ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3930/2011
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3930/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)
Asupra recursului de față:
Din examinarea lucrărilor din dosar,
constată următoarele:
Prin cererea adresată Curții de Apel
Galați, secția de contencios administrative și fiscal, la data de 7 iunie a.c,
reclamanții S.M. și C.D.S., au solicitat în contradictoriu cu pârâta
Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și Pentru Siguranța Alimentelor,
anularea pe cale de ordonanță președințială a următoarelor acte administrative:
- Ordinul nr. 69589 din 23 aprilie 2009,
cu privire la eliberarea reclamantei S.M. din funcția publică de conducere de Director
executiv adjunct al Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța
Alimentelor Vrancea.
- Ordinul nr. 69694 din 23 mai 2009,
cu privire la numirea reclamantei S.M. în funcția publică de execuție de
consilier, clasa
I,
gradul profesional
superior treapta 1 de salarizare în cadrul Direcției Sanitare Veterinare și
pentru Siguranța Alimentelor Vrancea.
- Ordinul nr. 69590 din 23 aprilie 2009,
cu privire la eliberarea reclamantului C.D.S. din funcția publică de conducere
de Director executiv adjunct al Direcției Sanitare Veterinare și pentru
Siguranța Alimentelor Vrancea.
- Ordinul nr. 69696 din 23 mai 2009,
cu privire la numirea reclamantului C.D.S. în funcția publică de execuție de
consilier, clasa
I,
gradul profesional
principal treapta 1 de salarizare în cadrul Direcției Sanitare Veterinare și
pentru Siguranța Alimentelor Dâmbovița.
- Ordinul nr. 1620 din 31 mai 2010,
referitor la încetarea aplicabilității Ordinului Președintelui A.N.S.V.S.A. nr.
1163 din 07 mai 2010 cu privire la exercitarea cu caracter temporar a funcției publice
de conducere vacante de director executiv adjunct al Direcției Sanitar -
Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Vrancea de către reclamantul C.D.S.
Totodată, reclamanții au solicitat
obligarea aceleiași pârâte la emiterea ordinelor de repunere a reclamanților în
funcțiile de conducere de directori executivi adjuncți ai Direcției Sanitare
Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Vrancea, precum și acordarea
cheltuielilor de judecată.
In motivarea cererii, reclamanții au
învederat instanței, în esență, că eliberarea din funcție și respectiv, numirea
lor în alte funcții publice s-a făcut în temeiul unui act normativ declarat
ulterior neconstituțional.
Reclamanții nu și-au întemeiat în
drept acțiunea, și nici nu au argumentat admisibilitatea în speță a procedurii
speciale reglementate de art. 581 C. proc. civ.( Ordonanța președințială).
Intimata a formulat întâmpinare prin
care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, apreciind că nu se poate
soluționa o astfel de cerere pe calea procedurală indicată de reclamanți, fără
a se prejudicia fondul.
În subsidiar, pârâta a solicitat
respingerea ca nefondată a acțiunii, apreciind că ordinele de eliberare a
reclamanților din funcția de director executiv era în concordanță cu disp. O.U.G.
nr. 37/2009 în vigoare la acel moment (23 aprilie 2009), în baza cărora
funcțiile ocupate până atunci de reclamanți erau desființate.
La termenul de judecată din 9
septembrie, reclamanții au învederat instanței că doresc soluționarea cererii
pe calea dreptului comun, fără a indica însă vreun temei de drept pentru
solicitarea de anulare a actelor administrative în discuție.
Prin sentința nr. 204/F din 30
septembrie 2010, Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrative și
fiscal, a respins acțiunea reclamanților ca nefondată.
Pentru a hotărî astfel prima instanță
a reținut că în raport cu data emiterii ordinelor din 23 aprilie 2009,
eliberarea din funcție a reclamanților s-a făcut în conformitate cu disp. O.U.G.
nr. 37/2009 care în art. III prevedea desființarea funcțiilor ocupate de
reclamanți.
Faptul că, ulterior, respectivele
dispoziții din actul normativ indicat mai sus au fost declarat neconstituționale
este irelevant în cauză, a stabilit Curtea, deoarece deciziile Curții
Constituționale nu retroactivează. Astfel, reglementările constituționale și
legale din România prevăd expres efectul ex nune al deciziilor Curții
Constituționale în art. 147 alin. (8) din Constituție și art. 11 alin. (3) din
Legea nr. 47/1992, republicată.
Instanța de fond a apreciat că
aplicarea principiului neretroactivității în cadrul deciziilor Curții
Constituționale are la bază considerentul că eventualele efecte ex tune ar
bulversa situațiile juridice apărute sub imperiul legii care își încetează
aplicabilitatea în urma declarării neconstituționalității, încălcându-se astfel
principiul securității raporturilor juridice.
Prezumția de neconstituționalitate
este înlăturată numai odată cu decizia Curții Constituționale, de aceea
aplicarea legii în perioada dintre intrarea ei în vigoare și constatarea neconstituționalității
nu poate fi înlăturată, deoarece ar determina afectarea gravă a drepturilor
persoanelor dobândite în temeiul legii respective.
Împotriva acestei hotărâri au declarat
recurs reclamanții S.M. și C.D.S., criticând-o ca nelegală și netemeinică.
Recurenții au susținut, în esență, că
instanța de fond a interpretat greșit dispozițiile art. 147 din Constituția
României, în legătură cu efectele Deciziilor Curții Constituționale.
Declararea neconstituționalității unei
ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe produc întotdeauna efecte asupra actelor
administrative individuale emise în executarea actelor normative declarate neconstituționale.
Potrivit art. 147 alin. (4) din
Constituție, deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii și au putere
numai pentru viitor, însă, așa cum se desprinde din acest text, după publicarea
în Monitorul Oficial, fără a produce efecte retroactive asupra unor cauze
definitive soluționate, aflate sub autoritatea lucrului judecat, deciziile
Curții Constituționale produc efecte în cauzele aflate în curs de soluționare,
așa cum este cazul în speța de față, sau care se vor soluționa pe viitor.
Au mai susținut recurenții că lipsirea
de temei constituțional a actelor normative primare are drept efect încetarea
de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora.
Totodată recurenții au invocat
practica Înaltei Curți de Casație și Justiție în sensul că
"neconstituționalitatea ordonanței reprezintă un indiciu temeinic de
nelegalitate a actului administrativ emis în vederea punerii în executare a
acestei ordonanțe - prin care s-a dispus desființarea funcției publice de
conducere a unui serviciu deconcentrat și eliberarea din funcție a persoanei
care a ocupat postul respectiv.
Înalta Curte de Casație și Justiție,
analizând actele și lucrările dosarului în raport cu criticile formulate și
dispozițiile legale aplicabile, constată următoarele:
Prin cererea formulată, reclamanții S.M.
și C.D.S., au solicitat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională
Sanitară Veterinară și Pentru Siguranța Alimentelor, anularea următoarelor acte
administrative:
- Ordinul nr. 69589 din 23 aprilie 2009,
cu privire la eliberarea reclamantei S.M. din funcția publică de conducere de Director
executiv adjunct al Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța
Alimentelor Vrancea.
- Ordinul nr. 69694 din 23 mai 2009,
cu privire la numirea reclamantei S.M. în funcția publică de execuție de
consilier, clasa
I,
gradul profesional
superior treapta 1 de salarizare în cadrul Direcției Sanitare Veterinare și
pentru Siguranța Alimentelor Vrancea.
- Ordinul nr. 69590 din 23 aprilie 2009,
cu privire la eliberarea reclamantului C.D.S. din funcția publică de conducere
de Director executiv adjunct al Direcției Sanitare Veterinare și pentru
Siguranța Alimentelor Vrancea.
- Ordinul nr. 69696 din 23 mai 2009,
cu privire la numirea reclamantului C.D.S. în funcția publică de execuție de
consilier, clasa
I,
gradul profesional
principal treapta 1 de salarizare în cadrul Direcției Sanitare Veterinare și
pentru Siguranța Alimentelor Dâmbovița.
- Ordinul nr. 1620 din 31 mai 2010,
referitor la încetarea aplicabilității Ordinului Președintelui A.N.S.V.S.A. nr.
1163 din 07 mai 2010 cu privire la exercitarea cu caracter temporar a funcției
publice de conducere vacante de director executiv adjunct al Direcției Sanitar
- Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Vrancea de către reclamantul C.D.S.
Totodată, reclamanții au solicitat
obligarea aceleiași pârâte la emiterea ordinelor de repunere a reclamanților în
funcțiile de conducere de directori executivi adjuncți ai Direcției Sanitare
Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Vrancea, precum și acordarea
cheltuielilor de judecată.
Temeiul juridic al ordinelor
contestate nr. 69589 din 23 aprilie 2009 și nr. 69590 din 23 aprilie 2009, de
eliberare a reclamanților din funcțiile publice de conducere îl constituie, așa
cum rezultă în mod explicit din preambulul ordinelor, în principal, prevederile
O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității
administrației publice locale și ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul
funcționarilor publici.
Pentru argumentarea soluției adoptate
în legătură cu problema de drept dedusă judecății, se impune prezentarea
următoarelor considerații cu privire la instituția juridică a excepției de
neconstituționalitate și la efectele acesteia, care își găsesc aplicarea în
speță.
Astfel, controlul de
constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate este
un control de conformitate și conformare a legii sau ordonanțelor
guvernamentale cu dispozițiile Constituției, în cadrul căruia prevalează
garantarea drepturilor și libertăților cetățenești.
Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituție,
dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare, precum și cele din
regulamente, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează efectele
juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale dacă,
în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord
prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției; pe durata acestui
termen, dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de
drept.
Conform alin. (4) din articolul aflat
în discuție, deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial
al României; de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au
putere numai pentru viitor.
Drept urmare, deciziile Curții
Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt
de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate
neconstituționale din sistemul normativ.
Or, în situația în care soluția Curții
Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, întreaga procedură de
control a constituționalității legilor și ordonanțelor ar fi lipsită de
finalitate.
Cu privire la acest aspect, este
semnificativă Decizia Curții Constituționale nr. 186/1999, în care s-a statuat
că instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor
constituționale relevante, în sensul de a înlătura prevederile
neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea
acestora.
Plenul Curții Constituționale, în
temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm. din Legea nr. 47/1992,
a exercitat controlul de constituționale a priori asupra legii de aprobare a
O.U.G. nr. 37/2009 și, totodată, asupra ordonanței respective, care constituie
conținutul normativ al legii.
Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie
2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a
O.U.G. nr. 37/2009, din analiza considerentelor deciziei rezultând că viciul
neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această
lege.
De asemenea, prin Decizia nr. 1629 din
3 decembrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională și
O.U.G. nr. 105/2009.
In considerentele deciziilor sus
menționate, Curtea Constituțională a arătat, în esență, că modalitatea de
reglementare a funcției publice, respectiv „actul administrativ" de numire
reprezintă construcții juridice deficitare și confuze care ridică problema
statutului juridic al directorului coordonator și a naturii juridice a
contractului de management.
In plus, instanța constituțională a
precizat că, prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, au fost încălcate prevederile
art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției publice de conducere,
reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un
domeniu pentru care nu avea competență materială.
Potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din
Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un drept al său ori
într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate
introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate
avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste
ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și,
după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ
sau la realizarea unei operațiuni administrative.
Același text de lege reglementează, în
cuprinsul alin. (4), situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în
cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei
excepții într-o altă cauză.
Din analiza acestor dispoziții legale,
Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii
excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se
produc, de la data admiterii excepției, și în cauze similare, care au ca temei
juridic aceleași prevederi legale declarate neconstituționale.
După cum s-a arătat anterior, măsurile
contestate de reclamanți au avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 37/2009,
care a fost declarată neconstituțională, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie
2009.
Drept urmare, în temeiul art. 9 alin. (4)
din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, efectele acestei decizii a
instanței constituționale se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect
anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.
Pe de altă parte, Înalta Curte reține
că eliberarea reclamanților din funcția publică pe care o dețineau, în alte
situații decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act
nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție,
care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția
Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și prin alte
tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este
obligată să o asigure, potrivit art. 11 și art. 20 din Constituția României.
Tot astfel, legalitatea actelor
contestate în cauză nu poate fi susținută nici de argumentul privind
neretroactivitatea deciziei Curții Constituționale, având în vedere că, în
interpretarea art. 147 alin. (4) din Constituție, deciziile Curții
Constituționale sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor,
însă, așa cum se desprinde din acest text, după publicarea în Monitorul
Oficial, produc efecte în cauzele aflate în curs de soluționare, așa cum este
cazul în speța de față, sau care se vor soluționa pe viitor, fără a produce
efecte retroactive asupra unor cauze definitive soluționate, aflate sub
autoritatea lucrului judecat.
Pentru considerentele arătate, Înalta
Curte reține că actele și măsurile adoptate în baza O.U.G. nr. 37/2009 sunt
afectate de viciul de neconstituționalitate al acestei ordonanțe și, în
consecință, se impun a fi anulate.
In ceea ce privește Ordinul nr. 69694
din 23 mai 2009 și Ordinul nr. 69696 din 23 mai 2009 de numire a reclamanților
în funcția publică de execuție de consilier, clasa
I,
în cadrul D.S.V.S.A. Vrancea, Înalta Curte urmează a
proceda și la anularea acestor ordine.
Acestea au fost emise urmare
eliberării reclamanților din funcțiile de conducere deținute, în baza unui act
normativ adoptat cu nesocotirea normelor Constituționale iar opțiunea
reclamanților, de a fi trecuți pe o altă funcție publică, a fost impusă de
desființarea funcției deținute.
Nu se poate inversa raportul de
cauzalitate între ordinele de eliberare din funcție și opțiunea de a trece pe o
funcție de execuție, acreditând ideea că voința reală a reclamanților a fost în
sensul modificărilor raporturilor de serviciu.
In ceea ce privește desființarea
funcțiilor publice deținute se retine că măsura contravine Constituției.
Relativ la Ordinul nr. 1620 din 31 mai
2010, privind încetarea aplicabilității Ordinului Președintelui A.N.S.V.S.A.
nr. 1163 din 07 mai 2010 de exercitare, cu caracter temporar, a funcției
publice de conducere vacante de director executiv adjunct al Direcției Sanitar
- Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Vrancea de către reclamantul C.D.S.,
Înalta Curte constată că acest reclamant nu a adus critici de nelegalitate a
acestui ordin.
In consecință, pentru considerentele
arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ.
coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată, Înalta
Curte va admite recursul și va modifica sentința atacată în sensul că va anula
Ordinele Președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 69589 din 23 aprilie 2009 și nr. 69694
din 23 mai 2009 privind pe reclamanta S.M. precum și Ordinele Președintelui
A.N.S.V.S.A nr. 69590 din 23 aprilie 2009 și nr. 69696 din 23 mai 2009 privind
pe reclamantul C.D.S., va dispune reintegrarea reclamanților în funcțiile
deținute, cu plata drepturilor salariale corespunzătoare funcției publice de
conducere, începând cu data de 14 ianuarie 2010 și până la reintegrarea
efectivă.
Totodată va respinge capătul de cerere
privind anularea Ordinului Președintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1620 din 31 mai 2010
și va obliga intimata pârâtă la plata cheltuielilor de judecată.
PENTRU ACESTE
MOTIVE
IN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de S.M. și C.D.S.
împotriva sentinței nr. 204 din 30 septembrie 2010 a Curții de Apel Galați, secția
de contencios administrativ și fiscal.
Modifică, în tot hotărârea atacată în
sensul că admite acțiunea reclamanților astfel cum a fost precizată.
Anulează Ordinele Președintelui
A.N.S.V.S.A nr. 69589 din 23 aprilie 2009 și nr. 69694 din 23 mai 2009 privind
pe reclamanta S.M. precum și Ordinele Președintelui A.N.S.V.S.A nr. 69590 din 23
aprilie 2009 și nr. 69696 din 23 mai 2009 privind pe reclamantul C.D.S.
Dispune reintegrarea reclamanților în
funcția publică de conducere - director executiv adjunct la Direcția Sanitară
Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Vrancea, deținută anterior.
Dispune la obligarea intimatei pârâte
la acordarea drepturilor salariale corespunzătoare funcției publice de
conducere - director executiv adjunct, către reclamanți, începând cu data de 14
ianuarie 2010 și până la reintegrarea efectivă.
Respinge capătul de cerere privind
anularea Ordinului Președintelui A.N.S.V.S.A nr. 1620 din 31 mai 2010 formulat
de reclamantul C.D.S.
Obligă intimata pârâtă la plata
cheltuielilor de judecată către reclamanți în cuantum de 2108 lei.
Irevocabilă.
Pronunțată, în ședință publică, astăzi
5 iulie 2011.