ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2459/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2459/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

primă instanță

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Craiova, reclamantul N.A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională

pentru Prestații Sociale, a solicitat anularea Ordinului nr. 58/23 aprilie 2009

și a Ordinului nr. 109/21 mai 2009, ambele emise de instituția pârâtă și

obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri salariale egale cu diferența dintre

drepturile salariale ce i se cuveneau ca director executiv adjunct neîncasate

și cele primite pe funcția de consilier superior pe care a fost retrogradat,

reactualizată cu rata inflației la zi până la data plății, pe perioada 23 mai

2009 - 21 ianuarie 2010, când a încetat raportul de serviciu.

În motivarea cererii,

reclamantul a expus situația de fapt potrivit căreia, prin Ordinul nr. 908/01

octombrie 2008, a fost numit de către autoritatea pârâtă director executiv

adjunct la Agenția Județeană pentru Prestații Sociale Mehedinți, începând cu

data de 01 noiembrie 2008, fiind preluat prin transfer în interesul serviciului

de pe aceeași funcție de la Direcția de Muncă și Protecție Socială Mehedinți

unde și-a desfășurat activitatea din anul 1967, prin Ordinul nr. 58/23 aprilie

2009 i s-a acordat un preaviz de 30 zile, iar prin Ordinul nr. 109/21 mai 2009,

a fost eliberat din funcția publică de conducere și retrogradat pe funcția de

consilier superior.

Referitor la actele a

căror anulare o solicită, reclamantul a susținut că la baza emiterii acestora a

stat O.U.G. nr. 37/2009 care a fost declarată neconstituțională prin Decizia

nr. 1257 din 07 octombrie 2009 a Curții Constituționale, publicată în M. Of.

nr. 758/06.11.2009.

instanței de fond

Prin Sentința nr. 327

din 28 iunie 2010, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și

fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul N.A. în contradictoriu cu

pârâta Agenția Națională pentru Prestații Sociale, a anulat Ordinele nr. 58/23

aprilie 2009 și nr. 109/21 mai 2009 emise de Președintele A.N.P.S. și a obligat

A.N.P.S. la plata unei despăgubiri egale cu diferența dintre drepturile

salariale cuvenite conform funcției de director executiv adjunct și cele

efectiv încasate în perioada 23 mai 2009 - 20 ianuarie 2010.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond, în exercitarea controlului legalității

asupra actelor administrative contestate, a constatat că dispozițiile actului

normativ în aplicarea căruia acestea au fost emise, au fost declarate

neconstituționale.

Astfel, a reținut

judecătorul fondului, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea

Constituțională a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este

neconstituțională, deoarece O.U.G. nr. 37/2009 afectează regimul instituțiilor

fundamentale ale statului în sensul art. 115 alin. (6) din Constituție,

instituții dintre care fac parte și serviciile publice deconcentrate ale

ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din

unitățile administrativ teritoriale potrivit art. 123 alin. (2) din Constituție.

Totodată, instanța de

fond a reținut că Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009

a fost publicată în M. Of. nr. 758/6.11. 2009, anterior promovării acțiunii în

prezenta cauză la data de 30 noiembrie 2009.

În ceea ce privește

excepțiile neîndeplinirii procedurii prealabile sau a tardivității acțiunii,

invocate în cauză, Curtea, analizând dispozițiile legale incidente, respectiv

art. 9 alin. (1) și (4) și art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, a reținut

că plângerea prealabilă nu este obligatorie în cazul acțiunilor care privesc

cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe,

astfel că reclamantul nu era ținut să îndeplinească procedura prealabilă

împotriva actelor administrative contestate în prezenta cauză și, în mod

evident, în raport de data publicării deciziei Curții Constituționale în M. Of.

și data promovării prezentei acțiuni, cererea nu poate fi respinsă ca tardivă.

Evocând într-o

manieră detaliată considerentele Curții Constituționale și reținând faptul că

efectele deciziei Curții Constituționale se răsfrâng, pe de o parte, direct și

nemijlocit chiar în cauza în care a fost invocată excepția de

neconstituționalitate, iar pe de altă parte, prin intermediul mecanismelor

juridice prevăzute de art. 147 alin. (1) și (4) din Constituție și art. 31

alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992, și în alte cauze, prima instanță a

constatat nelegalitatea Ordinului nr. 58/23 aprilie 2009 și a Ordinului nr.

109/21 mai 2009, ambele emise de Agenția Națională pentru Prestații Sociale

exclusiv în aplicarea unor dispoziții legale declarate neconstituționale și

fără legătură cu activitatea concretă a funcționarului public a cărui eliberare

din funcție și numire pe o altă funcție s-a dispus prin acestea.

Pe de altă parte,

Curtea a apreciat că, în raport de considerentele deciziei Curții

Constituționale, nu se mai impune examinarea apărărilor instituției pârâte în

sensul că, actualmente, reintegrarea reclamantului pe funcția publică de

conducere anterior ocupată nu mai este posibilă, deoarece aceasta nu mai

există, întrucât reclamantul nu a solicitat reintegrarea.

exercitată

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs, în termenul legal, pârâta Agenția Națională pentru

Prestații Sociale, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Recurenta a susținut,

în esență, că reducerea postului reclamantului a fost determinată de

desființarea funcției publice de director executiv adjunct al A.J.P.S.

Mehedinți, în temeiul prevederilor art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 și

ale art. 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999, republicată, astfel cum

erau în vigoare la data emiterii ordinelor atacate, avându-se în vedere

necesitatea eficientizării activității instituțiilor publice și a îmbunătățirii

actului managerial în condițiile reducerii cheltuielilor bugetare.

Pe de altă parte,

instituția recurentă a precizat că Agenția Națională pentru Prestații Sociale

nu poate fi obligată la plata despăgubirilor solicitate, întrucât revocarea din

funcție a reclamantului s-a efectuat cu respectarea dispozițiilor legale

incidente.

Intimatul-reclamant

N.A. a depus note scrise la dosarul cauzei, solicitând respingerea recursului

formulat, ca nefondat.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza în

raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă,

precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru

considerentele expuse în continuare.

și de drept relevante

Intimatul-reclamant a

supus controlului instanței de contencios administrativ Ordinul nr. 58/23

aprilie 2009 și Ordinul nr. 109/21 mai 2009, ambele emise de instituția pârâtă,

prin care, după acordarea unui preaviz de 30 zile, a fost eliberat din funcția

publică de conducere și retrogradat pe funcția de consilier superior.

Ambele acte

contestate au fost emise, în esență, în baza O.U.G. nr. 37/2009 privind unele

măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice.

Astfel, deciziile

contestate au fost lipsite de orice fundament legal ca urmare a Deciziei nr.

1257/2009, prin care, în cadrul controlului a priori realizat pe calea

obiecției de neconstituționalitate a Legii de aprobare a acestei Ordonanțe de

Urgență, Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea O.U.G. nr.

37/2009.

Viciul de

constituționalitate constatat cu privire la O.U.G. nr. 37/2009 afectează în

egală măsură actele administrative emise în baza și pentru executarea unor

dispoziții neconstituționale, întrucât asemenea acte devin lipsite de temei

legal și nu poate fi calificat drept legal un act juridic emis sau încheiat în

baza unei dispoziții neconstituționale.

Actele și măsurile

adoptate în baza acestei Ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate

al acestui act normativ și, în consecință, corect au fost anulate de instanța

de fond

Menținerea actelor

administrative emise în baza acestui act normativ ar lipsi de finalitate

controlul de constituționalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului

legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituției, ci

include protecția efectivă a drepturilor și libertăților fundamentale ale

destinatarilor normelor declarate neconstituționale.

Autoritatea recurentă

recunoaște că O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 au fost declarate

neconstituționale, dar consideră că efectele declarării ca neconstituțional a

unui act normativ, intervenite ulterior eliberării reclamantului din funcția

publică de conducere, nu se pot produce asupra actelor emise în baza acelor

acte normative.

Înalta Curte

subliniază că, în cazul declarării neconstituționalității unor legi sau

ordonanțe, dispozițiile din lege sau alte acte normative cu aceeași forță

juridică își încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de

la publicarea deciziei Curții, dacă în acest termen prevederile declarate

neconstituționale nu sunt puse în acord cu dispozițiile Curții.

Deciziile Curții

Constituționale sunt obligatorii și produc efecte de la data publicării, acesta

constituind un mod specific de ieșire din vigoare, mai precis de încetare a

efectelor juridice a dispozițiilor unei legi sau ordonanțe.

Deciziile Curții

Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt

de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate

neconstituționale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a

devenit inexistentă, decizia Curții Constituționale fiind definitivă și

obligatorie, cu efecte erga omnes, iar textul neconstituțional își pierde

eficiența.

Alături de

argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reține ca având aplicabilitate în

cauză Decizia nr. 186/1999 a Curții Constituționale, în care s-a subliniat că,

în considerarea efectelor obligatorii și erga omnes ale deciziilor Curții

Constituționale, instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a

dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura dispozițiile

neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea

acestora.

Mai mult, întrucât

excepția ridicată privind neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/ 2009 era deja

soluționată prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională,

prin Decizia nr. 1629/2009, a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009,

pentru că aceasta conține aceleași reglementări și aceleași soluții legislative

ca și cele care au constituit obiectul criticii de neconstituționalitate

formulate de autorul excepției.

În fața unui astfel

de comportament constituțional rezultă că efectele deciziei pronunțate în

controlul a priori se extind în mod evident și asupra soluțiilor adoptate în

cazul excepției de neconstituționalitate, întrucât legea a fost declarată

neconstituțională înainte de promulgare și ca urmare, nu a avut o existență

juridică proprie.

Examinând

înscrisurile cauzei, Înalta Curte constată că intimatul deținea, în baza

Ordinului nr. 908/01 octombrie 2008, funcția publică de conducere de director

executiv adjunct la Agenția Județeană pentru Prestații Sociale Mehedinți, funcție

pe care a pierdut-o în urma aplicării O.U.G. nr. 37/2009.

În lumina

considerentelor Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale

care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și

completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că, începând

cu data de 28 februarie 2010, reglementarea în vigoare cu privire la

conducătorii serviciilor publice deconcentrate este cea anterioară

modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta

fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale a celor două

ordonanțe de urgență menționate, față de situația de fapt descrisă anterior,

obligarea recurentei-pârâte la plata unei despăgubiri egale cu diferența dintre

drepturile bănești cuvenite și cele efectiv încasate de către

intimatul-reclamant în funcția de execuție apare ca justă și întemeiată, în

condițiile în care, ca urmare a actelor nelegale emise de către recurentă,

intimatul a suferit în mod concret un prejudiciu constând în diferența dintre

drepturile salariale efectiv încasate și cele care i s-ar fi cuvenit în

situația în care actul nelegal nu ar fi intervenit, iar cariera acestuia a fost

afectată din motive ce exclud culpa funcționarului public.

Instanța de control

judiciar reține, prin urmare, așa cum a făcut-o și judecătorul fondului, că, în

speță, sunt îndeplinite condițiile angajării răspunderii patrimoniale, potrivit

art. 9 alin. (5) teza I din Legea nr. 554/2004, corelat cu art. 998 - 999 C.

civ., criticile formulate de recurentă sub acest aspect nefiind întemeiate.

Pe de altă parte,

art. 9 din Legea nr. 554/2004 constituie concretizarea, în plan legislativ, a

principiului consacrat în art. 126 alin. (6) din Constituția României, potrivit

căruia instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze

cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din

ordonanțe ale Guvernului declarate neconstituționale.

Instanța de control

judiciar constată justa interpretare dată de judecătorul fondului, în sensul că

demersul procesual al reclamantului se încadrează în prevederile art. 9 din

Legea nr. 554/2004, fiind declanșat cu respectarea condițiilor art. 4 și 5 teza

I din articolul menționat și având ca obiect principal acordarea de despăgubiri

pentru prejudiciul material cauzat prin adoptarea și aplicarea unor ordonanțe

declarate neconstituționale.

Contrar susținerilor

instituției recurente, incidența mecanismului procesual instituit prin normele

amintite mai sus nu este înlăturată de faptul că, formal, prin Decizia Curții

Constituționale nr. 1257/2009 a fost constatată a priori neconstituționalitatea

Legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, pentru că, în considerentele ce vin să

explice și să întărească dispozitivul deciziei, Curtea Constituțională a

afirmat explicit că viciile de neconstituționalitate afectează însuși

conținutul normativ al Ordonanței de urgență. Totodată, tocmai ca efect al

controlului de constituționalitate declanșat anterior promulgării, în

condițiile art. 146 lit. a) din Constituție, legea de aprobare a O.U.G. nr.

37/2009 nu a intrat niciun moment în vigoare, efectele vătămătoare fiind

produse de ordonanță, iar nu de o lege în sens formal.

soluției instanței de recurs

Pentru considerentele

expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată nu este afectată de niciunul

din motivele de casare sau modificare în sensul dispozițiilor art. 304 și art.

304

1

C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza

a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu

modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâta

Agenția Națională pentru Prestații Sociale, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Respinge recursul

declarat de Agenția Națională pentru Prestații Sociale împotriva sentinței nr.

327 din 28 iunie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ

și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 03 mai 2011.