ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2459/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii și procedura derulată în primă instanță Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, reclamantul N.A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Prestații Sociale, a solicitat anularea Ordinului nr. 58/23 aprilie 2009 și a Ordinului nr. 109/21 mai 2009, ambele emise de instituția pârâtă și obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri salariale egale cu diferența dintre drepturile salariale ce i se cuveneau ca director executiv adjunct neîncasate și cele primite pe funcția de consilier superior pe care a fost retrogradat, reactualizată cu rata inflației la zi până la data plății, pe perioada 23 mai 2009 - 21 ianuarie 2010, când a încetat raportul de serviciu.

În motivarea cererii, reclamantul a expus situația de fapt potrivit căreia, prin Ordinul nr. 908/01 octombrie 2008, a fost numit de către autoritatea pârâtă director executiv adjunct la Agenția Județeană pentru Prestații Sociale Mehedinți, începând cu data de 01 noiembrie 2008, fiind preluat prin transfer în interesul serviciului de pe aceeași funcție de la Direcția de Muncă și Protecție Socială Mehedinți unde și-a desfășurat activitatea din anul 1967, prin Ordinul nr. 58/23 aprilie 2009 i s-a acordat un preaviz de 30 zile, iar prin Ordinul nr. 109/21 mai 2009, a fost eliberat din funcția publică de conducere și retrogradat pe funcția de consilier superior. Referitor la actele a căror anulare o solicită, reclamantul a susținut că la baza emiterii acestora a stat O.U.G.

nr. 37/2009 care a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 a Curții Constituționale, publicată în M. Of. nr. 758/06.11.2009. 2. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 327 din 28 iunie 2010, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul N.A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Prestații Sociale, a anulat Ordinele nr. 58/23 aprilie 2009 și nr. 109/21 mai 2009 emise de Președintele A.N.P.S. și a obligat A.N.P.S.

la plata unei despăgubiri egale cu diferența dintre drepturile salariale cuvenite conform funcției de director executiv adjunct și cele efectiv încasate în perioada 23 mai 2009 - 20 ianuarie 2010. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond, în exercitarea controlului legalității asupra actelor administrative contestate, a constatat că dispozițiile actului normativ în aplicarea căruia acestea au fost emise, au fost declarate neconstituționale. Astfel, a reținut judecătorul fondului, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, deoarece O.U.G.

nr. 37/2009 afectează regimul instituțiilor fundamentale ale statului în sensul art. 115 alin. (6) din Constituție, instituții dintre care fac parte și serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale potrivit art. 123 alin. (2) din Constituție. Totodată, instanța de fond a reținut că Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a fost publicată în M. Of. nr. 758/6.11.

2009, anterior promovării acțiunii în prezenta cauză la data de 30 noiembrie 2009. În ceea ce privește excepțiile neîndeplinirii procedurii prealabile sau a tardivității acțiunii, invocate în cauză, Curtea, analizând dispozițiile legale incidente, respectiv art. 9 alin. (1) și (4) și art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, a reținut că plângerea prealabilă nu este obligatorie în cazul acțiunilor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, astfel că reclamantul nu era ținut să îndeplinească procedura prealabilă împotriva actelor administrative contestate în prezenta cauză și, în mod evident, în raport de data publicării deciziei Curții Constituționale în M. Of.

și data promovării prezentei acțiuni, cererea nu poate fi respinsă ca tardivă. Evocând într-o manieră detaliată considerentele Curții Constituționale și reținând faptul că efectele deciziei Curții Constituționale se răsfrâng, pe de o parte, direct și nemijlocit chiar în cauza în care a fost invocată excepția de neconstituționalitate, iar pe de altă parte, prin intermediul mecanismelor juridice prevăzute de art. 147 alin. (1) și (4) din Constituție și art. 31 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992, și în alte cauze, prima instanță a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 58/23 aprilie 2009 și a Ordinului nr. 109/21 mai 2009, ambele emise de Agenția Națională pentru Prestații Sociale exclusiv în aplicarea unor dispoziții legale declarate neconstituționale și fără legătură cu activitatea concretă a funcționarului public a cărui eliberare din funcție și numire pe o altă funcție s-a dispus prin acestea.

Pe de altă parte, Curtea a apreciat că, în raport de considerentele deciziei Curții Constituționale, nu se mai impune examinarea apărărilor instituției pârâte în sensul că, actualmente, reintegrarea reclamantului pe funcția publică de conducere anterior ocupată nu mai este posibilă, deoarece aceasta nu mai există, întrucât reclamantul nu a solicitat reintegrarea. 3. Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, în termenul legal, pârâta Agenția Națională pentru Prestații Sociale, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Recurenta a susținut, în esență, că reducerea postului reclamantului a fost determinată de desființarea funcției publice de director executiv adjunct al A.J.P.S.

Mehedinți, în temeiul prevederilor art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 și ale art. 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999, republicată, astfel cum erau în vigoare la data emiterii ordinelor atacate, avându-se în vedere necesitatea eficientizării activității instituțiilor publice și a îmbunătățirii actului managerial în condițiile reducerii cheltuielilor bugetare. Pe de altă parte, instituția recurentă a precizat că Agenția Națională pentru Prestații Sociale nu poate fi obligată la plata despăgubirilor solicitate, întrucât revocarea din funcție a reclamantului s-a efectuat cu respectarea dispozițiilor legale incidente. Intimatul-reclamant N.A. a depus note scrise la dosarul cauzei, solicitând respingerea recursului formulat, ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă, precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Intimatul-reclamant a supus controlului instanței de contencios administrativ Ordinul nr. 58/23 aprilie 2009 și Ordinul nr. 109/21 mai 2009, ambele emise de instituția pârâtă, prin care, după acordarea unui preaviz de 30 zile, a fost eliberat din funcția publică de conducere și retrogradat pe funcția de consilier superior. Ambele acte contestate au fost emise, în esență, în baza O.U.G.

nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice. Astfel, deciziile contestate au fost lipsite de orice fundament legal ca urmare a Deciziei nr. 1257/2009, prin care, în cadrul controlului a priori realizat pe calea obiecției de neconstituționalitate a Legii de aprobare a acestei Ordonanțe de Urgență, Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/2009. Viciul de constituționalitate constatat cu privire la O.U.G. nr. 37/2009 afectează în egală măsură actele administrative emise în baza și pentru executarea unor dispoziții neconstituționale, întrucât asemenea acte devin lipsite de temei legal și nu poate fi calificat drept legal un act juridic emis sau încheiat în baza unei dispoziții neconstituționale.

Actele și măsurile adoptate în baza acestei Ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al acestui act normativ și, în consecință, corect au fost anulate de instanța de fond Menținerea actelor administrative emise în baza acestui act normativ ar lipsi de finalitate controlul de constituționalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituției, ci include protecția efectivă a drepturilor și libertăților fundamentale ale destinatarilor normelor declarate neconstituționale. Autoritatea recurentă recunoaște că O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 au fost declarate neconstituționale, dar consideră că efectele declarării ca neconstituțional a unui act normativ, intervenite ulterior eliberării reclamantului din funcția publică de conducere, nu se pot produce asupra actelor emise în baza acelor acte normative.

Înalta Curte subliniază că, în cazul declarării neconstituționalității unor legi sau ordonanțe, dispozițiile din lege sau alte acte normative cu aceeași forță juridică își încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea deciziei Curții, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituționale nu sunt puse în acord cu dispozițiile Curții. Deciziile Curții Constituționale sunt obligatorii și produc efecte de la data publicării, acesta constituind un mod specific de ieșire din vigoare, mai precis de încetare a efectelor juridice a dispozițiilor unei legi sau ordonanțe.

Deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă, decizia Curții Constituționale fiind definitivă și obligatorie, cu efecte erga omnes, iar textul neconstituțional își pierde eficiența. Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reține ca având aplicabilitate în cauză Decizia nr. 186/1999 a Curții Constituționale, în care s-a subliniat că, în considerarea efectelor obligatorii și erga omnes ale deciziilor Curții Constituționale, instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura dispozițiile neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.

Mai mult, întrucât excepția ridicată privind neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/ 2009 era deja soluționată prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 1629/2009, a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009, pentru că aceasta conține aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele care au constituit obiectul criticii de neconstituționalitate formulate de autorul excepției. În fața unui astfel de comportament constituțional rezultă că efectele deciziei pronunțate în controlul a priori se extind în mod evident și asupra soluțiilor adoptate în cazul excepției de neconstituționalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituțională înainte de promulgare și ca urmare, nu a avut o existență juridică proprie.

Examinând înscrisurile cauzei, Înalta Curte constată că intimatul deținea, în baza Ordinului nr. 908/01 octombrie 2008, funcția publică de conducere de director executiv adjunct la Agenția Județeană pentru Prestații Sociale Mehedinți, funcție pe care a pierdut-o în urma aplicării O.U.G. nr. 37/2009. În lumina considerentelor Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că, începând cu data de 28 februarie 2010, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate este cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G.

nr. 37/2009 și prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale a celor două ordonanțe de urgență menționate, față de situația de fapt descrisă anterior, obligarea recurentei-pârâte la plata unei despăgubiri egale cu diferența dintre drepturile bănești cuvenite și cele efectiv încasate de către intimatul-reclamant în funcția de execuție apare ca justă și întemeiată, în condițiile în care, ca urmare a actelor nelegale emise de către recurentă, intimatul a suferit în mod concret un prejudiciu constând în diferența dintre drepturile salariale efectiv încasate și cele care i s-ar fi cuvenit în situația în care actul nelegal nu ar fi intervenit, iar cariera acestuia a fost afectată din motive ce exclud culpa funcționarului public.

Instanța de control judiciar reține, prin urmare, așa cum a făcut-o și judecătorul fondului, că, în speță, sunt îndeplinite condițiile angajării răspunderii patrimoniale, potrivit art. 9 alin. (5) teza I din Legea nr. 554/2004, corelat cu art. 998 - 999 C. civ., criticile formulate de recurentă sub acest aspect nefiind întemeiate. Pe de altă parte, art. 9 din Legea nr. 554/2004 constituie concretizarea, în plan legislativ, a principiului consacrat în art. 126 alin. (6) din Constituția României, potrivit căruia instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe ale Guvernului declarate neconstituționale.

Instanța de control judiciar constată justa interpretare dată de judecătorul fondului, în sensul că demersul procesual al reclamantului se încadrează în prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, fiind declanșat cu respectarea condițiilor art. 4 și 5 teza I din articolul menționat și având ca obiect principal acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul material cauzat prin adoptarea și aplicarea unor ordonanțe declarate neconstituționale. Contrar susținerilor instituției recurente, incidența mecanismului procesual instituit prin normele amintite mai sus nu este înlăturată de faptul că, formal, prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257/2009 a fost constatată a priori neconstituționalitatea Legii de aprobare a O.U.G.

nr. 37/2009, pentru că, în considerentele ce vin să explice și să întărească dispozitivul deciziei, Curtea Constituțională a afirmat explicit că viciile de neconstituționalitate afectează însuși conținutul normativ al Ordonanței de urgență. Totodată, tocmai ca efect al controlului de constituționalitate declanșat anterior promulgării, în condițiile art. 146 lit. a) din Constituție, legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 nu a intrat niciun moment în vigoare, efectele vătămătoare fiind produse de ordonanță, iar nu de o lege în sens formal. 2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispozițiilor art. 304 și art. 304 1 C. proc.

civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâta Agenția Națională pentru Prestații Sociale, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E: Respinge recursul declarat de Agenția Națională pentru Prestații Sociale împotriva sentinței nr. 327 din 28 iunie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 03 mai 2011.