de la

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în mod corect Curtea de apel a determinat

instanța competentă material și teritorial, apreciind că actul contestat emană de

la o autoritate publică locală, respectiv camera de conturi județeană, având în

vedere și faptul că sediul reclamanților se află în circumscripția instanței respective.

Nu pot fi primite nici

criticile recurentei referitoare la lipsa

capacității juridice a camerei de conturi județeană

întrucât în materia contenciosului administrativ, în raport cu dispozițiile

art. 10 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. b) și c) din Legea nr. 554/2004,

instanța competentă se determină în funcție de rangul central sau local al autorității

publice emitente a actului administrativ.

Or, în cauză, așa cum

s-a arătat, actul administrativ care produce efecte juridice în sensul art. 2

alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 este decizia emisă de camera de conturi

județeană, care are capacitate de drept administrativ, fiind entitatea competentă

să emită actul respectiv, și care este o autoritate publică locală în sensul dispozițiilor

art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, fiind o structură fără personalitate

juridică ce exercită în unitatea administrativ-teritorială atribuțiile Curții de

Conturi.

În fine, Înalta Curte

are în vedere faptul că, potrivit art. 158 alin. (3) C. proc. civ., hotărârea Curții

de apel nu este supusă niciunei căi de atac, considerentele instanței de control

judiciar sub acest aspect sunt prezentate în considerarea faptului că soluția de

declinare a competenței decurge din faptul că, potrivit art. 4 alin. (4) din Legea

nr. 554/2004, instanța nu a ținut seama de dispozițiile constatate nelegale, în

procedura excepției de nelegalitate, ale pct. 227 și 228 din Regulament.

Temeiul legal al soluției

adoptate în recurs

Pentru considerentele

expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul

ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinței, potrivit

art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 304 pct. 9 sau art. 304

1

C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de Curtea

de Conturi a României împotriva sentinței nr. 64 din 22 martie 2012 a Curții de

Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 19 octombrie 2012.