ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4522/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Circumstanțele cauzei Reclamantul Primarul Comunei S. a chemat în judecată Curtea de Conturi a României, Camera de Conturi Bacău, solicitând instanței ca în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 să dispună suspendarea executării deciziei nr. 42/2010 emisă de pârâtă, în ceea ce privește măsurile stabilite la pct. 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 23, 24, 28-1 și 28-2 din decizie, până la soluționarea cauzei de către instanța de fond. Prin sentința civilă nr. 351 din 7 aprilie 2011, Tribunalul Bacău a admis excepția necompetenței sale materiale, invocată de pârâta Curtea de Conturi a României, declinându-se astfel competența în favoarea Curții de Apel Bacău, secția de contencios administrativ și fiscal.

Această instanță a invocat la rându-i necompetența materială în primă instanță și excepția de nelegalitate a dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea activităților specifice Curții de Conturi , precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități aprobat de Curtea de Conturi a României prin hotărârea nr. 130/2010. Prin sentința civilă nr. 112 din 27 iunie 2011, Curtea de Apel Bacău, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, a admis excepțiile de nelegalitate și de necompetență invocate din oficiu, a constatat nelegalitatea dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin hotărârea nr. 130/2010, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Bacău și a constatat ivit conflictul negativ de competență între Tribunalul Bacău și Curtea de Apel Bacău, trimițând cauza la Înalta Curte de Casație și Justiție pentru soluționarea conflictului.

Pentru a pronunța această sentință instanța a reținut că pct. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 130/2010 sunt reglementate cu încălcarea art. 126 alin. (2) și art. 140 alin. (1) teza a II-a din Constituția României. Faptul că hotărârea nr. 130/2010 este un act administrativ cu caracter normativ, reține instanța, nu o exclude de la controlul de legalitate pe calea excepției. Instanța de fond a mai reținut că, înlăturarea pe calea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin hotărârea nr. 130/2010 repune dispozițiile din legile organice în poziția garantată constituțional. În baza acestor dispoziții și având în vedere că decizia a cărei suspendare este solicitată a fost emisă de Camera de Conturi Bacău, în baza art. 159 pct. 2 și 159 1 alin. (2) C. proc.

civ., instanța de fond a declinat competența în favoarea Tribunalului Bacău. Cât privește conflictul negativ de competență ivit între Tribunalul Bacău și Curtea de Apel Bacău, dosarul a fost înaintat Înaltei Curți de Casație și Justiție spre soluționare. Recursul Împotriva acestei sentințe, considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs Curtea de Conturi a României. În motivarea cererii de recurs s-a arătat că „Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități”, este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și nu poate face obiectul excepției de nelegalitate conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Se arată că acest caracter normativ reiese din dispozițiile intrinseci ale Regulamentului, deoarece are o aplicabilitate generală și pentru un număr nedeterminat de persoane juridice de drept public. Regulamentul este adoptat în vederea organizării executării legii, se asigură aducerea la cunoștința publicului prin publicare în M. Of., ceea ce întărește caracterul normativ al acestuia. Se mai arată că Regulamentele Curții de Conturi au fost adoptate în ședințe ale Plenului Curții de Conturi prin hotărârea nr. 1/2009 și respectiv hotărârea nr. 130/2010, mult ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007. De asemenea, principiul accesibilității și previzibilității legii sunt îndeplinite de actul normativ adoptat de Plenul Curții de Conturi.

- Consideră recurenta că sunt neîntemeiate aprecierile instanței de fond privind aplicarea criteriului valoric, deoarece la stabilirea competenței de judecată a litigiilor provenite din activitatea Curții de Conturi relevant este emitentul actelor administrative. Se arată că prin Regulament nu se stabilește o nouă competență materială în afara cadrului legal tranșat de art. 10 din Legea nr. 554/2004 ci se realizează competența materială a litigiilor izvorâte din activitatea Curții de Conturi în conformitate cu modificările legislative intervenite în ultimii ani, Curtea de Conturi reprezintă o autoritate publică centrală cu personalitate juridică, ca instituție supremă de audit cu statut constituțional.

De asemenea s-a mai arătat faptul că au capacitate de drept administrativ atât Curtea de Conturi (organ administrativ) cât și structurile sale organizatorice și funcționale (departamentele și camerele de conturi). În drept cererea de recurs se întemeiază pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Întâmpinarea Primarul Comunei S. a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Considerentele și soluția instanței de recurs -În ceea ce privește motivul de recurs referitor la aprecierea recurentei în sensul că „Regulamentul”, este un act unilateral cu caracter normativ, și nu poate face obiectul excepției de nelegalitate conform art. 4 alin. (1), se reține că acest motiv nu este fondat.

În conformitate cu prevederile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, actele normative care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând. Având în vedere că actele normative pot fi atacate oricând pe calea acțiunii directe, cu atât mai mult ele pot fi atacate pe calea excepției de nelegalitate, acest lucru rezultând și din economia prevederilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 care se referă la acte administrative unilaterale fără a mai distinge în individuale și normative , în acest sens fiind și practica Înaltei Curți de Casație și Justiție (decizia nr. 3254/2006, secția de contencios administrativ și fiscal).

-În ceea ce privește fondul excepției de nelegalitate . Excepția de nelegalitate invocată de instanța de fond din oficiu în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privește dispozițiile pct. 228 și pct. 229 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi precum și modificarea actelor rezultate din aceste activități aprobat prin hotărârea nr. 130/2010 publicat în M. Of. la data de 13 decembrie 2010. Pct. 228 prevede: Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul unității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ.

Pct. 229 prevede: Cauzele aflate pe rolul instanțelor la data publicării prezentului Regulament în M. Of. al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanței. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a făcut aplicarea dispozițiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004, art. 126 alin. (2) și art. 140 alin. (1) teza a II-a din Constituția României. „Regulamentul” a fost adoptat în vederea organizării executării Legii nr. 94/1992 privind organizarea , funcționarea Curții de Conturi, în conformitate cu prevederile art. 11 alin. (2) și art. 33 alin. (1) din Lege. Decizia nr. 42 din 3 decembrie 2010, emisă de Camera de Conturi Bacău este actul administrativ a cărui suspendare se solicită prin acțiunea de fond.

Măsurile dispuse prin actul contestat vizează recuperarea prejudiciului urmare plății unor indemnizații, sporuri și alte drepturi în bani sau drepturi de altă natură decât cele salariale care exced cadrului legal reglementat. Aceste măsuri și constatări se circumscriu prevederilor art. 37 raportat la art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi. În conformitate cu prevederile art. 37 „În situația în care, în urma verificărilor efectuate pe parcursul execuției bugetului la persoanele juridice prevăzute la art. 23 și 24, rezultă fapte prin care au fost constatate prejudicii sau abateri cu caracter financiar, valorificarea constatărilor se face potrivit prevederilor art. 33”.

Art. 33 alin. (3) prevede: „În situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt, stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității audiate”. Din perspectiva acestor prevederi legale se constată că nu se poate analiza actul administrativ emis de Camera de Conturi Bacău prin prisma prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale precum și accesorii ale acestora”, și care să atragă aplicarea criteriului valoric.

Este de reținut că în acest caz este aplicabil criteriul poziționării autorității emitente în sistemul administrației publice, potrivit căruia litigiile privind actele administrative ale autorităților publice locale și județene sunt în competența tribunalelor, iar cele privind actele autorităților publice centrale, în competența curții de apel . Având în vedere pe de o parte că autoritatea emitentă a deciziei care face obiectul cererii de suspendare, este o cameră județeană de conturi și pe de altă parte, că în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanță personalitatea juridică a autorității publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică, Înalta Curte constată că nu curții de apel ci tribunalului, secția de contencios administrativ și fiscal, îi revine competența de soluționare a cauzei.

Se mai reține că prevederile pct. 228, 229 din Regulamentul aprobat prin hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu pot înfrânge dispozițiile Legii nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ și la care însuși Regulamentul face trimitere.

Referindu-se la competența instanțelor de contencios administrativ, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, de până la 5 miliarde ROL, se soluționează, în fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde ROL, se soluționează, în fond, de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel”.

Ori dispozițiile pct. 228 și pct. 229, sunt contrare celor prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, nu sunt prevăzute „printr-o lege organică”, Regulamentul reprezentând un act administrativ normativ emis în executarea Legii nr. 94/1992, deci cu forță juridică inferioară. Potrivit art. 126 alin. (2) Constituția României, „Competența instanței de judecată și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege”. De asemenea art. 140 alin. (1) teza a II-a Constituția României arată: „În condițiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate”. Rezultă că, prevederile pct. 229 din Regulament, care cuprind dispoziții tranzitorii cu privire la aplicarea în timp a legii, sunt emise cu încălcarea dispozițiilor legale arătate mai sus precum și a art. 3 C. proc.

civ., art. 725 C. proc. civ., art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007. În consecință, recursul formulat împotriva sentinței de fond vizând excepția de nelegalitate a prevederilor pct. 228 și pct. 229 din Regulament, urmează a fi respins ca nefondat în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., având în vedere considerentele pe larg expuse anterior, Înalta Curte, stabilind astfel că instanța competentă să judece prezenta cauză este Tribunalul Bacău, secția comercială și contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României, Camera de Conturi Bacău împotriva sentinței civile nr. 112 din 27 iunie 2011 a Curți de Apel Bacău, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 4 octombrie 2011.