ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2823/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2823/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei.

de nelegalitate

Prin cererea înregistrată la data de 24

noiembrie 2011 pe rolul Curții de Apel Bacău, Comuna S. reprezentată prin

primar, a formulat plângere împotriva Încheierii nr. 8 din 45 din 4 noiembrie

2011 pronunțată de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Camerei

de Conturi a Județului Bacău, prin care a fost soluționată contestația

împotriva Deciziei nr. 42 din 5 octombrie 2011 a Camerei de Conturi a Județului

Bacău, solicitând anularea încheierii atacate și, implicit, anularea măsurilor

prevăzută la cap. II pct. 5 din decizia respectivă.

La termenul de

judecată din data de 19 ianuarie 2012, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004, instanța a invocat din oficiu excepția de nelegalitate a

dispozițiilor art. 228 din Regulamentul de desfășurare a activității specifice

a Curții de Conturi precum și valorificarea actelor rezultate din aceste

activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010,

considerând că acestea sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) teza a II-a

din Legea nr. 554/2004, precum și excepția necompetenței materiale a Curții de

Apel.

de Curtea de apel

Prin Sentința civilă

nr. 32 din 16 februarie 2012, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de

contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

- a admis excepția de

nelegalitate a dispozițiilor art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea

Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010;

- a admis excepția

lipsei competenței materiale a Curții de Apel Bacău;

- a declinat

competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Bacău.

Pentru a pronunța

această hotărâre, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele:

Cu privire la fondul

excepției de nelegalitate, instanța a reținut că dispozițiile analizate prevăd

competența secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel în

soluționarea sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva

încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, prin care este

soluționată contestația împotriva deciziilor emise de camera de conturi

județeană.

A apreciat instanța

că dispozițiile din cuprinsul Regulamentului aprobat prin Hotărârea Plenului

Curții de Conturi a României nr. 130/2010, analizate pe calea excepției de

nelegalitate contravin și adaugă la dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004, deoarece, stabilind exclusiv competența curții de apel în

soluționarea litigiilor având ca obiect sesizarea formulată de conducătorul

entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a

contestațiilor prin care se rezolvă contestația împotriva deciziei emise de

camera de conturi județeană, interzic practic instanței sesizate cu

soluționarea litigiului să determine instanța competentă material.

În ceea ce privește

excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Bacău, instanța a reținut, în

esență, că actul administrativ care a produs efecte juridice față de reclamantă

este Decizia Camerei de Conturi a Județului Bacău, iar încheierea prin care a

fost soluționată contestația formulată împotriva deciziei respective este emisă

de către Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul aceleiași Camere de

conturi județene.

Astfel fiind, în

raport cu dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 8 din

Legea nr. 554/2004, instanța a apreciat că stabilirea competenței materiale a

instanței de contencios administrativ se realizează raportat la actul

administrativ cu privire la care a fost formulată plângere prealabilă și nu în

raport cu răspunsul la plângerea prealabilă, iar, în speță, atât decizia, cât

și încheierea contestate au fost emise de Camere de Conturi a Județului Bacău,

care este o autoritate publică locală, astfel că, potrivit art. 10 alin. (1) și

(3) din Legea nr. 554/2004, competența materială și teritorială revine

Tribunalului Bacău.

de pârâta Curtea de Conturi a României

Împotriva sentinței

pronunțate de Curtea de apel a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a

României, invocând motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Printr-o primă

critică din recurs, recurenta susține că soluția instanței de fond este

greșită, întrucât este inadmisibilă excepția de nelegalitate, deoarece,

potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, numai actul administrativ

unilateral cu caracter individual poate forma obiectul excepției de

nelegalitate, iar nu și actul administrativ unilateral cu caracter normativ,

categorie din care face parte Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului

Curții de Conturi a României nr. 130/2010. În acest sens, recurenta face

referire la Decizia Curții Constituționale nr. 342/2009 susținând că, în

cuprinsul considerentelor acesteia, s-a reținut că excepția de nelegalitate a

actelor administrative cu caracter normativ nu poate fi invocată în fața unei

instanțe naționale.

Printr-o a doua

critică din recurs, recurenta-pârâtă susține că în mod greșit instanța a admis

excepția de nelegalitate, întrucât camerele de conturi județene sunt structuri

teritoriale fără personalitate și capacitate juridică, acesta fiind motivul

pentru care prin pct. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului

Curții de Conturi a României nr. 130/2010 a fost prevăzută competența Curții de

apel, deoarece încheierea contestată este emisă de Curtea de Conturi, care este

o autoritate publică centrală.

Printr-o a treia

critică din recurs, recurenta-pârâtă susține că instanța de fond în mod greșit

a reținut că soluționarea litigiului în fond depinde de legalitatea

dispozițiilor contestate pe calea excepției de nelegalitate.

Printr-o a patra

critică din recurs, recurentele critică soluția pronunțată de Curtea de apel cu

privire la excepția de nelegalitate, susținând, în esență, că, prin Regulament,

adoptat în vederea organizării executării, în temeiul art. 11 alin. (2) - (3)

și art. 33 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, este reglementată o procedură de

recurs administrativ și nu se stabilește o nouă competență cu nerespectarea

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ci competența este prevăzută în

considerarea faptului că actul contestat este emis de o autoritate publică

centrală.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin

prisma criticilor din recurs, în raport cu dispozițiile art. 304 pct. 9 și art.

304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este

fondat.

și de drept relevante

1.1. În ceea ce

privește excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate

Natura juridică de

act administrativ unilateral cu caracter normativ a Regulamentului aprobat prin

Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010, nu atrage

inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, la această concluzie ajungându-se

printr-o interpretare logică, sistematică și istorico-teleologică a

dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Evoluția în timp a

actualei legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia uzitată în

textele ce reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură să

configureze un fine de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor

administrativ-normative, principiul coerenței legislative impunând

interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilității

excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale,

astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de

la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza argumentului

de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual

de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate

individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit

subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror

efecte au caracter general, impersonal și abstract.

Totodată, nu poate fi

ignorată, în această privință, practica judiciară constantă a Înaltei Curți de

Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a

pronunțat în mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a

actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât și ulterior

modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.

Interpretând legea

națională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituția României, într-un sens

care să concorde prevederilor art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea

drepturilor omului și libertăților fundamentale, Înalta Curte reține că o normă

juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate și

previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-și orienteze

conduita în acord cu imperativele legii. De aceea, atunci când textul unei

legi, așa cum este art. 4 din Legea nr. 554/2004, este confuz sau susceptibil

de varii înțelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o

jurisprudență uniformă, care să asigure celor implicați în procedurile

judiciare posibilitatea de a-și regla conduita într-o asemenea manieră, încât

drepturile și interesele legitime să nu fie atinse în substanța lor (Curtea

Europeană a Drepturilor Omului, Cauza Sunday Times c. Regatului Unit, 1979).

În ceea ce privește

susținerile din recurs referitoare la Decizia Curții Constituționale nr.

342/2009, Înalta Curte observă că, în considerentele deciziei respective,

Curtea Constituțională a reținut că: "Totuși, Curtea observă că, în ce

privește determinarea obiectului excepției de nelegalitate, există, sub

aspectul redactării, o necorelare între prevederile alin. (1) al art. 4, care

se referă exclusiv la "actul administrativ unilateral cu caracter individual"

și cele ale alin. (2) al aceluiași articol, care vizează excepția de

nelegalitate a unui "act administrativ unilateral", fără a distinge

în privința invocării excepției de nelegalitate între cel normativ și cel

individual; actul administrativ, așa cum este definit la art. 2 alin. (1) lit.

c) din Legea nr. 554/2004, cuprinde atât "actul unilateral cu caracter

individual" cât și "actul unilateral cu caracter normativ". Din

acest punct de vedere, Curtea consideră că necorelarea între cele două alineate

ale art. 4 pune în discuție, pe de o parte, o problemă de interpretare și

aplicare a legii, iar, pe de altă parte, o problemă de reglementare, ambele

aspecte ieșind însă din sfera de competență a Curții Constituționale." Or,

pentru argumentele arătate, Înalta Curte apreciază că interpretarea și

aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 permit

invocarea excepției de nelegalitate cu privire la actele administrative cu

caracter normativ, așa cum în mod constant a fost dezlegată această problemă de

interpretare și aplicare a legii în jurisprudența instanței supreme (spre

exemplu: Deciziile nr. 284/2009, nr. 2368/2009, nr. 3703/2009, nr. 4037/2009,

nr. 4949/2009, nr. 2246/2009, nr. 3279/2009, nr. 3279/2009, nr. 1294/2012).

1.2. În ceea ce

privește fondul excepției de nelegalitate

După cum rezultă din

expunerea anterioară a lucrărilor dosarului, obiectul cauzei îl reprezintă

excepția de nelegalitate a dispozițiilor pct. 228 din Regulamentul privind

organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum

și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin

Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 130/2010, (denumit în

continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "Regulamentul").

Conform pct. 228 din

Regulament:

"Competența de

soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate

împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține

secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a

cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii

contenciosului administrativ."

Dat fiind că,

potrivit art. 140 din Constituția României, litigiile rezultate din activitatea

Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate,

"în condițiile legii organice", iar art. 1 alin. (4) din Legea nr.

94/1992 prevede, de asemenea, competența instanțelor specializate, legalitatea

normelor de competență cuprinse la pct. 228 din Regulament urmează a fi analizată

în raport cu dispozițiile cu forță juridică superioară ale art. 10 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului

administrativ și fiscal, de la care se poate deroga numai prin lege organică.

În interpretarea și

aplicarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în jurisprudența Înaltei

Curți de Casație și Justiție s-a reținut, cu caracter unitar, că aceste

dispoziții instituie două criterii de determinare a competenței materiale a

instanței de fond, după cum urmează:

- criteriul

poziționării în cadrul sistemului administrației publice (rangul autorității

centrale sau locale) a autorității publice emitente a actului atacat;

- criteriul valoric,

stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuției sau datoriei

vamale care face obiectul actului administrativ contestat.

Or, actele emise de

Curtea Conturi nu sunt acte administrative-fiscale în sensul dispozițiilor art.

10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că nu este aplicabil criteriul

valoric în determinarea instanței competente.

Pornind de la această

premisă, pentru aplicarea criteriului rangului autorității emitente, prevăzut

în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară identificarea

actului administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice,

în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, act juridic supus

executării și care poate constitui obiect al unei acțiuni în contencios

administrativ.

Din interpretarea

prevederilor pct. 210 din regulament, rezultă că actul administrativ cu

caracter executoriu care conține măsurile de restabilire a legalității și

regularității este decizia camerei de conturi județene, în timp ce încheierea

este actul prin care este soluționată contestația administrativă prealabilă

sesizării instanței. Astfel fiind, nu pot fi primite susținerile pârâtelor

referitoare la faptul că actul contestat este încheierea pronunțată de Curtea

de Conturi prin care se soluționează contestația împotriva deciziei emise de

camera de conturi județeană și care, fiind emisă de o autoritate publică

centrală, atrage competența Curții de apel în sensul dispozițiilor pct. 228 din

Regulament și al art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Este de reținut că,

în acest caz, este aplicabil criteriul poziționării autorității emitente în

sistemul administrației publice prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, potrivit căruia litigiile privind actele administrative ale

autorităților publice locale și județene sunt în competența tribunalelor, iar

cele privind actele autorităților publice centrale, în competența curții de

apel . Având în vedere, pe de o parte, că autoritatea emitentă a deciziei este

o cameră județeană de conturi și, pe de altă parte, că în materia

contenciosului administrativ nu prezintă relevanță personalitatea juridică a

autorității publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv

aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de

putere publică, competența de soluționare a acțiunii în contencios administrativ

aparține tribunalului, iar nu Curții de apel, așa cum se prevede în cuprinsul

pct. 228 din Regulament, contrar normelor de competență instituite prin art. 10

alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, Înalta

Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că prevederile

respective din Regulament, stabilind alte norme de competență, contravin

dispozițiilor cu forță juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr.

554/2004.

La pronunțarea

prezentei decizii, în realizarea rolului constituțional ce revine Jurisdicției

Supreme de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii prin promovarea

unei jurisprudențe unitare, ca modalitate de respectare a principiului

securității juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenției

Europene a Drepturilor Omului, și care constituie unul din elementele

fundamentale ale statului de drept (CEDO, Decizia din 6 decembrie 2007, cererea

nr. 30658/05, Beian împotriva României, §39), Înalta Curte are în vedere

practica sa anterioară în cauzele având ca obiect verificarea legalității

dispozițiilor contestate din Regulament, reprezentată, cu titlu de exemplu, de

Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011, Decizia nr. 421 din 27 ianuarie 2012 și

Decizia nr. 2166 din 4 mai 2012.

1.3. În ceea ce

privește soluția de declinare a competenței

Conform celor

reținute anterior, Înalta Curte are în vedere faptul că actul administrativ

care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin.

(1) lit. c) din aceeași lege, act juridic supus executării și care poate

constitui obiect al unei acțiuni în contencios administrativ este decizia emisă

de camera de conturi județeană.

Astfel fiind, în

condițiile în care, prin admiterea excepției de nelegalitate, conform art. 4

alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanța nu a ținut seama de prevederile

constatate nelegale ale pct. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea

Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, în aplicarea normei de competență de

la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în mod corect Curtea de apel a

determinat instanța competentă material și teritorial, apreciind că actul

contestat emană de la o autoritate publică locală, respectiv camera de conturi

județeană și având în vedere faptul că sediul reclamantului se află în circumscripția

instanței respective.

Criticile recurentei

referitoare la lipsa capacității juridice a camerei de conturi județeană sunt

neîntemeiate, întrucât în materia contenciosului administrativ, în raport cu

dispozițiile art. 10 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. b) și c) din

Legea nr. 554/2004, instanța competentă se determină în funcție de rangul

central sau local al autorității publice emitente a actului administrativ. Or,

în cauză, așa cum s-a reținut anterior, actul administrativ care produce efecte

juridice în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 este decizia

emisă de camera de conturi județeană, care are capacitate de drept

administrativ, fiind entitatea competentă să emită actul respectiv, și care

este o autoritate publică locală în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit.

b) din Legea nr. 554/2004, fiind o structură fără personalitate juridică ce

exercită în unitatea administrativ-teritorială atribuțiile Curții de Conturi.

În ceea ce privește

soluția instanței de fond de declinare a competenței, Înalta Curte are în

vedere faptul că, potrivit art. 158 alin. (3) C. proc. civ., hotărârea Curții

de apel nu este supusă niciunei căi de atac. Considerentele Înaltei Curți sub

acest aspect sunt prezentate în considerarea faptului că soluția de declinare a

competenței decurge din faptul că, potrivit art. 4 alin. (4) din Legea nr.

554/2004, instanța nu a ținut seama de dispozițiile pct. 228 din Regulament

constatate ca fiind nelegale în cadrul procedurii excepției de nelegalitate.

soluției adoptate în recurs

Având în vedere

considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta

Curte va respinge recursul, ca nefondat, neexistând motive de reformare a

sentinței atacate, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art.

304 pct. 9 sau art. 304

1

C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Curtea de Conturi a României împotriva Sentinței civile nr. 32 din

16 februarie 2012 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 7 iunie 2012.

Procesat de GGC - GV