ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3387/2010

Obiectul acțiunii. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, reclamanta A.G. a chemat în judecată pe pârâții Guvernul României, A.N.V., A.N.A.F. și Ministerul Finanțelor Publice, solicitând: - anularea O.U.G. nr. 37/2009; - anularea preavizului nr. 23298 din 24 aprilie 2009 emis de A.N.A.F.; - anularea Ordinului nr. 1095 din 22 mai 2009 emis de A.N.V.; - anularea Ordinului nr. 1336 din 23 mai 2009 emis de A.N.V.; - reintegrarea în funcția de director executiv al D.J.A.O.V. Argeș; - obligarea ultimelor trei pârâte la plata diferenței dintre salariul ce i s-ar fi cuvenit în calitate de director executiv și salariul efectiv încasat în funcția publică în care a fost numită, calculată de la data de 23 mai 2009 până la reintegrarea în funcția avută; - obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

Motivele de fapt și de drept pe care s-a întemeiat acțiunea. Reclamanta arată că O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice este nelegală și neconstituțională. Ordinele nr. 1095 din 22 mai 2009 și nr. 1336 din 23 mai 2009 sunt nelegale, fiind contrare prevederilor legale cuprinse în Legea nr. 188/1999. Funcția publică de conducere ocupată ar fi trebuit să se desființeze începând cu data de 25 mai 2009, când expira termenul de 32 de zile și nu cu data de 23 mai 2009 (sâmbăta) când s-a dispus eliberarea reclamantei din funcție. O.U.G. nr. 37/2009 nu a creat un nou caz de eliberare din funcția publică, astfel încât prevederile art. 99 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 trebuiau respectate. Pentru numirea în funcția publică de șef B.F.C.A.P. s-a făcut trimitere la „cererea” reclamantei prin care s-a exprimat opțiunea pentru această funcție. Reclamanta a menționat expres în cerere că opțiunea s-a manifestat ca urmare a obligației impuse prin preaviz și pentru exercitarea dreptului la muncă. Ordinul nr. 1336/2009 a fost emis de o autoritate necompetentă. Potrivit art. 8 alin. (2) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.V., directorii executivi ai direcțiilor județene sunt numiți prin ordin al președintelui A.N.A.F. În mod firesc și destituirea din funcție trebuie să urmeze aceeași procedură.

Apărările formulate de pârâți. 3.1. Întâmpinarea D.R.A.O.V. Craiova, în nume propriu și pentru A.N.V. 3.1.1. Capătul de cerere privind anularea O.U.G. nr. 37/2009 este inadmisibil. Ordonanțele guvernului nu sunt acte administrative și nu pot fi atacate pe cale principală, ci numai pe calea excepției de neconstituționalitate, conform art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată. 3.1.2. În ceea ce privește anularea Ordinelor nr. 1095 din 22 mai 2009 și nr. 1310/2009 se ridică excepția lipsei procedurii prealabile, se invocă dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată. 3.1.3. În ceea ce privește legalitatea și temeinicia Ordinelor nr. 1055/2009 și nr. 1336/2009 se invocă următoarele aspecte: - actele administrative atacate sunt motivate în fapt și în drept; - a fost respectat termenul de preaviz; - au fost respectate prevederile art. 99 alin. (1) lit. b) coroborate cu art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 republicată și modificată; - O.U.G. nr. 37/2009 era în vigoare la data emiterii actelor administrative atacate; - opțiunea reclamantei pentru un alt post a fost dată în mod expres; - singurul prejudiciu material îl reprezintă sporul de conducere care a fost de 22% în loc de 45%.

Întâmpinarea A.N.A.F. 4.1. Se invocă excepția lipsei de interes a reclamantei. Deoarece reclamanta și-a exprimat opțiunea de a fi numită în funcția publică de conducere de șef birou, aceasta nu mai are interes în a solicita anularea Ordinelor nr. 1095/2009, nr. 1336/2009, preavizului nr. 23298/2009, O.U.G. nr. 37/2009. 4.2. Se invocă inadmisibilitatea capătului de cerere privind anularea O.U.G. nr. 37/2009, în raport de dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004. 4.3. Pe fondul cauzei se solicită respingerea acțiunii ca neîntemeiată: - au fost respectate prevederile art. III din O.U.G. nr. 37/2009, ale art. 56 lit. e), art. 99 alin. (1) lit. b) și alin. (5) din Legea nr. 188/1999.

Întâmpinarea formulată de pârâtul Guvernul României. 5.1. Se invocă excepția inadmisibilității primului petit al acțiunii, potrivit art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată. 5.2. Excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 este inadmisibilă, prin raportare la dispozițiile art. 10 alin. (2) și art. 29 din Legea nr. 47/1992 republicată. 5.3. Pe fondul cererii de anulare a O.U.G. nr. 47/2009 se solicită respingerea acesteia ca neîntemeiată. 5.4. Cu privire la celelalte petite ale cererii se invocă excepția lipsei calității procesuale pasive, neexistând identitate între persoana pârâtului și cel obligat în același raport juridic.

Pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a depus la dosar note de ședință prin care a solicitat: 6.1. Pe cale de excepție, admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive. 6.2. Pe fondul cauzei, respingerea acțiunii ca fiind lipsită de interes, în raport de opțiunea clară a reclamantei de a fi numită pe un alt post.

Hotărârea instanței de fond. Prin Sentința nr. 8/F-CONT din 13 ianuarie 2010 Curtea de Apel Pitești, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei procedurii prealabile ridicate de A.N.V., excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului și excepția inadmisibilității cererii ridicată de Guvern și de A.N.V. A admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice și a respins cererea față de acesta, a admis în parte cererea formulată de reclamanta A.G. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, A.N.V. și A.N.A.F.. A anulat Ordinele nr. 1095 din 22 mai 2009 al A.N.A.F. și nr. 1336 din 23 mai 2009 al A.N.A.F. – A.N.V. și a dispus reintegrarea reclamantei în funcția de director executiv al D.J.A.O.V. Argeș. A respins capătul de cerere privind anularea O.U.G. nr. 37/2009 ca rămas fără obiect, precum și capătul de cerere privind plata drepturilor bănești, diferență de salariu și cererea de acordare a cheltuielilor de judecată.

Motivele de fapt și de drept avute în vedere de Curtea de Apel Pitești. 8.1. Excepția inadmisibilității este neîntemeiată, deoarece potrivit art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță. 8.2. Excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României este neîntemeiată în raport de primul capăt al acțiunii. 8.3. Excepția lipsei procedurii prealabile a fost respinsă ca neîntemeiată, constatându-se că la dosar s-a depus dovada cerută de prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004. 8.4. Excepția lipsei calității procesuale pasive a M.F.P. a fost admisă în raport de dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 1 din H.G. nr. 109/2009. 8.5. Excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 este admisibilă, însă, datorită deciziei pronunțate de Curtea Constituțională, primul capăt de cerere devine lipsit de obiect. 8.6. Deoarece O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 au fost cenzurate prin decizii ale Curții Constituționale, Ordinul nr. 1095 din 22 mai 2009 nu mai are temei juridic. Pe cale de consecință, nici Ordinul nr.1336 din 23 mai 2009 nu mai poate subzista. 8.7. Preavizul a cărui anulare s-a solicitat nu poate fi apreciat ca act administrativ distinct de cele două ordine, deoarece numai acestea din urmă sunt producătoare de efecte juridice. 8.8. Excepția lipsei de interes nu este întemeiată, reclamanta și-a exercitat opțiunea de a ocupa funcția publică vacantă, însă a formulat totodată plângere prealabilă potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004, ceea ce relevă faptul că aceasta a optat pentru funcția vacantă deoarece nu a dorit pierderea locului de muncă. 8.

Au fost încălcate prevederile art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/ 1999 pentru că, în speță, desființarea postului s-a făcut printr-un act normativ, iar conținutul atribuțiilor postului desființat a fost preluat într-un procent majoritar de un post nou constituit prin același act normativ. Au fost încălcate și prevederile art. 100 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, potrivit cărora, în cazul reorganizării activității prin reducerea posturilor, autoritatea sau instituția publică nu poate înființa posturi similare celor desființate pentru o perioadă de un an de la data reorganizării. Totodată, potrivit art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, reducerea postului reclamantului ar fi trebuit să aibă loc dacă atribuțiile aferente acestuia se modifică în proporție de peste 50% sau dacă sunt modificate condițiile specifice de ocupare a postului respectiv, ceea ce în speță nu a fost respectat. 9. Recursul formulat de pârâtul Guvernul României. Motive de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ. În mod eronat instanța de fond a admis cererea reclamantei în contradictoriu cu Guvernul României, întrucât aceasta a fost îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, intimata-reclamantă nu are raporturi de serviciu cu Guvernul României. Deși ministerele se organizează și funcționează în subordinea Guvernului potrivit art.35 din Legea nr.90/2007, privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, modificată și completată, recurentul nu poate să fie chemat să răspundă pentru obligațiile persoanelor juridice aflate în subordine, care sunt subiecte de drept distincte, cu atribuții și competențe proprii.

Recursul formulat de pârâta Agenția de Administrare Fiscală. Motive de recurs întemeiate pe dispozițiile art.304 pct.9 și art.304 1 C. proc. civ. 10.1. La pronunțarea sentinței, instanța de fond nu a ținut seama de prevederile art. 174 alin. (4) din Constituția României, potrivit cărora, deciziile Curții Constituționale sunt obligatorii și au putere numai pentru viitor. Atunci când s-a dispus eliberarea din funcție a reclamantei, prevederile O.U.G. nr. 37/2009 erau în vigoare și constituționale. Astfel, toate actele administrative încheiate sub imperiul acesteia sunt legale și își produc efecte juridice. 10.2. În mod eronat, instanța de fond a respins excepția inadmisibilității cererii ca lipsită de interes. Prin adresa nr. 27153 din 14 mai 2009, reclamanta și-a exprimat opțiunea și a solicitat să fie numită într-o altă funcție. Rezultă că numirea într-o altă funcție s-a făcut cu respectarea prevederilor art. 99 alin. (1) lit. b) și alin. (5) din Legea nr. 188/1999, iar cererea reclamantei este lipsit de interes. 10.3. În mod eronat, instanța de fond a constatat că nu au fost respectate dispozițiile art. 100 alin. (5) din Legea nr. 188/1999. Reorganizarea a avut la bază prevederile O.U.G. nr. 37/2009, în vigoare la data emiterii actelor administrative atacate și ca urmare a recomandărilor Comisiei Europene și ale organismelor financiare internaționale referitoare la reducerea cheltuielilor bugetare. 10.4. Instanța de fond a fost în eroare atunci când a dispus reintegrarea reclamantei în funcția de director executiv al D.J.A.O.V. Argeș, întrucât acest lucru nu mai este posibil (nu mai există o funcție similară cu cea pentru care reclamanta a solicitat reintegrarea). 10.5. Recurenta solicită constatarea ca nelegală a sentinței recurate sub aspectul plății drepturilor bănești, diferenței de salariu și a cheltuielilor de judecată solicitate de reclamantă.

Recursul formulat de pârâta Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Craiova, în nume propriu și pentru pârâta A.N.V. Motive de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 7, pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. 11.1. Prima instanță a respins excepția lipsei de interes fără a ține seama că reclamanta nu a dovedit dacă și în ce măsură Ordinul nr. 1336 din 23 mai 2009 a provocat vătămarea intereselor sau drepturilor sale recunoscute de lege. Apărarea reclamantei privind „consimțământul” limitat nu s-a bazat pe argumente legale. 11.2. Capetele de cerere privind anularea Ordinului nr. 1095/2009 și nr. 1336/2009 au fost admise cu încălcarea prevederilor art. 11 alin. (3) și art. 18 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale republicată. În raport de aceste prevederi legale, rezultă că cele două ordine nu și-au pierdut fundamentul până la data pronunțării hotărârii judecătorești. 11.3. Cerința „motivării” ordinului de destituire nr. 1095/2009 și a celui de numire în noua funcție publică de conducere nr. 1336/2009 a fost îndeplinită, simpla lecturare a acestora demonstrând îndeplinirea condiției. 11.4. Adoptarea O.U.G. nr. 37/2009 s-a realizat ca urmare a recomandărilor Comisiei Europene și ale organismelor financiare internaționale referitoare la reducerea cheltuielilor bugetare. 11.5 Prevederile art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și cele referitoare la termenul de preaviz, au fost aplicate în mod corect. 11.6. Normele legale referitoare la competența materială de a emite cele două ordine au fost respectate. Aceeași critică se aduce și în privința respectării prevederilor art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, cele două condiții urmând să nu fie întrunite cumulativ, fiind suficientă îndeplinirea uneia dintre ele. 11.7. Nu s-a motivat de către judecătorul fondului în ce a constat încălcarea art. 3 lit. f) din Legea nr. 188/1999. 11.8. Măsura desființării funcției publice de conducere nu este discriminatorie. Declararea neconstituționalității O.U.G. nr. 105/2009 nu are efecte asupra prezentei spețe, având în vedere data pronunțării sentinței recurate și data la care a fost publicată Decizia Curții Constituționale. 11.9. Prin emiterea celor două ordine nu s-a creat reclamantei vreun prejudiciu de natură salarială, singura diferență fiind sporul de 22% în loc de 45%. 11.10. Reîncadrarea reclamantei nu este posibilă, deoarece funcția publică pe care o deținea aceasta nu mai există.

Recursul declarat de reclamanta A.G. Motive de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ. 12.1. În mod greșit instanța de fond a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice. Actele emise de A.N.A.F. s-au făcut în numele și pentru Ministerul Finanțelor Publice. Președintele A.N.A.F. acționează în calitate de reprezentant legal al ordonatorului principal de credite. În noul contract de management încheiat cu noul director coordonator al D.J.A.O.V. Argeș, una dintre părți este Ministerul Finanțelor Publice. 12.2. Soluția instanței de fond este greșită în ceea ce privește respingerea capătului de cerere privitor la plata drepturilor bănești. Mai mult, prima instanță nu a motivat respingerea acestui capăt de cerere.

Întâmpinarea formulată de recurenta-pârâtă D.R.A.O.V. Craiova în nume propriu și în numele recurentei-pârâte A.N.V. la recursul formulat de reclamantă. Se solicită respingerea recursului ca nefondat. 13.1. Ministerul Finanțelor Publice nu are calitate procesuală pasivă în speță, deoarece nu este emitentul actelor atacate. 13.2. Respingerea capătului de cerere privitor la plata diferenței de drepturi salariale s-a făcut legal, neexistând nici un prejudiciu adus reclamantei în afara cuantumului sporului de conducere, iar acesta nu a fost precizat. II. Considerentele instanței de recurs. 1. Cu privire la recursul formulat de pârâtul Guvernul României. Recursul este nefondat. 1.1. Calitatea procesuală pasivă a Guvernului României a fost stabilită în raport de capătul I al cererii formulate, întemeiat pe dispozițiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, deoarece O.U.G. nr. 37/2009 a fost emisă de acest pârât. 1.2. Guvernul României nu a fost obligat să răspundă în locul autorităților ce au emis actele administrative anulate. 1.3. De altfel, respingându-se primul capăt de acțiune ca rămas fără obiect, rămânerea în proces în calitate de pârât precum și faptul că nu s-a dispus nimic în concret în sarcina Guvernului României, rezultă că recurentul nu este prejudiciat de hotărârea instanței de fond. 2. Cu privire la recursurile formulate de pârâtele A.N.A.F., Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Craiova și A.N.V. Recursurile sunt nefondate. 2.1. Legalitatea unui act administrativ se analizează de către instanța de judecată atât la momentul emiterii actului, cât și în momentele ulterioare, până la pronunțarea hotărârii, chiar în recurs. Este cert că deciziile Curții Constituționale în materie (în prezent publicate), ce au constatat neconstituționalitatea legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 și a dispozițiilor O.U.G. nr. 105/2009, preluând în integralitatea sa reglementarea din O.U.G. nr. 37/2009 influențează pronunțarea unei hotărâri judecătorești, în fond și în recurs. Prevederile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale nu au fost ignorate sau încălcate. În speță, nu se mai pune problema punerii de acord a Legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 deoarece, ordonanța a fost abrogată. De asemenea dispozițiile art. 11 alin. (3) din același act normativ au fost pe deplin respectate. Deciziile Curții Constituționale nu au fost aplicate în cazurile în care s-a pronunțat deja o hotărâre judecătorească irevocabilă, aceasta fiind interpretarea corectă a textului. În ipoteza în care în timpul soluționării unui litigiu, astfel cum s-a petrecut și în prezenta cauză, intervine o decizia relevantă a Curții Constituționale, în mod firesc efectele acesteia se răsfrâng și asupra cauzei pendinte. Din acest motiv, în mod corect instanța de fond a constatat că actele administrative atacate, emise în baza O.G.G. nr. 37/2009 și-au pierdut fundamentul juridic. 2.2. Emiterea celor două ordine atacate a condus la vătămarea drepturilor reclamantei, izvorâte din acte administrative anterioare, a căror legalitate nu a fost contestată. Pierderea unei funcții publice de conducere reprezintă materializarea prejudiciului suferit de reclamantă. Împrejurarea că acesteia i s-a oferit un alt post și care a fost acceptat pentru a nu se pierde locul de muncă, nu poate să conducă la interzicerea acționării în instanță pentru anularea actelor administrative nelegale. Opțiunea făcută de reclamată nu are nicio influență asupra unei eventuale acțiuni judecătorești și nici asupra interesului în promovarea sa. Interesul reclamantei vizează reintegrarea în postul avut anterior emiterii celor două ordine. 2.3. Prevederile art. 99 alin. (1) lit. b), art. 100 alin. (4) și (5) din Legea nr. 188/ 1999 republicată, modificată și completată, nu au fost respectate. Astfel, postul reclamantei nu a fost redus, ci doar s-a modificat denumirea, iar atribuțiile noului post sunt în proporție de 95% identice cu cele ale postului ocupat anterior de reclamantă. S-a stabilit deja că prevederile O.U.G. nr. 37/2009 nu pot fi invocate pentru a se demonstra legalitatea ordinelor atacate. După cum rezultă din lecturarea textelor de la art. 99 și art. 100 din Statutul funcționarului public, acestea au încălcat în mod flagrant atât prevederile legale, cât și cele constituționale. Orice reorganizare ce implică reducerea unor posturi se poate realiza numai în baza legii organice și cu respectarea principiului constituțional al stabilității funcției publice. 2.4. Argumentele referitoare la aplicarea recomandărilor Comisiei Europene și ale organismelor financiare internaționale în materia cheltuielilor bugetare nu pot fi primite. Astfel de recomandări nu au aplicabilitate directă în dreptul intern. Este de datoria legislativului și a celorlalte autorități publice să implementeze măsuri de acest gen, dar numai sub condiția constituționalității și legalității lor. 2.5. Reintegrarea reclamantei s-a dispus în mod corect și legal, în lipsa temeiului legal al reorganizării autorității, cu consecința reducerii postului de conducere ocupat de reclamantă. 2.6. Instanța de fond nu a reținut în considerentele sentinței pronunțate aspecte referitoare la discriminare, competența materială a autorității, sau lipsa motivării ordinelor atacate, astfel încât recursurile formulate pe aceste aspecte, sunt total irelevante. 3. Cu privire la recursul formulat de reclamanta A.G. Recursul este parțial fondat. 3.1. Excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice a fost în mod corect respinsă cu ocazia judecării fondului. În procesul de contencios administrativ, calitatea de pârât aparține numai autorității publice care a emis actul atacat, fără a interesa personalitatea juridică a entității. Orice alte argumente, de natura celor aduse de recurentă nu pot fi primite. S-a dovedit că pârâtul M.F.P. nu este emitentul actelor atacate, de unde rezultă că nu i se poate acorda nici calitatea de pârât în proces. 3.2. Motivul ce privește greșita respingere a capătului de cerere de plată a diferenței drepturilor bănești este întemeiat. Însuși pârâtele au recunoscut că există o diferență a drepturilor bănești primite de reclamantă constând în cuantumul sporului de conducere. Nu este necesar a se preciza în mod exact suma pretinsă, deoarece aceasta se rezolvă cu ocazia executării obligației, fie de bunăvoie, fie prin intermediul executării silite. 4. Față de acestea, în drept, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, urmează: 4.1. A se respinge recursurile formulate de pârâții Guvernul României, A.N.A.F. și Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Craiova, în nume propriu și pentru A.N.V. 4.2. A se admite recursul formulat de reclamanta A.G., cu consecința modificării, în parte, a sentinței atacate. Urmează a fi obligate autoritățile pârâte emitente ale actelor atacate la plata diferenței bănești aferente până la reintegrarea efectivă în funcția din care reclamanta a fost eliberată.