ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2823/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei. 1. Obiectul excepției de nelegalitate Prin cererea înregistrată la data de 24 noiembrie 2011 pe rolul Curții de Apel Bacău, Comuna S. reprezentată prin primar, a formulat plângere împotriva Încheierii nr. 8 din 45 din 4 noiembrie 2011 pronunțată de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Camerei de Conturi a Județului Bacău, prin care a fost soluționată contestația împotriva Deciziei nr. 42 din 5 octombrie 2011 a Camerei de Conturi a Județului Bacău, solicitând anularea încheierii atacate și, implicit, anularea măsurilor prevăzută la cap. II pct. 5 din decizia respectivă.

La termenul de judecată din data de 19 ianuarie 2012, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța a invocat din oficiu excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 228 din Regulamentul de desfășurare a activității specifice a Curții de Conturi precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, considerând că acestea sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, precum și excepția necompetenței materiale a Curții de Apel.

2. Soluția pronunțată de Curtea de apel Prin Sentința civilă nr. 32 din 16 februarie 2012, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele: - a admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010; - a admis excepția lipsei competenței materiale a Curții de Apel Bacău; - a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Bacău.

Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele: Cu privire la fondul excepției de nelegalitate, instanța a reținut că dispozițiile analizate prevăd competența secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel în soluționarea sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, prin care este soluționată contestația împotriva deciziilor emise de camera de conturi județeană.

A apreciat instanța că dispozițiile din cuprinsul Regulamentului aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010, analizate pe calea excepției de nelegalitate contravin și adaugă la dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece, stabilind exclusiv competența curții de apel în soluționarea litigiilor având ca obiect sesizarea formulată de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor prin care se rezolvă contestația împotriva deciziei emise de camera de conturi județeană, interzic practic instanței sesizate cu soluționarea litigiului să determine instanța competentă material.

În ceea ce privește excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Bacău, instanța a reținut, în esență, că actul administrativ care a produs efecte juridice față de reclamantă este Decizia Camerei de Conturi a Județului Bacău, iar încheierea prin care a fost soluționată contestația formulată împotriva deciziei respective este emisă de către Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul aceleiași Camere de conturi județene.

Astfel fiind, în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, instanța a apreciat că stabilirea competenței materiale a instanței de contencios administrativ se realizează raportat la actul administrativ cu privire la care a fost formulată plângere prealabilă și nu în raport cu răspunsul la plângerea prealabilă, iar, în speță, atât decizia, cât și încheierea contestate au fost emise de Camere de Conturi a Județului Bacău, care este o autoritate publică locală, astfel că, potrivit art. 10 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, competența materială și teritorială revine Tribunalului Bacău. 3. Recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României Împotriva sentinței pronunțate de Curtea de apel a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, invocând motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. Printr-o primă critică din recurs, recurenta susține că soluția instanței de fond este greșită, întrucât este inadmisibilă excepția de nelegalitate, deoarece, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, numai actul administrativ unilateral cu caracter individual poate forma obiectul excepției de nelegalitate, iar nu și actul administrativ unilateral cu caracter normativ, categorie din care face parte Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010. În acest sens, recurenta face referire la Decizia Curții Constituționale nr. 342/2009 susținând că, în cuprinsul considerentelor acesteia, s-a reținut că excepția de nelegalitate a actelor administrative cu caracter normativ nu poate fi invocată în fața unei instanțe naționale.

Printr-o a doua critică din recurs, recurenta-pârâtă susține că în mod greșit instanța a admis excepția de nelegalitate, întrucât camerele de conturi județene sunt structuri teritoriale fără personalitate și capacitate juridică, acesta fiind motivul pentru care prin pct. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010 a fost prevăzută competența Curții de apel, deoarece încheierea contestată este emisă de Curtea de Conturi, care este o autoritate publică centrală. Printr-o a treia critică din recurs, recurenta-pârâtă susține că instanța de fond în mod greșit a reținut că soluționarea litigiului în fond depinde de legalitatea dispozițiilor contestate pe calea excepției de nelegalitate.

Printr-o a patra critică din recurs, recurentele critică soluția pronunțată de Curtea de apel cu privire la excepția de nelegalitate, susținând, în esență, că, prin Regulament, adoptat în vederea organizării executării, în temeiul art. 11 alin. (2) - (3) și art. 33 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, este reglementată o procedură de recurs administrativ și nu se stabilește o nouă competență cu nerespectarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ci competența este prevăzută în considerarea faptului că actul contestat este emis de o autoritate publică centrală. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma criticilor din recurs, în raport cu dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante 1.1. În ceea ce privește excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate Natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a Regulamentului aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010, nu atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, la această concluzie ajungându-se printr-o interpretare logică, sistematică și istorico-teleologică a dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Evoluția în timp a actualei legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia uzitată în textele ce reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenței legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal și abstract. Totodată, nu poate fi ignorată, în această privință, practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.

Interpretând legea națională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituția României, într-un sens care să concorde prevederilor art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, Înalta Curte reține că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-și orienteze conduita în acord cu imperativele legii.

De aceea, atunci când textul unei legi, așa cum este art. 4 din Legea nr. 554/2004, este confuz sau susceptibil de varii înțelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o jurisprudență uniformă, care să asigure celor implicați în procedurile judiciare posibilitatea de a-și regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile și interesele legitime să nu fie atinse în substanța lor (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cauza Sunday Times c. Regatului Unit, 1979). În ceea ce privește susținerile din recurs referitoare la Decizia Curții Constituționale nr. 342/2009, Înalta Curte observă că, în considerentele deciziei respective, Curtea Constituțională a reținut că: "Totuși, Curtea observă că, în ce privește determinarea obiectului excepției de nelegalitate, există, sub aspectul redactării, o necorelare între prevederile alin. (1) al art. 4, care se referă exclusiv la "actul administrativ unilateral cu caracter individual" și cele ale alin. (2) al aceluiași articol, care vizează excepția de nelegalitate a unui "act administrativ unilateral", fără a distinge în privința invocării excepției de nelegalitate între cel normativ și cel individual; actul administrativ, așa cum este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004,

cuprinde atât "actul unilateral cu caracter individual" cât și "actul unilateral cu caracter normativ". Din acest punct de vedere, Curtea consideră că necorelarea între cele două alineate ale art. 4 pune în discuție, pe de o parte, o problemă de interpretare și aplicare a legii, iar, pe de altă parte, o problemă de reglementare, ambele aspecte ieșind însă din sfera de competență a Curții Constituționale." Or, pentru argumentele arătate, Înalta Curte apreciază că interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 permit invocarea excepției de nelegalitate cu privire la actele administrative cu caracter normativ, așa cum în mod constant a fost dezlegată această problemă de interpretare și aplicare a legii în jurisprudența instanței supreme (spre exemplu: Deciziile nr. 284/2009, nr. 2368/2009, nr. 3703/2009, nr. 4037/2009, nr. 4949/2009, nr. 2246/2009, nr. 3279/2009, nr. 3279/2009, nr. 1294/2012).

1.2.

În ceea ce privește fondul excepției de nelegalitate După cum rezultă din expunerea anterioară a lucrărilor dosarului, obiectul cauzei îl reprezintă excepția de nelegalitate a dispozițiilor pct. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010, (denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "Regulamentul"). Conform pct. 228 din Regulament: "Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ." Dat fiind că, potrivit art. 140 din Constituția României, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate, "în condițiile legii organice", iar art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 prevede, de asemenea, competența instanțelor specializate, legalitatea normelor de competență cuprinse la pct. 228 din Regulament urmează a fi analizată în raport cu dispozițiile cu forță juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ și fiscal, de la care se poate deroga numai prin lege organică. În interpretarea și aplicarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a reținut, cu caracter unitar, că aceste dispoziții instituie două criterii de determinare a competenței materiale a instanței de fond, după cum urmează: - criteriul poziționării în cadrul sistemului administrației publice (rangul autorității centrale sau locale) a autorității publice emitente a actului atacat; - criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuției sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat.

Or, actele emise de Curtea Conturi nu sunt acte administrative-fiscale în sensul dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că nu este aplicabil criteriul valoric în determinarea instanței competente. Pornind de la această premisă, pentru aplicarea criteriului rangului autorității emitente, prevăzut în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară identificarea actului administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, act juridic supus executării și care poate constitui obiect al unei acțiuni în contencios administrativ. Din interpretarea prevederilor pct. 210 din regulament, rezultă că actul administrativ cu caracter executoriu care conține măsurile de restabilire a legalității și regularității este decizia camerei de conturi județene, în timp ce încheierea este actul prin care este soluționată contestația administrativă prealabilă sesizării instanței.

Astfel fiind, nu pot fi primite susținerile pârâtelor referitoare la faptul că actul contestat este încheierea pronunțată de Curtea de Conturi prin care se soluționează contestația împotriva deciziei emise de camera de conturi județeană și care, fiind emisă de o autoritate publică centrală, atrage competența Curții de apel în sensul dispozițiilor pct. 228 din Regulament și al art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Este de reținut că, în acest caz, este aplicabil criteriul poziționării autorității emitente în sistemul administrației publice prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia litigiile privind actele administrative ale autorităților publice locale și județene sunt în competența tribunalelor, iar cele privind actele autorităților publice centrale, în competența curții de apel . Având în vedere, pe de o parte, că autoritatea emitentă a deciziei este o cameră județeană de conturi și, pe de altă parte, că în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanță personalitatea juridică a autorității publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică, competența de soluționare a acțiunii în contencios administrativ aparține tribunalului, iar nu Curții de apel, așa cum se prevede în cuprinsul pct. 228 din Regulament, contrar normelor de competență instituite prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că prevederile respective din Regulament, stabilind alte norme de competență, contravin dispozițiilor cu forță juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

La pronunțarea prezentei decizii, în realizarea rolului constituțional ce revine Jurisdicției Supreme de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii prin promovarea unei jurisprudențe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securității juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenției Europene a Drepturilor Omului, și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO, Decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, Beian împotriva României, §39), Înalta Curte are în vedere practica sa anterioară în cauzele având ca obiect verificarea legalității dispozițiilor contestate din Regulament, reprezentată, cu titlu de exemplu, de Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011, Decizia nr. 421 din 27 ianuarie 2012 și Decizia nr. 2166 din 4 mai 2012. 1.3.

În ceea ce privește soluția de declinare a competenței Conform celor reținute anterior, Înalta Curte are în vedere faptul că actul administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, act juridic supus executării și care poate constitui obiect al unei acțiuni în contencios administrativ este decizia emisă de camera de conturi județeană.

Astfel fiind, în condițiile în care, prin admiterea excepției de nelegalitate, conform art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanța nu a ținut seama de prevederile constatate nelegale ale pct. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, în aplicarea normei de competență de la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în mod corect Curtea de apel a determinat instanța competentă material și teritorial, apreciind că actul contestat emană de la o autoritate publică locală, respectiv camera de conturi județeană și având în vedere faptul că sediul reclamantului se află în circumscripția instanței respective.

Criticile recurentei referitoare la lipsa capacității juridice a camerei de conturi județeană sunt neîntemeiate, întrucât în materia contenciosului administrativ, în raport cu dispozițiile art. 10 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. b) și c) din Legea nr. 554/2004, instanța competentă se determină în funcție de rangul central sau local al autorității publice emitente a actului administrativ. Or, în cauză, așa cum s-a reținut anterior, actul administrativ care produce efecte juridice în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 este decizia emisă de camera de conturi județeană, care are capacitate de drept administrativ, fiind entitatea competentă să emită actul respectiv, și care este o autoritate publică locală în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, fiind o structură fără personalitate juridică ce exercită în unitatea administrativ-teritorială atribuțiile Curții de Conturi.

În ceea ce privește soluția instanței de fond de declinare a competenței, Înalta Curte are în vedere faptul că, potrivit art. 158 alin. (3) C. proc. civ., hotărârea Curții de apel nu este supusă niciunei căi de atac. Considerentele Înaltei Curți sub acest aspect sunt prezentate în considerarea faptului că soluția de declinare a competenței decurge din faptul că, potrivit art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanța nu a ținut seama de dispozițiile pct. 228 din Regulament constatate ca fiind nelegale în cadrul procedurii excepției de nelegalitate. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, neexistând motive de reformare a sentinței atacate, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 304 pct. 9 sau art. 304 1 C. proc.

civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva Sentinței civile nr. 32 din 16 februarie 2012 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 iunie 2012. Procesat de GGC - GV