ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1198/2011

Asupra recursului de față, Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele: Prin sentința nr. 224 din 25 iunie 2010 a Curții de Apel Constanța a fost admisă acțiunea formulată de reclamantul B.G.R. în contradictoriu cu pârâtul ANSVSA. În consecință, a fost anulat Ordinul nr. 70104 din 02 octombrie 2009 emis de Președintele ANSVSA, a fost dispusă reintegrarea reclamantului în funcția de director coordonator al Direcției Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Constanța și a fost obligată pârâta la plata către reclamant a unei despăgubiri egale cu diferența dintre drepturile bănești cuvenite și cele efectiv încasate în funcția de execuție. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că prin cererea introductivă, astfel cum aceasta a fost precizată, reclamantul B.G.R.

a solicitat anularea Ordinului nr. 70104 din 02 octombrie 2009 al Președintelui ANSVSA, prin care a fost eliberat din funcția de director coordonator al Direcției Sanitar-Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor și repunerea sa în situația anterioară emiterii acestui ordin în sensul reintegrării în funcția de director coordonator la Direcția Sanitar-Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Constanța și plata unei despăgubiri, reprezentând suma drepturilor salariale ce i s-ar fi cuvenit, indexate, majorate și reactualizate de la momentul eliberării nelegale din funcția de director coordonator până la efectiva reîncadrare în funcția deținută anterior.

Pârâta a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a Președintelui-Secretar de Stat al ANSVSA raportat la dispozițiile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, arătând că potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în litigiile care intră în sfera contenciosului administrativ, respectiv prin care se solicită anularea unui act administrativ sau obligarea la rezolvarea unei cereri, calitate procesuală pasivă trebuie să aibă o instituție sau o autoritate publică, deci nu conducătorul acesteia. Apreciază că, în raport de cele expuse, calitate procesuală pasivă în această speță are ANSVSA, instituție publică al cărei act administrativ cu caracter individual este contestat, motiv pentru care solicită să se constate lipsa calității procesuale pasive a Președintelui - Secretar de Stat al ANSVSA.

În situația în care se va trece de această excepție, pârâta a invocat inadmisibilitatea acțiunii raportat la Deciziile Curții Constituționale privind neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/2009 și a O.U.G. nr. 105/2009 prin care au fost înființate funcțiile de Director Coordonator, respectiv de Director Coordonator Adjunct. Prin Notele de ședință depuse în data de 10 februarie 2010, reclamantul, stabilind cadrul procesual, a precizat că înțelege să se judece în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitar-Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor.

Din analiza probelor administrate în cauză, față de precizările formulate de reclamant, în sensul că obiectul acțiunii îl constituie anularea și nu revocarea Ordinului nr. 70104 din 02 octombrie 2009, iar calitatea de pârâtă o are ANSVSA și nu Președintele ANSVSA, astfel cum inițial a solicitat, instanța a constatat că atât excepția lipsei calității procesuale pasive a Președintelui ANSVSA cât și inadmisibilitatea acțiunii, invocate de pârâtă, au rămas fără obiect, așa încât nu se mai impune analizarea lor potrivit art. 137 alin. (1) C. proc. civ.

În ceea ce privește natura juridică a actului contestat, respectiv a Ordinului nr. 70104 din 02 octombrie 2009 emis de Președintele ANSVSA, Curtea reține că, potrivit definițiilor cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. c) și b) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, iar autoritate publică este orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.

În speță, ordinul a cărui anulare se solicită este un act administrativ cu caracter individual, deoarece este emis de ANSVSA, prin conducătorul său, care este o autoritate publică, astfel cum rezultă din reglementarea dată de art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 130/2006, a fost emis în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, și are ca efect stingerea unui raport juridic, respectiv a raportului de muncă existent între părți și generat de încheierea contractului de management nr. 92 din 25 mai 2009. O atare calificare a fost dată chiar de către legiuitor prin H.G. nr. 527/2009 privind aprobarea modelului-cadru al contractului de management, publicată în M. Of.

al României, Partea I, nr. 305/8.05.2009, respectiv prin art. 9 alin. (2) din contractul cadru de management, dispoziții conform cărora „Revocarea directorului coordonator/adjunct al serviciului public deconcentrat se realizează prin act administrativ al ordonatorului de credite și produce efecte de la data luării la cunoștință", la art. 10 stabilindu-se că „Litigiile izvorâte din încheierea, executarea, modificarea, încetarea și interpretarea clauzelor prezentului contract de management se soluționează conform prevederilor care reglementează contenciosul administrativ. Prin urmare, chiar dacă, în cauză, contractul de management încheiat de reclamant a fost asimilat contractului de muncă, legiuitorul a înțeles să califice actul de revocare din funcție ca fiind un act administrativ și să dea în competența instanței de contencios administrativ toate litigiile privind încheierea, executarea, modificarea, încetarea și interpretarea clauzelor unui astfel de contract.

În ceea ce privește condițiile de formă invocate de reclamant ca motive de nulitate a actului, Curtea constată că ordinul atacat respectă cerințele impuse de Legea nr. 554/2004. Contrar susținerilor pârâtei, Curtea apreciază că motivarea în fapt a actului administrativ este esențial necesară. În speță, pârâta a motivat măsura de eliberare a reclamantului din funcție în mod generic, pe dispozițiile O.G. nr. 42/2004 privind organizarea și funcționarea activității sanitar - veterinare și pentru siguranța alimentelor, ale Legii nr. 53/2003 privind C. muncii și H.G.

nr. 130/2006 privind organizarea și funcționarea ANSVSA, fiind menționate în preambulul ordinului atacat: Nota din 01 octombrie 2009 și fișa de evaluare a activității, precum și contractul de management din 25 mai 2009. De asemenea, la art. 1 din ordin se prevede că măsura dispusă a avut ca temei „rezultatele evaluării". Conform art. 11 alin. (1) lit. b) din contractul de management, „prezentul contract încetează la inițiativa ordonatorului principal de credite, în cazul evaluării directorului coordonator/adjunct ca necorespunzător". Din cele expuse rezultă că motivul pentru care s-a dispus eliberarea din funcție și încetarea contractului de management a constat în evaluarea reclamantului ca necorespunzător.

Instanța a apreciat că lipsa mențiunii privind perioada de preaviz nu constituie un motiv de nulitate absolută a ordinului, dat fiind faptul că neacordarea preavizului nu afectează valabilitatea concedierii, ci dă dreptul, eventual, la despăgubiri pentru prejudiciul încercat de salariat într-o atare situație. Mai mult, dată fiind natura juridică a contractului de management și anume aceea de contract de muncă încheiat pe perioadă determinată și având în vedere faptul că pe perioada derulării contractului de management reclamantului i s-a suspendat raportul de serviciu avut în cadrul Direcției Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Ialomița, Curtea apreciază că nu există în sarcina pârâtei obligația de a face o ofertă de trecere într-o altă funcție.

Curtea a constatat însă că măsura luată de pârâtă nu este fundamentată, fiind din acest punct nelegală și prejudiciantă pentru reclamant. Din ansamblul probator administrat în cauză, Curtea reține că prin Nota din 01 octombrie 2009 s-a adus la cunoștința Președintelui ANSVSA că există o serie de disfuncționalități intervenite în activitatea direcțiilor sanitar veterinare și pentru siguranța alimentelor județene și a municipiului București și că se impune o evaluare a activității directorilor coordonatori și directorilor coordonatori adjuncți (sanitar veterinar, siguranța alimentelor, economic) pe întreaga perioadă a derulării contractelor.

Potrivit evaluării făcute de Președintele ANSVSA în baza notei menționate, reclamantul a primit un punctaj corespunzător calificativului „nesatisfăcător", consecința fiind aceea a emiterii Ordinului nr. 70104 din 02 octombrie 2009 prin care s-a dispus ca, începând cu aceeași dată, reclamantul să fie eliberat din funcția de Director Coordonator al Direcției Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Constanța, precum și încetarea, cu aceeași dată, a contractului de management din 25 mai 2009. Curtea a apreciat că evaluarea făcută de pârâtă este una formală, care nu respectă dispozițiile legale, văzând disp. art. 63 alin. (2) C. muncii, aplicabil în temeiul art. II din O.U.G. nr. 65/2005, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 371/2005 „Procedura cercetării prealabile este, de asemenea, obligatorie în cazul concedierii pentru situația în care salariatul nu corespunde profesional.

Termenele și condițiile cercetării prealabile sunt cele prevăzute pentru cercetarea disciplinară." Ori, la dosarul cauzei a fost depusă doar fișa de evaluare a activității reclamantului pe perioada 25 mai 2009 – 30 septembrie 2009 întocmită la data de 2 octombrie 2009, fără a se face dovada că evaluarea a fost una efectivă, cu convocarea reclamantului și analizarea în concret a activității desfășurate. Într-o atare situație, instanța de fond a apreciat că evaluarea nu a fost realizată cu scopul de a se verifica îndeplinirea indicatorilor de performanță asumați prin contractul de management, ci doar în scopul de a justifica măsura de eliberare din funcție și de încetare a contractului de management, situație în care măsura astfel dispusă este nelegală.

Mai mult, prin răspunsurile la interogator date de pârâtă se face referire la o eventuală perioadă de probă în care se afla reclamantul la momentul eliberării din funcție, situație care ar putea justifica, ipotetic, luarea unei astfel de măsuri fără a fi necesară evaluarea. Ori, contractul de management a fost încheiat la data de 25 mai 2009, iar măsura a fost dispusă la data de 2 octombrie 2009, cu mult după împlinirea perioadei de probă de 90 de zile stipulată în contractul de management. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs autoritatea pârâtă, criticând soluția instanței de fond ca nelegală și netemeinică. Recurenta a arătat că soluția instanței de fond este lipsită de temei legal fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, indicând în drept motivul prevăzut de dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. S-a arătat că soluția instanței de fond de respingere a excepției de inadmisibilitate invocată de ANSVSA ca fiind rămasă fără obiect, este netemeinică și nelegală, întrucât intimatul-reclamant a fost numit în funcția de director Coordonator al Direcției Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Constanța, în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, ordonanță prin care a fost înființată funcția pe care intimatul-reclamant a ocupat-o. A arătat că instanța de fond a dispus reintegrarea intimatului pe o funcție care a fost înființată printr-un act normativ care a fost declarat neconstituțional. Pe fondul cererii, recurenta a arătat că instanța de fond în mod greșit a reținut că evaluarea făcută de pârâtă este una formală, care nu respectă dispozițiile legale.

A precizat că, în conformitate cu dispozițiile din contractul de management, angajatorul are dreptul să analizeze periodic modul de îndeplinire a obligațiilor pe care și le-a asumat directorul coordonator prin fișa postului, având dreptul să controleze modul de îndeplinire de către directorul coordonator a atribuțiilor din fișa postului, precum și dreptul de a aplica sancțiuni. S-a arătat că autoritatea recurentă a fost sesizată cu privire la faptul că există o serie de disfuncționalități în activitatea Direcțiilor sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor din municipiul București și că se impune o evaluare a activității directorilor acestora.

Având în vedere aceste sesizări s-a procedat la evaluarea intimatului-reclamant, iar acesta a obținut calificativul „nesatisfacător". Recurenta a arătat că a respectat dispozițiile contractuale și legale, astfel că măsura dispusă de autoritate, de eliberare din funcție a intimatului-reclamant, este legală și temeinică. Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului formulat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză va admite recursul și va modifica hotărârea atacată în sensul respingerii acțiunii introductive a reclamantului ca neîntemeiată, pentru considerentele ce urmează. În conformitate cu dispozițiile art. 129 alin. (5) C. proc.

civ., judecătorii au îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale. Analizând actele și lucrările dosarului, Înalta Curte a constatat că sunt întemeiate criticile formulate de recurentă, întrucât în cauză nu s-a făcut dovada existenței unei vătămări într-un drept proteguit de lege, în sensul prevederilor art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Înalta Curte reține că în jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului se constată că prin Convenție se apără drepturi concrete și efective, iar orice ingerință în drepturile consacrate de aceasta trebuie să corespundă menținerii unui just echilibru între cerințele interesului general al comunității și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului.

Acest echilibru ce trebuie protejat ar fi distrus dacă individul ar suporta o sarcină specială și exorbitantă (cauza Sporrong și Lonnroth; cauza Străin și alții împotriva României). Or, din această perspectivă Înalta Curte reține că instanța de fond nu s-a preocupat în a analiza ordinele emise în cauză, atât ordinul de numire cât și ordinul atacat, sub aspectul îndeplinirii condițiilor de legalitate, ci a abordat soluția dintr-o manieră generală. Înalta Curte reține că întotdeauna instanța de contencios administrativ poate și trebuie să efectueze un control efectiv al actului ce se solicită a fi anulat, ori în cauza de față instanța de fond a reținut că nu s-a făcut dovada unei evaluări efective, cu convocarea reclamantului și analizarea în concret a activității desfășurate, fără a analiza dispozițiile legale incidente în cauză, probele existente și verificarea în concret dacă rezultatul evaluării corespunde criteriilor stabilite de lege pentru evaluare.

În cauza de față, Înalta Curte a constatat că reclamantul a fost numit în funcția de Director Coordonator al Direcției Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Constanța prin Ordinul nr. 69811 din 25 mai 2009, în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, urmând ca funcția să fie exercitată în baza contractului de management din 25 mai 2009. Înalta Curte a constatat că acordarea calificativului nesatisfacător a dus la eliberarea reclamantului din funcția de conducere deținută, în temeiul contractului de management încheiat. De asemenea, Înalta Curte reține că, independent de faptul evaluării și al verificării îndeplinirii criteriilor stabilite de lege pentru evaluare, actul de numire în funcția publică de conducere este afectat de viciul de constituționalitate al actului normativ în temeiul căruia a fost emis ordinul.

Înalta Curte a reținut că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională, ca urmare a unei sesizări formulate conform art. 146 lit. a) din Constituție, s-a constatat că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, ca urmare a faptului că această ordonanță de urgență este lovită de un viciu de neconstituționalitate, fiind adoptată de Guvern cu încălcarea dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție, potrivit cărora „Ordonanțele de urgență (...) nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului (...)". Or, a argumentat Curtea Constituțională, prin O.U.G. nr. 37/2009 au fost eliminate din categoria funcționarilor publici de conducere funcțiile de director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale.

Totodată, Înalta Curte reține că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin art. XIV din O.U.G. nr. 105/2009 publicată în M. Of. nr. 668/6.10.2009 care, la rândul său, prin Decizia nr. 1629/2009, a fost declarată neconstituțională în privința dispozițiilor art. I pct. 1-5 și 26, art. II, art. IV, art. V, art. VIII și anexa 1, cu motivarea că acestea conțin aceleași reglementări și aceleași soluții legislative, ca și cele ce au constituit obiectul O.U.G. nr. 37/2009 în privința neconstituționalității căreia Curtea Constituțională s-a pronunțat prin Decizia nr. 1257/2009. În plus, Curtea Constituțională a reținut și faptul că Guvernul, prin adoptarea O.U.G. nr. 105/2009, a încălcat și dispozițiile art. 147 alin. (4) din Constituție, potrivit cărora deciziile sale sunt general obligatorii.

Față de aspectele arătate, Înalta Curte reține că instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu aplicarea greșită a dispozițiilor legale, întrucât ordinul de numire în funcție a reclamantului a fost emis în temeiul unei Ordonanțe de urgență în privința căreia Curtea Constituțională a statuat că este neconstituțională, astfel încât soluția de anulare a ordinului de eliberare din funcție și obligarea la reîncadrare este nelegală. Pentru aceste considerente, Înalta Curte în temeiul art. 312 C. proc. civ. va admite recursul și va modifica hotărârea atacată în sensul respingerii acțiunii introductive a reclamantului ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul formulat de ANSVSA împotriva sentinței nr. 224 din 25 iunie 2010 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge acțiunea formulată de reclamantul B.G.R. ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 1 martie 2011.