ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 672/2008

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 672/2008 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2008)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la data de 15 ianuarie

2007, reclamantul Consiliul Județean Constanța, reprezentat de Președinte, N.D.C.,

în contradictoriu cu D.G.F.P. Constanța, a solicitat anularea deciziei nr. 64 din

13 decembrie 2006 emisă de Compartimentul de soluționare contestații inspecții din

cadrul pârâtei și, pe cale de consecință, a procesului-verbal de inspecție din 29

septembrie 2006 întocmit de Compartimentul de inspecție din cadrul D.G.F.P. Constanța.

În motivarea acțiunii

reclamantul a arătat că în perioada 24 august 2006-29 septembrie 2006, la nivelul

Consiliului Județean Constanța a fost efectuată de către Compartimentul de inspecții

din cadrul D.G.F.P. Constanța, în baza adresei Ministerului Finanțelor Publice

din 09 august 2006, o inspecție ce a avut următoarele obiective:

- modul de fundamentare

și documentare a solicitării de fonduri de către entitățile publice - consilii locale

și județene;

- verificarea legalității

și regularității modului în care au fost angajate, lichidate, ordonanțate și efectuate

plățile pe seama fondurilor publice alocate entităților publice, provenite din fondul

de intervenție la dispoziția Guvernului pentru înlăturarea efectelor inundațiilor

din anul 2005 și prima parte a anului 2006.

Baza legală a misiunii

de inspecție a reprezentat-o art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 republicată,

O.U.G. nr. 45/2003 și art. 19 lit. e) și i) din Legea nr. 500/2002.

Inspecția a fost finalizată

la data de 29 septembrie 2006, prin încheierea procesului-verbal de inspecție

din 29 septembrie 2006 și a procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor

din 29 septembrie 2006.

Întrucât procesul-verbal

de inspecție a fost încheiat cu încălcarea atribuțiilor și competentelor conferite

prin actele normative în vigoare la acest moment atât Ministerului Finanțelor Publice,

cât și D.G.F.P., reclamanta a arătat că a înțeles să formuleze contestație, în temeiul

art. 22 alin. (8) din O.G. nr. 119/1999.

Prin decizia nr. 64

din 13 decembrie 2006, Compartimentul soluționare contestații inspecții din cadrul

D.G.F.P. Constanța a respins contestația formulată de N.D.C., ca reprezentant al

Consiliului Județean, împotriva procesului-verbal întocmit de reprezentanții Compartimentului

de inspecție din cadrul D.G.F.P. Constanța la data de 29 septembrie 2006, ca „neîntemeiată

din punct de vedere legal, nemotivată și nesusținută cu documente.”

În opinia reclamantului

soluția contestației a fost pronunțată împotriva Președintelui Consiliului Județean

Constanța, iar nu împotriva Consiliului.

Totodată, arată reclamantul,

motivele ce au stat la baza emiterii deciziei sunt, pe de o parte, neîntemeiate,

iar pe de altă parte, lovite de nulitate.

În acest sens, reclamanta

a susținut că este o autoritate publică locală și independentă, iar nu o instituție

publică, astfel cum aceasta este definită de art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999,

republicată, motiv pentru care Ministrul Finanțelor Publice, fie în nume propriu,

fie prin mandatari, nu are competența de a efectua inspecții la o autoritate publică

locală organizată în temeiul Legii nr. 215/2001, singura entitate publică cu atribuții

de inspecție fiind Curtea de Conturi, conform art. 16 din Legea nr. 92/1994, republicată,

astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 77/2002.

Mai mult, arată reclamanta,

inspecția s-a efectuat fără emiterea unui ordin de serviciu cu respectarea prevederilor

art. 22 alin. (4) din O.G. nr. 119/1999, republicată, neexistând un mandat special

emis de ministrul finanțelor publice sau de persoana delegată în acest sens de ministru,

ci un ordin de inspecție semnat doar de către directorul executiv al D.G.F.P. Constanța.

Ordinul de inspecție fiind încheiat de o persoană fără calitate, în opinia reclamantei,

este lovit de nulitate absolută.

De asemenea, arată reclamanta,

autoritățile fiscale nu au avut în vedere că nu există o hotărâre a Guvernului care

să stabilească organizarea inspecțiilor și stabilirea atribuțiilor generale sau

un ordin al ministrului care să vizeze atribuțiile de detaliu, fluxul informațional

și metodologia de lucru, conform alin. (7) al art. 22 din O.G. nr. 119/1999.

S-a mai susținut că deși

prin procesul-verbal de inspecție nu au fost constatate abateri de la legalitate

care să fi produs pagube pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public,

totuși echipa de inspecție, nespecializată și nemandatată, nu s-a limitat la a verifica

dacă sumele alocate către primării au fost utilizate corect în scopul prevăzut destinației

lor, cu toate că tema inspecției se referea doar la modul în care au fost utilizate

resursele bugetare alocate din Fondul de intervenție al Executivului pentru înlăturarea

efectelor inundațiilor din anul 2005 și prima parte a anului 2006.

Cu privire la concluziile

referitoare la nerespectarea dispozițiilor referitoare la respectarea prevederilor

dispozițiilor Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 1792/2002 și ale Ordinul

Ministrului Finanțelor Publice nr. 522/2003 referitoare la implementarea etapelor

execuției bugetare - angajare, lichidare, ordonanțare și plata cheltuielilor, precum

și a evidenței angajamentelor bugetare, reclamantul consideră că echipa de inspecție,

pe lângă faptul că i-a prezentat în scris un important colocviu referitor la controlul

financiar preventiv propriu și la modul de angajare a cheltuielilor bugetare, prin

copierea punctuală a actelor normative aplicabile în materie, și-a încălcat atribuțiile

încă odată.

Mai mult, arată reclamantul,

cu privire la modul în care au fost alocate și gestionate veniturile și cheltuielile

prevăzute în bugetul aferent anului 2005 și a respectării legalității operațiunilor

financiar-contabile efectuate în acest sens, Consiliul Județean Constanța a fost

verificat de către controlorii financiari ai Camerei de Conturi Constanța care lăsaseră,

tocmai cu referire la modul de respectare a actelor normative sus-amintite, măsuri

ce urmau a fi aduse la îndeplinire în termen de 90 de zile de la data stabilirii

lor.

În opinia reclamantului,

echipa de inspecție ar fi trebuit să se limiteze la a constata dacă aceste măsuri

sunt aduse la îndeplinire în conformitate cu dispoziția Camerei de Conturi, dacă

au fost respectate aceste dispoziții și, în eventualitatea în care ar fi fost depășit

termenul de aducere la îndeplinire și nu ar fi fost realizate măsurile, să înștiințeze

Camera de Conturi și nicidecum să întocmească actul numit proces-verbal de inspecție,

cu atât mai mult cu cât nu a constatat abateri de la legalitate care să fi produs

pagube pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public.

La data de 15 martie 2007

reclamantul a formulat precizări ale acțiunii introductive în sensul că solicită

în principal anularea deciziei nr. 64/2006 și, pe cale de consecință, a procesului-verbal

de inspecție din 29 septembrie 2006, iar în subsidiar, având în vedere că decizia

atacată a fost întocmită cu nerespectarea formelor legale de procedură, pricinuindu-i-se

astfel o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea ei, solicită admiterea

acțiunii, desființarea deciziei atacate și remiterea dosarului organului emitent

al actului atacat pentru a soluționa contestația și a se pronunța în contradictoriu

cu autoritatea publică Consiliul Județean Constanța.

În cauză, pârâta D.G.F.P.

Constanța a formulat întâmpinare.

Prin sentința civilă

nr. 426/CA din 05 iunie 2007 Curtea de Apel Constanța, secția comercială, maritimă,

fluvială, contencios administrativ și fiscal, a respins ca nefondată acțiunea reclamantului.

Pentru a se pronunța în

sensul arătat instanța de fond a reținut, în esență, că nu există niciun dubiu cu

privire la faptul că menționarea doar a persoanei fizice (reprezentant al reclamantului)

în dispozitivul deciziei atacate, este o simplă eroare materială, fără implicații

asupra legalității actului administrativ, dată fiind împrejurarea că acesta nu a

justificat o eventuală vătămare ce nu poate fi înlăturată altfel decât prin anularea

actului, reclamantul se încadrează în noțiunea de entitate publică, definită de

legiuitor, iar competența Ministerului Finanțelor Publice de a efectua inspecția

fiscală este dată de art. 22 din O.G. nr. 119/1999; au fost respectate dispozițiile

art. 22 alin. (4) din O.G. nr. 119/1999 privind ordinul de serviciu; lipsa unei

hotărâri de Guvern care să reglementeze activitatea de inspecție nu poate determina

nulitatea absolută a controlului efectuat potrivit legii; reclamantul nu a criticat

în mod concret de ce constatările organului de control nu corespund realității,

ci și pe fond a preluat critica aspectelor procedurale, deși din conținutul adresei

din 09 august 2006 emisă de Ministrul Finanțelor Publice, obiectivele ce trebuiau

urmărite erau clare, iar echipa de control era ținută de îndeplinirea corespunzătoare

a obligațiilor astfel stabilite.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs, în termen legal, reclamantul Consiliul Județean Constanța, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie și invocând dispozițiile art. 304 pct. 8 și

9 și cele ale art. 304

1

C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor

de recurs se reiterează în amănunt motivele acțiunii arătate în cele ce preced care

rezumativ se referă la faptul că instanța de fond în mod greșit nu a reținut că

soluția contestației formulată de Consiliul Județean Constanța a fost pronunțată

în mod incorect împotriva persoanei fizice N.D.C., în condițiile în care și pârâta,

prin întâmpinare și a recunoscut culpa; pentru inspecția fiscală realizată de D.G.F.P.

Constanța nu există temei legal, întrucât potrivit prevederilor Legii nr. 215/2001,

consiliul județean este autoritate publică locală și independentă; procesul-verbal

este lovit de nulitate absolută întrucât a fost încheiat de o persoană fără calitate,

fără atribuții în acest sens și fără competența necesară și nu există acte normative

prin care să se reglementeze activitatea de inspecție și metodologia de lucru a

acestora; organul de soluționare a contestației nu a sesizat faptul că prin procesul-verbal

atacat nu s-au constatat abateri de la legalitate care să producă pagube pe seama

fondurilor publice sau a patrimoniului public.

În opinia recurentului,

dacă instanța de fond ar fi lecturat procesul-verbal de inspecție și concluziile

acestuia, precum și textul integral al art. 22 din O.G. nr. 119/1999, republicat,

și ar fi analizat și înscrisurile depuse în apărare, respectiv decizia nr. 16 din

06 septembrie 2006 a Camerei de Conturi Constanța - Direcția de Control Financiar

Ulterior și anexele acesteia, raportul de control intermediar din 31 august 2006

și documentele referitoare la procedura de angajare a cheltuielilor în cazul E.

ar fi putut observa cu ușurință temeinicia celor susținute.

Intimata-pârâtă D.G.F.P.

Constanța a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului.

Examinând cauza în raport

cu toate criticile aduse soluției instanței de fond, cu probele administrate și

apărările formulate, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv

cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte, constată că recursul

este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Cu privire la motivul

de recurs ce vizează modul de soluționare a cererii referitoare la faptul că în

dispozitivul deciziei nr. 64/2006 a fost trecută persoana fizică, iar nu persoana

juridică Înalta Curte constată că în mod corect instanța de fond a apreciat acest

fapt ca fiind o eroare materială care nu este de natură a afecta legalitatea actului

în asemenea măsură încât să impună anularea acestuia și remiterea dosarului pentru

o nouă decizie. Aceasta întrucât, pe de o parte, atât din preambulul actului, cât

și din întreg conținutul său rezultă fără putere de tăgadă că prin această decizie

a fost soluționată contestația Consiliului Județean Constanța. Pe de altă parte,

această eroare existentă în dispozitivul deciziei nu a fost de natură să producă

vătămări recurentului-reclamant și nici a dreptului la apărare.

În plus, Înalta Curte

constată că intimata-pârâtă D.G.F.P. Constanța a avut o poziție oscilantă cu privire

la această situație.

Referitor la celelalte

motive de recurs, Înalta Curte constată în primul rând că, în mod corect, instanța

de fond a reținut că adresa din 09 august 2006 înregistrată la D.G.F.P. Constanța

emisă de Ministrul Economiei și Finanțelor a constituit factorul generator al inspecției,

obiectivele ce trebuiau verificate, procedura și modul de finalizare a acestui control.

Semnificativ este și faptul

că această verificare viza entitățile publice care au utilizat resurse bugetare

alocate din fondul de intervenție la dispoziția Guvernului, pentru înlăturarea efectelor

inundațiilor din anul 2005 și prima parte a anului 2006.

De altfel, din ordinul

de serviciu din 18 august 2006 semnat de directorul executiv al D.G.F.P. Constanța

căruia i-a fost solicitată verificarea rezultă baza legală a efectuării acesteia,

precum și scopul inspecției, contrar celor susținute de recurent.

Cu privire la aplicabilitatea

O.G. nr. 119/1999, republicată, cu referire în principal la măsurile operative prevăzute

de art. 22, Înalta Curte constată că entitatea publică este definită ca fiind autoritatea

publică, instituție publică, companie/societate națională, regie autonomă, societate

comercială la care statul sau o unitate administrativ teritorială este acționar

majoritar, precum și instituțiile din subordinea acestora, indiferent de modul loc

de finanțare, contrar celor susținute de recurentul-reclamant, fiind deci aplicabile

și dispozițiile ordinului nr. 1792/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice privind

angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor instituțiilor publice,

precum și organizarea, evidența și raportarea angajamentelor bugetare și legale,

astfel cum corect au reținut autoritățile fiscale. În același sens sunt și dispozițiile

O.U.G. nr. 45/2003 privind finanțele publice locale.

Afirmația recurentului-reclamant

potrivit căreia procesul-verbal de inspecție a fost întocmit de un funcționar public

ce nu avea calitatea de reprezentant al Ministerului Finanțelor Publice considerăm

că este nefondată întrucât adresa ce a reprezentat factorul generator al inspecției

și prin care a fost desemnată D.G.F.P. Constanța să efectueze verificări în acest

sens a fost semnată de către Ministrul Finanțelor Publice.

Astfel, potrivit Regulamentului

de organizare și funcționare al D.G.F.P. Constanta aprobat prin Ordinul

Ministrului Finanțelor Publice nr. 1820/2003, se prevede, la art. 6, 7 și 8, faptul

că întreaga activitate a Ministerului Economiei și Finanțelor la nivel județean

este condusă de directorul executiv, acesta urmând a aduce la îndeplinire atribuțiile

și sarcinile rezultate din legi, ordonanțe, etc., răspunzând de organizarea, conducerea

și controlul întregii activități. Pentru îndeplinirea acestor obiective, directorul

executiv poate da mandate de reprezentare altor persoane din subordine.

În plus, potrivit

art. 22 alin. (7) din O.G. nr. 119/1999 se precizează faptul că „organizarea inspecțiilor

și stabilirea atribuțiilor generale în efectuarea acestora se aprobă prin hotărâre

de Guvern, iar atribuțiile în detaliu, fluxul informațional și metodologia de lucru

se stabilesc prin ordin al Ministrului Finanțelor Publice”.

Totodată, prin Ordinul

Ministrului Finanțelor Publice nr. 1820/2003 a fost aprobat Regulamentul de organizare

și funcționare a direcțiilor generale ale finanțelor publice județene în cuprinsul

căruia este reglementată inclusiv activitatea de inspecție conform O.G. nr. 119/1999,

iar prin Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 10/2004 a fost aprobată organigrama

D.G.F.P. Constanța.

Totodată, potrivit

pct. 44 al art. 3 din H.G. nr. 208/2005, respectiv pct. 52 din același act normativ,

se menționează faptul că Ministerul Economiei și Finanțelor exercită și realizează

activități de control prin organele sale de specialitate, respectiv controlul utilizării

creditelor bugetare de către instituțiile publice.

De altfel, chiar legiuitorul

permite ca inspecțiile să se desfășoare în baza unui ordin de serviciu semnat nu

doar de ministru, ci și de o persoană delegată de acesta, respectiv directorul executiv,

astfel cum s-a și procedat.

Așadar, în condițiile

în care recurentul-reclamant este utilizator al sumelor alocate din fondul special

de intervenție aflat la dispoziția Guvernului României și entitatea publică locală

care le-a gestionat, fie prin repartizarea lor către alte entități publice de pe

raza județului, fie direct prin contractele încheiate cu regii autonome sau societăți

comerciale verificarea modului de utilizare și gestionare este o operațiune legală.

Contrar celor susținute

de recurentul-reclamant, Înalta Curte constată și că atât în procesul-verbal de

inspecție, cât și în decizia nr. 64 din 13 decembrie 2006 sunt indicate toate încălcările

legalității și regularității modului în care au fost angajate, lichidate, ordonanțate

și efectuate plățile pe seama fondurilor publice alocate Consiliului Județean Constanța,

provenite din fondul special la dispoziția Guvernului.

Prin urmare, constatând

că soluția instanței de fond ca și motivarea exprimă un mod corect, precis și necontradictoriu

de stabilire a situației de fapt, de înțelegere a legislației în resorturile și

finalitatea ei, precum și de aplicare a acesteia, Înalta Curte va respinge recursul

declarat în cauză în baza dispozițiilor art. 312 alin. (1) teza a II-a coroborate

cu prevederile art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Consiliul Județean Constanța împotriva sentinței civile nr. 426/CA din 05 iunie

2007 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 20 februarie 2008.