ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1198/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1198/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra

recursului de față,

Din

examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Prin sentința nr. 224

din 25 iunie 2010 a Curții de Apel Constanța a fost admisă acțiunea formulată

de reclamantul B.G.R. în contradictoriu cu pârâtul ANSVSA.

În

consecință, a fost anulat Ordinul nr. 70104 din 02 octombrie 2009 emis de

Președintele ANSVSA, a fost dispusă reintegrarea reclamantului în funcția de

director coordonator al Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța

Alimentelor Constanța și a fost

obligată pârâta la plata către reclamant a

unei despăgubiri egale cu diferența dintre drepturile bănești cuvenite și cele

efectiv încasate în funcția de execuție.

Pentru a

pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că prin cererea

introductivă, astfel cum aceasta a fost precizată, reclamantul B.G.R. a

solicitat anularea Ordinului nr. 70104 din 02 octombrie 2009 al Președintelui

ANSVSA, prin care a fost eliberat din funcția de director coordonator al

Direcției Sanitar-Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor și repunerea sa în

situația anterioară emiterii acestui ordin în sensul reintegrării în funcția de

director coordonator la Direcția Sanitar-Veterinară  și pentru Siguranța Alimentelor

Constanța și plata unei despăgubiri, reprezentând suma drepturilor salariale ce

i s-ar fi cuvenit, indexate, majorate și reactualizate de la momentul

eliberării nelegale din funcția de director coordonator până la efectiva

reîncadrare în funcția deținută anterior.

Pârâta a

invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a Președintelui-Secretar de

Stat al ANSVSA raportat la dispozițiile Legii nr. 554/2004, cu modificările și

completările ulterioare, arătând că potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, în litigiile care intră în sfera contenciosului administrativ,

respectiv prin care se solicită anularea unui act administrativ sau obligarea

la rezolvarea unei cereri, calitate procesuală pasivă trebuie să aibă o

instituție sau o autoritate publică, deci nu conducătorul acesteia.

Apreciază

că, în raport de cele expuse, calitate procesuală pasivă în această speță are

ANSVSA, instituție publică al cărei act administrativ cu caracter individual

este contestat, motiv pentru care solicită să se constate lipsa calității

procesuale pasive a Președintelui - Secretar de Stat al ANSVSA.

În

situația

în care se va trece de această excepție, pârâta a invocat inadmisibilitatea

acțiunii raportat la Deciziile Curții Constituționale privind

neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/2009 și a O.U.G. nr. 105/2009 prin care au

fost înființate funcțiile de Director Coordonator, respectiv de Director

Coordonator Adjunct.

Prin Notele

de ședință depuse în data de 10 februarie 2010, reclamantul, stabilind cadrul

procesual, a precizat că înțelege să se judece în contradictoriu cu pârâta

Autoritatea Națională Sanitar-Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor.

Din analiza

probelor administrate în cauză, față de precizările formulate de reclamant, în

sensul că obiectul acțiunii îl constituie anularea și nu revocarea Ordinului

nr. 70104 din 02 octombrie 2009, iar calitatea de pârâtă o are ANSVSA și nu

Președintele ANSVSA, astfel cum inițial a solicitat, instanța a constatat că

atât excepția lipsei calității procesuale pasive a Președintelui ANSVSA cât și

inadmisibilitatea acțiunii, invocate de pârâtă, au rămas fără obiect, așa

încât nu

se mai impune analizarea lor potrivit art. 137 alin. (1) C. proc. civ.

În

ceea ce

privește natura juridică a actului contestat, respectiv a Ordinului nr. 70104

din 02 octombrie 2009 emis de Președintele ANSVSA, Curtea reține că, potrivit

definițiilor cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. c) și b) din Legea nr. 554/2004,

actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ

emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă

naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, iar autoritate publică este

orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care

acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes

legitim public.

În

speță,

ordinul a cărui anulare se solicită este un act administrativ cu caracter

individual, deoarece este emis de ANSVSA, prin conducătorul său, care este o

autoritate publică, astfel cum rezultă din reglementarea dată de art. 1 alin. (1)

din H.G. nr. 130/2006, a fost emis în regim de putere publică, în vederea

executării în concret a legii, și are ca efect stingerea unui raport juridic,

respectiv a raportului de muncă existent între părți și generat de încheierea

contractului de management nr. 92 din 25 mai 2009.

O atare

calificare a fost dată chiar de către legiuitor prin H.G. nr. 527/2009 privind

aprobarea modelului-cadru al contractului de management, publicată în M. Of. al

României, Partea I, nr. 305/8.05.2009, respectiv prin art. 9 alin. (2) din

contractul cadru de management, dispoziții conform cărora „Revocarea

directorului coordonator/adjunct al serviciului public deconcentrat se

realizează prin act administrativ al ordonatorului de credite și produce efecte

de la data luării la cunoștință", la art. 10 stabilindu-se că „Litigiile

izvorâte din încheierea, executarea, modificarea, încetarea și interpretarea

clauzelor prezentului contract de management se soluționează conform

prevederilor care reglementează contenciosul administrativ.

Prin

urmare, chiar dacă, în cauză, contractul de management încheiat de reclamant a

fost asimilat contractului de muncă, legiuitorul a înțeles să califice actul de

revocare din funcție ca fiind un act administrativ și să dea în competența

instanței de contencios administrativ toate litigiile privind încheierea,

executarea, modificarea, încetarea și interpretarea clauzelor unui astfel de

contract.

În

ceea ce

privește condițiile de formă invocate de reclamant ca motive de nulitate a

actului, Curtea constată că ordinul atacat respectă cerințele impuse de Legea

nr. 554/2004.

Contrar

susținerilor pârâtei, Curtea apreciază că motivarea în fapt a actului

administrativ este esențial necesară.

În

speță,

pârâta a motivat măsura de eliberare a reclamantului din funcție în mod

generic, pe dispozițiile O.G. nr. 42/2004 privind organizarea și

funcționarea

activității sanitar - veterinare și pentru siguranța alimentelor, ale Legii nr.

53/2003 privind C. muncii și H.G. nr. 130/2006 privind organizarea și

funcționarea ANSVSA, fiind menționate în preambulul ordinului atacat: Nota din 01

octombrie 2009 și fișa de evaluare a activității, precum și contractul de management

din 25 mai 2009. De asemenea, la art. 1 din ordin se prevede că măsura dispusă

a avut ca temei „rezultatele evaluării".

Conform

art. 11 alin. (1) lit. b) din contractul de management, „prezentul contract

încetează la inițiativa ordonatorului principal de credite, în cazul evaluării

directorului coordonator/adjunct ca necorespunzător".

Din cele

expuse rezultă că motivul pentru care s-a dispus eliberarea din funcție și

încetarea contractului de management a constat în evaluarea reclamantului ca

necorespunzător.

Instanța a

apreciat că lipsa mențiunii privind perioada de preaviz nu constituie un motiv

de nulitate absolută a ordinului, dat fiind faptul că neacordarea preavizului

nu afectează valabilitatea concedierii, ci dă dreptul, eventual, la despăgubiri

pentru prejudiciul încercat de salariat într-o atare situație.

Mai mult,

dată fiind natura juridică a contractului de management și anume aceea de

contract de muncă încheiat pe perioadă determinată și având în vedere faptul că

pe perioada derulării contractului de management reclamantului i s-a suspendat

raportul de serviciu avut în cadrul Direcției Sanitar Veterinară și pentru Siguranța

Alimentelor Ialomița, Curtea apreciază că nu există în sarcina pârâtei

obligația de a face o ofertă de trecere într-o altă funcție.

Curtea a

constatat însă că măsura luată de pârâtă nu este fundamentată, fiind din acest

punct nelegală și prejudiciantă pentru reclamant.

Din

ansamblul probator administrat în cauză, Curtea reține că prin Nota din 01

octombrie 2009 s-a adus la cunoștința Președintelui ANSVSA că există o serie de

disfuncționalități intervenite în activitatea direcțiilor sanitar veterinare și

pentru siguranța alimentelor județene și a municipiului București și că se

impune o evaluare a activității directorilor coordonatori și directorilor

coordonatori adjuncți (sanitar veterinar, siguranța alimentelor, economic) pe

întreaga perioadă a derulării contractelor.

Potrivit

evaluării făcute de Președintele ANSVSA în baza notei menționate, reclamantul a

primit un punctaj corespunzător calificativului „nesatisfăcător", consecința

fiind aceea a emiterii Ordinului nr. 70104 din 02 octombrie 2009 prin care s-a

dispus ca, începând cu aceeași dată, reclamantul să fie eliberat din funcția de

Director Coordonator al Direcției Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor

Constanța, precum și încetarea, cu aceeași dată, a contractului de management din

25 mai 2009.

Curtea a

apreciat că evaluarea făcută de pârâtă este una formală, care nu respectă

dispozițiile legale, văzând disp. art. 63 alin. (2) C. muncii, aplicabil în

temeiul art. II din O.U.G. nr. 65/2005, astfel cum a fost modificat prin Legea

nr. 371/2005 „Procedura cercetării prealabile este, de asemenea, obligatorie în

cazul

concedierii pentru situația în care salariatul nu corespunde profesional.

Termenele și condițiile cercetării prealabile sunt cele prevăzute pentru

cercetarea disciplinară."

Ori, la

dosarul cauzei a fost depusă doar fișa de evaluare a activității reclamantului

pe perioada 25 mai 2009 – 30 septembrie 2009 întocmită la data de 2 octombrie 2009,

fără a se face dovada că evaluarea a fost una efectivă, cu convocarea

reclamantului și analizarea în concret a activității desfășurate.

Într-o

atare situație, instanța de fond a apreciat că evaluarea nu a fost realizată cu

scopul de a se verifica îndeplinirea indicatorilor de performanță asumați prin

contractul de management, ci doar în scopul de a justifica măsura de eliberare

din funcție și de încetare a contractului de management, situație în care

măsura astfel dispusă este nelegală.

Mai mult,

prin răspunsurile la interogator date de pârâtă se face referire la o eventuală

perioadă de probă în care se afla reclamantul la momentul eliberării din

funcție, situație care ar putea justifica, ipotetic, luarea unei astfel de

măsuri fără a fi necesară evaluarea. Ori, contractul de management a fost

încheiat la data de 25 mai 2009, iar măsura a fost dispusă la data de 2

octombrie 2009, cu mult după împlinirea perioadei de probă de 90 de zile

stipulată în contractul de management.

Împotriva

acestei hotărâri a declarat recurs autoritatea pârâtă, criticând soluția

instanței de fond ca nelegală și netemeinică.

Recurenta

a arătat că soluția instanței de fond este lipsită de temei legal fiind dată cu

încălcarea și aplicarea greșită a legii, indicând în drept motivul prevăzut de

dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

S-a arătat

că soluția instanței de fond de respingere a excepției de inadmisibilitate

invocată de ANSVSA ca fiind rămasă fără obiect, este netemeinică și nelegală,

întrucât intimatul-reclamant a fost numit în funcția de director Coordonator al

Direcției Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Constanța, în

temeiul O.U.G. nr. 37/2009, ordonanță prin care a fost înființată funcția pe

care intimatul-reclamant a ocupat-o.

A arătat

că instanța de fond a dispus reintegrarea intimatului pe o funcție care a fost

înființată printr-un act normativ care a fost declarat neconstituțional.

Pe fondul

cererii, recurenta a arătat că instanța de fond în mod greșit a reținut că

evaluarea făcută de pârâtă este una formală, care nu respectă dispozițiile

legale. A precizat că, în conformitate cu dispozițiile din contractul de

management, angajatorul are dreptul să analizeze periodic modul de îndeplinire

a obligațiilor pe care și le-a asumat directorul coordonator prin fișa

postului, având dreptul să controleze modul de îndeplinire de către directorul

coordonator a atribuțiilor din fișa postului, precum și dreptul de a aplica

sancțiuni.

S-a arătat

că autoritatea recurentă a fost sesizată cu privire la faptul că există o serie

de disfuncționalități în activitatea Direcțiilor sanitare veterinare și

pentru

siguranța alimentelor din municipiul București și că se impune o evaluare a

activității directorilor acestora. Având în vedere aceste sesizări s-a procedat

la evaluarea intimatului-reclamant, iar acesta a obținut calificativul

„nesatisfacător".

Recurenta

a arătat că a respectat dispozițiile contractuale și legale, astfel că măsura

dispusă de autoritate, de eliberare din funcție a intimatului-reclamant, este

legală și temeinică.

Înalta

Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului formulat,

analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată,

materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză va admite

recursul și va modifica hotărârea atacată în sensul respingerii acțiunii

introductive a reclamantului ca neîntemeiată, pentru considerentele ce urmează.

În

conformitate cu dispozițiile art. 129 alin. (5) C. proc. civ., judecătorii au

îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice

greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și

prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice

și legale.

Analizând

actele și lucrările dosarului, Înalta Curte a constatat că sunt întemeiate

criticile formulate de recurentă, întrucât în cauză nu s-a făcut dovada

existenței unei vătămări într-un drept proteguit de lege, în sensul

prevederilor art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Înalta

Curte reține că în jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor

Omului se constată că prin Convenție se apără drepturi concrete și efective, iar

orice ingerință în drepturile consacrate de aceasta trebuie să corespundă menținerii

unui just echilibru între cerințele interesului general al comunității și

imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului. Acest echilibru

ce trebuie protejat ar fi distrus dacă individul ar suporta o sarcină specială

și exorbitantă (cauza Sporrong și Lonnroth; cauza Străin și alții împotriva

României).

Or, din

această perspectivă Înalta Curte reține că instanța de fond nu s-a preocupat în

a analiza ordinele emise în cauză, atât ordinul de numire cât și ordinul

atacat, sub aspectul îndeplinirii condițiilor de legalitate, ci a abordat

soluția dintr-o manieră generală.

Înalta

Curte reține că întotdeauna instanța de contencios administrativ poate și

trebuie să efectueze un control efectiv al actului ce se solicită a fi anulat, ori

în cauza de față instanța de fond a reținut că nu s-a făcut dovada unei

evaluări efective, cu convocarea reclamantului și analizarea în concret a

activității desfășurate, fără a analiza dispozițiile legale incidente în cauză,

probele existente și verificarea în concret dacă rezultatul evaluării

corespunde criteriilor stabilite de lege pentru evaluare.

În cauza

de față, Înalta Curte a constatat că reclamantul a fost numit în funcția de

Director Coordonator al Direcției Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor

Constanța prin Ordinul nr. 69811 din 25 mai 2009, în temeiul O.U.G. nr.

37/2009, urmând ca funcția să fie exercitată în baza contractului de management

din 25 mai 2009.

Înalta

Curte a constatat că acordarea calificativului nesatisfacător a dus la

eliberarea reclamantului din funcția de conducere deținută, în temeiul

contractului de management încheiat.

De

asemenea, Înalta Curte reține că, independent de faptul evaluării și al

verificării îndeplinirii criteriilor stabilite de lege pentru evaluare, actul

de numire în funcția publică de conducere este afectat de viciul de

constituționalitate al actului normativ în temeiul căruia a fost emis ordinul.

Înalta

Curte a reținut că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de

Curtea Constituțională, ca urmare a unei sesizări formulate conform art. 146

lit. a) din Constituție, s-a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr.

37/2009 este neconstituțională, ca urmare a faptului că această ordonanță de

urgență este lovită de un viciu de neconstituționalitate, fiind adoptată de

Guvern cu încălcarea dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție, potrivit

cărora „Ordonanțele de urgență (...) nu pot afecta regimul instituțiilor

fundamentale ale statului (...)".

Or, a

argumentat Curtea Constituțională, prin O.U.G. nr. 37/2009 au fost eliminate

din categoria funcționarilor publici de conducere funcțiile de director

executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale

ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației

publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale.

Totodată,

Înalta Curte reține că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin art. XIV din O.U.G.

nr. 105/2009 publicată în M. Of. nr. 668/6.10.2009 care, la rândul său, prin

Decizia nr. 1629/2009, a fost declarată neconstituțională în privința

dispozițiilor art. I pct. 1-5 și 26, art. II, art. IV, art. V, art. VIII și

anexa 1, cu motivarea că acestea conțin aceleași reglementări și aceleași

soluții legislative, ca și cele ce au constituit obiectul O.U.G. nr. 37/2009 în

privința neconstituționalității căreia Curtea Constituțională s-a pronunțat

prin Decizia nr. 1257/2009.

În

plus,

Curtea Constituțională a reținut și faptul că Guvernul, prin adoptarea O.U.G.

nr. 105/2009, a încălcat și dispozițiile art. 147 alin. (4) din Constituție,

potrivit cărora deciziile sale sunt general obligatorii.

Față de

aspectele arătate, Înalta Curte reține că instanța de fond a pronunțat o

hotărâre cu aplicarea greșită a dispozițiilor legale, întrucât ordinul de

numire în funcție a reclamantului a fost emis în temeiul unei Ordonanțe de

urgență în privința căreia Curtea Constituțională a statuat că este

neconstituțională, astfel încât soluția de anulare a ordinului de eliberare din

funcție și obligarea la reîncadrare este nelegală.

Pentru

aceste considerente, Înalta Curte în temeiul art. 312 C. proc. civ. va admite

recursul și va modifica hotărârea atacată în sensul respingerii acțiunii

introductive a reclamantului ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite

recursul formulat de ANSVSA împotriva sentinței nr. 224 din 25 iunie 2010 a

Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, contencios

administrativ și fiscal.

Modifică

sentința atacată în sensul că respinge acțiunea formulată de reclamantul B.G.R.

ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 1 martie 2011.