ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4048/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4048/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar

constată următoarele:

a) Cererea de chemare în judecată.

Prin acțiunea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ

și fiscal,

reclamantul B.V.F. a solicitat

în contradictoriu cu pârâta

A.N.S.V.S.A. anularea Ordinului nr. 69574/2009

emis de A.N.S.V.S.A., prin care a fost desființată funcția publică de

conducere, respectiv cea de Director al D.S.V.S.A. Olt, repunerea în situația

anterioară, respectiv reintegrarea în funcția avută anterior, cu acordarea

drepturilor bănești aferente acestei funcții de la data încetării raportului de

serviciu până la reintegrarea efectivă pe această funcție.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a arătat că a ocupat funcția publică de conducere de

director executiv al D.S.V.S.A. Olt, în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 188/1999

privind statutul funcționarilor publici.

La data de

23 aprilie 2009, A.N.S.V.

S.A. a emis

Ordinul nr. 69574, ordin prin care a fost eliberat din funcție.

S-a mai

arătat că această ordonanță de guvern, la data de 7 octombrie

2009, prin decizia Constituționale, a fost

declarată neconstituțională.

Având în vedere că ordonanța ce a stat la baza emiterii ordinului

contestat a

fost declarată neconstituțională, reclamantul a precizat că ordinul

emis în baza acesteia este lovit de

nulitate absolută.

b)

Întâmpinarea depusă în cauză.

La data de 24 noiembrie 2009, pârâta A.N.S.V.S.A. a depus întâmpinare,

prin care a invocat excepția

inadmisibilității cererii de chemare în judecată pentru

neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzută de

art. 7 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, iar pe fondul cauzei a

solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

c) Sentința

primei instanțe.

Prin

sentința nr. 116 din 9 martie 2010, Curtea de Apel Craiova a admis acțiunea

formulată de reclamantul B.V.F., în contradictoriu du pârâta A.N.S.V.S.A.; a

anulat Ordinul nr. 69574/2009 emis de A.N.S.V.S.A.; a dispus reintegrarea

reclamantului în funcția deținută anterior emiterii ordinului; a obligat pârâta

la plata către reclamant a drepturilor bănești cuvenite și neîncasate pentru

această funcție începând cu data încetării raporturilor de serviciu și până la

reintegrarea efectivă; a obligat pârâta la plata către reclamant a sumei de 500

lei cheltuieli de judecată.

Pentru a

pronunța această sentință, prima instanță a reținut că excepția

inadmisibilității acțiunii ca urmare a neî

ndeplinirii

procedurii prealabile, invocată de pârâta A.N.S.V.S.A. prin întâmpinare

este neîntemeiată având în vedere ca reclamantul și-a fundamentat acțiunea pe

dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004.

În

conformitate cu alin. (4) al textului de lege menționat, acțiunea poate fi

introdusă direct la instanța de contencios

administrativ în situația în care decizia

de declarare a

neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză,

nefiind obligatorie parcurgerea procedurii prealabile.

Pe fond,

Curtea a reținut că

dispozițiile O.U.G. nr.

37/2009 au fost declarate neconstituționale, și cum

Ordinul nr. 69574/2009

a fost emis în aplicarea unor dispoziții legale declarate neconstituționale,

consecința este nelegalitatea actului.

Urmare anulării

Ordinului nr. 69574/2009 se impune repunerea părții în situația avută anterior

emiterii acestui act administrativ.

a) Motivele de recurs.

Împotriva sentinței nr. 116 din 9

martie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal,

a declarat recurs A.N.S.V.S.A.

În motivele de recurs

pârâta A.N.S.V.S.A. a arătat că Ordinul nr. 69574/2009 a fost emis cu respectarea prevederilor O.U.G. nr. 37/2007, că funcția deținută de reclamant a

fost desființată ca urmare a aplicării acestei ordonanțe.

Recurenta a arătat că a

pus în executare, prin Ordinul nr. 69574/2009 prevederile unui act normativ,

respectiv O.U.G. nr. 37/2009, situație în care ordinul este legal.

S-a mai criticat

sentința, susținându-se reclamantul a solicitat anularea ordinului și nu a

Ordonanței de Guvern, situația în care respingerea excepției neîndeplinirii

procedurii prealabile este neîntemeiată.

b) Analiza motivelor de

recurs.

Înalta Curte, examinând

acțiunea, motivele de recurs, probatoriile administrate și legislația

aplicabilă, reține:

Situația de fapt.

Prin

Ordinul nr. 69574/2009 A.N.S.V.S.A. l-a eliberat din funcția publică pe

reclamantul B.V.F., director al D.S.V.S.A. Olt, ca urmare a aplicării O.U.G. nr.

37/2009.

Reclamantul

a solicitat anularea Ordinului, cerere întemeiată pe prevederile Legii nr. 554/2004,

derivând din neconstituționalitatea ordonanței.

Legislația

aplicabilă.

Legea

nr. 554/2004 art. 9 alin. (1) -

Persoana vătămată

într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții

din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ,

însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal

nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din

ordonanță.

Alin.

(4) -

În situația în care decizia de declarare a

neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză,

acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ

competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data

publicării deciziei Curții Constituționale în M. Of. al României, Partea I.

Alin.

(5) -

Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate

avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin

ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza

acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea

unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative

Constituția

României art. 146 alin. (1) – Curtea Constituțională are următoarele atribuții:

lit.

a) -

se pronunță asupra constituționalității legilor,

înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Președintelui României, a unuia

dintre președinții celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curți de Casație

și Justiție, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puțin 50 de deputați

sau de cel puțin 25 de senatori, precum și, din oficiu, asupra inițiativelor de

revizuire a Constituției;

Art.

146, alin. (1) lit. d) -

hotărăște asupra excepțiilor

de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele, ridicate în fața

instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial; excepția de

neconstituționalitate poate fi ridicată și direct de Avocatul Poporului;

Legea

nr. 47/1992, art. 29 alin. (3) -

Nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca

fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale.

art. 15 - Curtea Constituțională se pronunță asupra

constituționalității legilor înainte de promulgarea acestora, la sesizarea

Președintelui României, a unuia dintre președinții celor două Camere, a

Guvernului, a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a Avocatului Poporului, a

unui număr de cel puțin 50 de deputați sau de cel puțin 25 de senatori.

În

vederea soluționării prezentului recurs, Înalta Curte va efectua în continuare

atât analiza legislației specifice cu aplicabilitate în cauză, cât și expunerea

considerațiilor teoretice privind excepția de neconstituționalitate și efectele

acesteia.

Constituția fixează

cadrul juridic al controlului constituționalității legilor și ordonanțelor de

guvern, reglementarea în detaliu aducând-o legea organică privind organizarea

și funcționarea Curții Constituționale a României, Legea nr. 47/1992.

După criteriul

momentului în care se exercită controlul, legea fundamentală instituie un

control prealabil intrării în vigoare a legii, denumit controlul a priori și

controlul posterior intrării în vigoare a legii, dar în acest caz și a

ordonanțelor de guvern.

Controlul de

constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate

reprezintă un control concret în cadrul căruia prevalează garantarea

drepturilor și libertăților cetățenești fiind un control de conformitate și

conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile

Constituției.

Ca regulă generală, în

cazul declarării neconstituționalității unor legi sau ordonanțe, dispozițiile

din lege sau alte acte normative cu aceeași forță juridică își încetează

aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea deciziei

Curții, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituționale nu sunt

puse în acord cu dispozițiile Curții.

Deciziile Curții

Constituționale sunt obligatorii și produc efecte de la data publicării, acesta

constituind un mod specific de ieșire din vigoare, mai precis de încetare a

efectelor juridice a dispozițiilor unei legi sau ordonanțe declarate

neconstituționale.

În ceea ce privește

admiterea unei excepții de neconstituționalitate ridicate de o parte într-un

litigiu efectele sunt diferite, dispozițiile neconstituționale își încetează

efectele din momentul adoptării deciziei Curții Constituționale, concluzie care

rezultă din procedura reglementată în art. 29 din Legea nr. 47/1992.

Deciziile Curții

Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt

de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale,

a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă,

decizia Curții Constituționale fiind definitivă și obligatorie, cu efecte erga

omnes, iar textul neconstituțional își pierde eficiența.

În situația în care

soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, ar însemna

că întreaga procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce nu poate constitui

scopul unei reglementări.

Dimpotrivă, orice

acțiune de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat

mai sus pot fi interpretate dispozițiile constituționale și cele din Legea nr. 47/1992,

lege organică, ce stabilește în concret atribuțiile și competențele Curții

Constituționale.

Alături de argumentele

expuse mai sus, Înalta Curte reține ca având aplicabilitate în cauză, decizia nr.

186/1999 a Curții Constituționale, în care s-a subliniat că în considerarea

efectelor obligatorii și erga omnes ale deciziilor Curții Constituționale,

instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor

constituționale relevante, în sensul de a înlătura dispozițiile

neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea

acelor prevederi.

În cazul O.U.G. nr. 37/2009

s-a ridicat excepția de neconstituționalitate a unor dispoziții din această

ordonanță, într-un dosar al Curții de Apel Pitești, secția comercială și de

contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 3 iunie 2009 fiind

sesizată Curtea Constituțională cu soluționarea excepției.

Ulterior, la 26 iunie

2009, Camera

d

eputaților a

transmis Curții Constituționale sesizarea referitoare la neconstituționalitatea

Legii pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire

a activității administrației publice.

Plenul Curții

Constituționale în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm.

din Legea nr. 47/1992 a exercitat controlul de constituționale a priori asupra

legii de aprobare a ordonanței și totodată asupra ordonanței respective, care

constituie conținutul normativ al legii.

Prin decizia nr. 1257

din 7 octombrie 2009 s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. nr.

37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul neconstituționalității

afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege, respectiv O.U.G. nr.

37/2009.

Prin decizia nr. 1629

din 3 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluționat excepția de

neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 s-a declarat

neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009.

La pronunțarea acestei ultime

decizii s-a avut în vedere că prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 în

cadrul controlului a priori s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a

O.U.G. nr. 37/2009, controlul de constituționalitate raportându-se indisolubil

la actul normativ supus aprobării prin lege. În considerentele deciziei au fost

explicate motivele de neconstituționalitate a reglementărilor cuprinse în

O.U.G. nr. 37/2009, conchizând Curtea Constituțională că modalitatea de

reglementare a funcției publice, „actul administrativ” de numire reprezintă

construcții juridice deficitare și confuze care ridică problema statutului

juridic al directorului coordonator și a naturii juridice a contractului de

management.

S-a precizat că potrivit

deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la adoptarea O.U.G. nr.

37/2009, prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției

publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, care este lege

organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru care nu avea

competență materială.

Întrucât excepția

ridicată privind neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/2009 era deja soluționată

prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională prin decizia

n.1629/2009 a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009, pentru că

aceasta conține aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și

cele care au constituit obiectul criticii de neconstituționalitate formulate de

autorul excepției.

În raport de

considerentele celor două decizii se reține că în cazul excepției de

neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 s-a apreciat existența motivului de

inadmisibilitate reglementat de art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, întrucât

deja actul a fost declarat neconstituțional printr-o decizie anterioară a

Curții Constituționale, declarând neconstituțional și actul normativ nou care a

înlocuit O.U.G. nr. 37/2009.

În fața unui astfel de comportament

constituțional rezultă că efectele deciziei pronunțate în controlul a priori se

extind în mod evident și asupra soluțiilor adoptate în cazul excepției de

neconstituționalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituțională înainte

de promulgare și ca urmare nu a avut o existență juridică proprie.

Atât dispozitivul cât și

considerentele deciziei pronunțate de Curtea Constituțională demonstrează că

O.U.G. nr. 37/2009 a fost neconstituțională și că excepția formulată era

întemeiată.

În cazul actelor

administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică,

potrivit art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituția României, s-a creat un cadru

juridic special.

Astfel, potrivit art. 9 alin.

(1) și (5) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept al său ori într-un

interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din Ordonanțe, poate introduce

acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca

obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste

Ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și

după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ

sau la realizarea unei operațiuni administrative.

Același text de lege

reglementează în alin. (4) situația acțiunilor formulate de o persoană

vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin

admiterea unei excepții într-o altă cauză.

Din interpretarea

logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că

legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepției de

neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc, de la

data admiterii excepției și în cauze similare, care au ca temei juridic

aceleași prevederi declarate neconstituționale.

În litigiul care

formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamantul - intimat a

solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție, temeiul juridic fiind

Legea nr. 554/2004, invocându-se declararea neconstituționalității ordonanței

care a stat la baza adoptării actului administrativ.

Prin decizia nr. 1257

din 7 octombrie 2009 și Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea

Constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009

și implicit această ordonanță, precum și O.U.G. nr. 105/2009.

î

n consecință, în baza art.

9 din Legea nr. 554/2004, efectele acestei decizii se extind și asupra

celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza

O.U.G. nr. 37/2009.

Eliberarea reclamantului

dintr-o funcție publică în alte situații decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999

reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea

raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială,

protejată prin C.E.D.O. și actele comunitare, precum și alte tratate

internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată

să o asigure potrivit art. 11 și 20 din Constituția României.

Desființarea postului

deținut de reclamant prin O.U.G. nr. 37/2009, este lipsită de efecte juridice

din moment ce ordonanța a fost declarată neconstituțională, astfel că se revine

la forma și structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege

organică și ale cărei dispoziții sunt de natură să asigure stabilitatea

funcției publice, ca element al securității sociale.

Critica privind soluția

de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea

procedurii prealabile este nefondată.

Instanța de fond a

apreciat corect că în cazul în care acțiunea se întemeiază pe declararea ca

neconstituțională a unei Ordonanțe de Guvern, urmare a unei excepții ridicate

în altă cauză, acțiunea se introduce direct la instanța de contencios

administrativ, fără a fi necesară formularea plângerii prealabile.

În același sens sunt și

dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care prevăd expres că în

cazul cererilor persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din

ordonanțe nu este obligatorie plângerea prealabilă.

c) Soluția instanței de

recurs.

Având în vedere considerentele de

mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat de

recurenta A.N.S.V.S.A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A.N.S.V.S.A.

împotriva sentinței nr. 116 din 9 martie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 1 octombrie 2010.