ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5535/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5535/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra contestației în

anulare de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

I. Instanța de fond

Prin cererea înregistrată

la data de 2 mai 2011 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ, petenta SC V.R. SA a solicitat, în contradictoriu cu Consiliul Concurenței,

în temeiul art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

să se dispună suspendarea executării deciziei nr. 1 din 4 februarie 2011, prin care

SC V.R. SA a fost sancționată cu amendă în valoare de 120.347.142 RON, până la soluționarea

irevocabilă a cauzei.

În motivarea cererii,

reclamanta a arătat, în esență,că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art.

14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Sub aspectul cazului bine

justificat, reclamanta a susținut că

instanța este chemată să decidă asupra justului

echilibru între prezumția de nevinovăție de care beneficiază reclamanta în temeiul

art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și prezumția relativă de legalitate

a actului administrativ, în condițiile în care executarea sancțiunii prin plata

unei amenzi în valoare de 120.347.142 RON înainte de „condamnarea” societății de

către un „Tribunal imparțial” apare ca vădit disproporționată.

A arătat reclamanta că

faptele ce au constituit obiectul investigației cad în competența A.N.C.O.M., conform

art. 16 din O.U.G. nr. 79/2002, ceea ce exclude competența Consiliului Concurenței,

iar problemele de concurență pe care le-a analizat Consiliul Concurenței au format

și obiectul deciziei nr. 1284 a A.N.C.O.M., instituție care are competență specială

în domeniul concurenței pe piața comunicațiilor electronice, concluzionând că prin

decizia emisă, Consiliul Concurenței a încălcat competența specială a A.N.C.O.M.,

dar și autoritatea de lucru judecat a deciziei menționate anterior, deoarece a preluat

constatările din această decizie, însă a ajuns la o altă concluzie.

S-a învederat că decizia

atacată a fost emisă cu nesocotirea principiului electa una via non datur recursum

ad alterum, sesizarea A.N.C.O.M. excludea posibilitatea Netmaster de a sesiza ulterior

Consiliul Concurenței pe baza acelorași fapte.

Reclamanta a arătat că

investigația pârâtului a depășit limitele investirii prin propriul Ordin, dar și

a plângerii Netmaster.

Sub aspectul condiției

privind prevenirea producerii unei pagube iminente în sensul art. 2 alin. (1)

lit. ș) din Legea nr. 554/2004, reclamanta a arătat că dovada acesteia rezultă în

primul rând din cuantumul foarte ridicat al amenzii, respectiv suma de 120.347.142

RON, coroborat cu termenul scurt de plată, de maxim 30 de zile de la comunicarea

deciziei.

S-a arătat că, potrivit

documentelor contabile pe anul 2010, amenda reprezintă aproximativ 25% din volumul

investițiilor efectuate în cursul unui an de zile, respectiv valoarea obligațiilor

bugetare ale SC V.R. SA pentru un an de zile, aferente fondului de salarii, sau

30% din valoarea TVA-ului achitat de societate în cursul anului 2010 și că trebuie

să fie avut în vedere specificul activității societății, nevoile de lichidități

financiare fiind esențiale pentru plata furnizorilor, salariaților, investițiilor,

a spațiilor închiriate, a utilităților și a întreținerii acestora, a serviciilor

de roaming, a distribuitorilor, aspecte care sunt decisive în desfășurarea activităților

reclamantei.

Activitatea unei corporații

internaționale de talia societății reclamante funcționează în baza unor bugete aprobate

și previziuni pentru fiecare lună a anului în curs, iar o cheltuială de dimensiunea

celei menționate afectează semnificativ bunul mers al companiei, perturbând-o în

mod grav, prin amânarea unor alte plăți cum ar fi investițiile sau furnizorii, ceea

ce ar genera prejudicii certe constând în plata de penalități contractuale de cel

puțin 46 milioane de RON numai pentru primele 3 luni de zile, în timp ce amânarea

datoriilor către bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat ar genera

de asemenea prejudicii de cel puțin 4 milioane de RON pe aceeași perioadă.

În plus, amânarea acestor

plăți ar conduce fie la deteriorarea relațiilor cu furnizorii și la un posibil impact

asupra rețelei (calitatea sunetului, a transferului de date) datorat deteriorării

echipamentelor, iar întârzierea plăților datorate bugetului de stat și bugetului

asigurărilor sociale de stat ar priva aceste bugete în lunile mai și iunie de sume

de aproximativ 40 milioane RON, iar în luna iulie de o sumă de aproximativ 68 milioane

RON.

S-a susținut că plata

imediată a amenzii aplicate de către Consiliul Concurenței ar afecta prestigiul

și imaginea companiei prin desconsiderarea „prezumției de nevinovăție” și ar influența

negativ relațiile de afaceri atât cu partenerii prezenți cât și cu cei viitori,

precum și credibilitatea petentei în proiectele de investiții sau în încercarea

atragerii sumelor necesare pentru desfășurarea acestor investiții.

Pârâtul Consiliul Concurenței

prin reprezentanții săi în instanță și concluziile scrise depuse la dosar a solicitat

respingerea cererii de suspendare a executării deciziei sale din 14 februarie 2011

deoarece nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 15 raportate la art. 14

din Legea nr. 554/2004.

fond

Prin sentința civilă

nr. 3484 din 16 mai 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta SC V.R. SA și a

dispus suspendarea executării deciziei din 14 februarie 2011, până la soluționarea

irevocabilă a cauzei ce formează obiectul Dosarului nr. 4078/2/2011 aflat pe rolul

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această

soluție, Curtea de apel a reținut că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de

art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În speță, s-a apreciat

ca dovedit cazul bine justificat, deoarece prin decizia A.N.C.O.M. din 2010, această

autoritate de reglementare a pieței telecomunicațiilor și control al atitudinilor

anticoncurențiale a constat caracterul licit al aceleiași fapte cercetate și de

intimată, împrejurare de natură să pună la îndoială legalitatea actelor contestate,

sub aspectul competenței Consiliului Concurenței de a le sancționa, fapte cercetate

și în fine s-a invocat principiul electa una via non datur recursus ad alteram,

sesizarea A.N.C.O.M. excluzând posibilitatea Netmaster de a sesiza ulterior Consiliul

Concurenței pe baza acelorași fapte.

În privința prevenirii

producerii unei pagube iminente, s-a constatat îndeplinită această cerință, față

de împrejurarea indisponibilizării sumei de bani deloc neglijabilă, 120.347.142

RON, echivalentul a 28.300.000 Euro, coroborată cu termenul scurt de plată, situație

de natură a perturba în mod serios activitatea reclamantei.

S-a constat că documentele

contabile ilustrează fără dubiu impactul negativ pe termen lung al societății în

cazul plății amenzii, prin aceea că ar determina amânarea altor plăți, purtătoare

la rândul lor de penalități, amânarea datoriilor către bugetul de stat și bugetul

asigurărilor sociale de stat, generatoare la rândul lor de penalități, indisponibilizări

de personal, neplata salariilor și nu în ultimul rând un imens prejudiciu de imagine.

A reținut instanța că,

pe calea prezentei cereri, nu se analizează fondul cauzei, întrucât măsura suspendării

are caracter de protecție împotriva eventualelor abuzuri sau excesului de putere

pe care îl pot săvârși autoritățile în raport cu alte persoane fizice sau juridice

considerate a fi persoane vătămate, în sensul art. 2 lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Posibilitatea producerii

pagubei este o chestiune de fapt, lăsată de legiuitor la aprecierea judecătorului,

simpla constatare a faptului că executarea ar putea cauza o pagubă fiind suficientă

pentru luarea măsurii suspendării.

II. Instanța de recurs

1.Criticile formulate

de pârâtul Consiliul Concurenței

Împotriva sentinței civile

nr. 3484 din 16 mai 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a declarat recursul pârâtul Consiliul Concurenței.

Recurentul Consiliul Concurenței

a criticat sentința pentru nelegalitate și netemeinicie indicând dispozițiile

art. 304 pct. 7 și 9 din C. proc. civ.

A susținut recurentul

că în considerentele sentinței nu s-au indicat motivele de fapt și de drept în baza

cărora s-a constatat existența cazului bine justificat, fiind încălcate dispozițiile

art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

S-a arătat că instanța

de fond a prezentat argumentele pentru care reclamanta a solicitat suspendarea,

fără a face aprecieri asupra acestora, admițând cererea fără a prezenta propriile

considerente, care i-au format convingerea cu privire la existența unui caz bine

justificat în cauză, hotărârea pronunțată încălcând exigențele art. 6 par. 1 din

Convenția

Europeană a Drepturilor Omului

, fiind incidente dispozițiile art. 304 pct. 7 din C. proc.

civ.

Ce-a de-a doua critică

întemeiată pe dispozițiile art. 304 pct. 9 din C. proc. civ. vizează aplicarea greșită

a legii la soluționarea cauzei.

Recurenta a arătat că

hotărârea este lipsită de temei legal, întrucât instanța și-a însușit considerentele

invocate de intimata–pârâtă în privința îndeplinirii condiției cazului bine justificat,

or acestea nu constituiau motive suficiente pentru înlăturarea prezumției de legalitate

de care se bucură actul administrativ fiscal.

S-a învederat că motivația

reclamantei, preluată de instanță, nu este de natură să inducă o îndoială serioasă

în privința legalității deciziei din 14 februarie 2011 emisă de Consiliul Concurenței,

întrucât normele de concurență și reglementările sectoriale nu se exclud, sectorul

telecomunicațiilor fiind supus unei reglementări ex ante de către autoritatea națională

din acest domeniu, A.N.C.O.M. și ex post de către Consiliul Concurenței, care a

sancționat-o pe reclamantă pentru abuzul de poziție dominantă (refuz de negociere

de acordare a accesului la rețea, de a încheia contract) fără o motivație obiectivă,

faptă necercetată de A.N.C.O.M., perioadele verificate de cele două autorități fiind

diferite.

Recurenta a arătat că

în privința condiției „pagubei iminente” prima instanță s-a raportat greșit numai

la cuantumul amenzii aplicate intimatei–pârâte, care nu reprezintă dovada îndeplinirii

condiției „pagubei iminente”, amenda aplicată în temeiul art. 6 din Legea nr. 21/1996

reprezentând 3,45% din cifra de afaceri a intimatei, deși cuantumul maxim era de

10%, fiind nerelevant termenul scurt de plată, în raport cu puterea financiară a

societății intimate.

S-a subliniat că intimata

nu a furnizat documente contabile care să probeze perturbarea serioasă a activității

în cazul plății amenzii, al cărei cuantum reprezintă 1/10 din profitul anului 2009,

chiar documentul depus de intimată intitulat „Previziunile fluxurilor pentru perioada

mai 2011–august 2011” dovedind obținerea unui profit consistent chiar și în cazul

plății amenzii.

Recurenta a arătat că

argumentul întemeiat pe „prejudiciul de imagine” ce l-ar putea suferi intimata nu

poate fi reținut în motivarea condiției pagubei iminente, în primul rând pentru

că ar crea o situație discriminatorie, între marile companii și micile societăți

care solicită suspendarea unui act administrativ și care nu au o „imagine” sau „un

nume” notoriu care să le fie afectat, marile companii fiind datoare să-și asume

și riscurile unei notorietăți legată de profitabilitatea lor.

S-a solicitat admiterea

recursului și modificarea sentinței, în sensul respingerii cererii de suspendare.

Prin întâmpinarea depusă

la dosar în temeiul art. 308 alin. (2) din C. proc. civ. și prin reprezentanții

săi în instanță intimata SC V.R. SA România a solicitat respingerea recursului ca

nefondat.

Curți asupra recursului

Analizând sentința criticată

prin prisma motivelor de recurs, ținând cont de actele și lucrările dosarului, precum

și de dispozițiile legale incidente, inclusiv ale art. 304

1

din C. proc.

civ., Înalta Curte constată că nu este afectată legalitatea și temeinicia acesteia,

după cum se va arăta în continuare:

Actele administrativ fiscale

se bucură de prezumția de legalitate, fiind executorii din oficiu, suspendarea executării

fiind o măsură de excepție, care nu se poate aplica decât dacă sunt îndeplinite

condițiile cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Conform acestui text,

suspendarea unui act administrativ se poate dispune numai în cazuri bine justificate

și pentru prevenirea unei pagube iminente, după îndeplinirea procedurii prealabile

prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Art. 2 lit. t) din Legea

554/2004 prevede că reprezintă un caz bine justificat orice împrejurare legată de

starea de fapt și drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității

actului administrativ, iar paguba iminentă constă în prejudiciul material viitor

și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități

publice sau a unui serviciu public, conform art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Prima instanță a constatat

în mod corect că în speță erau îndeplinite toate condițiile legale, pentru a se

putea proceda la suspendarea deciziei din 14 februarie 2011 emisă de recurentă în

sarcina intimatei.

Fără a antama fondul dreptului

dedus judecății, Curtea a constatat corect că aparența dreptului este în favoarea

intimatei.

Prima critică formulată

de recurentul–pârât Consiliul Concurenței întemeiată pe dispozițiile art. 304

pct. 7 din C. proc. civ. și care privește nemotivarea de către instanță a condiției

„cazului bine justificat” este nefondată, deoarece hotărârea atacată cuprinde argumentele

de fapt și de drept care au format convingerea instanței cu privire la soluția pronunțată,

fiind respectate prevederile art. 261 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Instanța de fond a făcut

trimitere la motivele prezentate de intimata - reclamantă, pe care le-a apreciat,

potrivit competențelor ce-i reveneau prin lege, ca nefiind vădit neîntemeiate și

pe care, raportându-le la dispozițiile art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 le-a

considerat de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității deciziei

din 14 februarie 2011 .

Instanța nu putea analiza

susținerile intimatei-reclamante care formează obiectul acțiunii de fond, în anulare

a deciziei din 14 februarie 2011, ori în cadrul soluționării cererii de suspendare

executare a actului administrativ nu se poate antama fondul dreptului, ce constituie

obiectul altui proces, respectiv a litigiului de fond.

Este deosebit de dificil

pentru magistratul sesizat cu o cerere de suspendare să motiveze aparența de nelegalitate

a actului administrativ fără a prejudeca fondul, respectiv fără a analiza și tranșa

asupra motivelor de nelegalitate din acțiunea în anulare și fără măcar a analiza,

din aceleași considerente, opiniile divergente ale părților din cererea de suspendare,

deși trebuie să-și argumenteze soluția în privința exisenței/inexistenței cazului

bine justificat și a pagubei iminente.

În speță, judecătorul

fondului a ales soluția examinării motivațiilor prezentate de intimata - reclamantă

prin prisma dispozițiilor legale incidente, respectiv a art. 14, art. 15 și

art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, concluzionând, în urma acestei metode clasice

de „pipăire” a fondului dreptului, că există motive de îndoială legitimă asupra

legalității deciziei nr. 1 din 14 februarie 2011 emisă de recurent.

În jurisprudența C.E.D.O.

s-a statuat că „obligația de motivare a hotărârilor pe care articolul 6(1) o impune

instanțelor nu presupune un răspuns detaliat pentru fiecare argument” (cauza Albina

c.României; Hotărârea din 28 iulie 2005).

Curtea a subliniat, în

aceeași hotărâre, că potrivit practicii sale constante, exigența procesului echitabil

este îndeplinită și în cazul unei motivări a soluției pe scurt, concentrate, din

care să rezulte însă că au fost într-adevăr examinate efectiv problemele esențiale

ridicate de părți.

Prin urmare, o motivare

sumară, sintetică, a unei hotărâri judecătorești nu echivalează cu o nemotivare,

sancționabilă conform art. 105 alin. (2) coroborat cu art. 261 alin. (1) pct. 5

din C. proc. civ. și îndeplinește cerințele unui proces echitabil, în sensul

art. 6 din

Convenția

Europeană a Drepturilor Omului , nefiind incidente dispozițiile art. 304 pct. 7

din C. proc. civ.

Aceleași argumente, ale

preluării de către instanță a motivării reclamantei în privința cazului bine justificat,

au fost prezentate de recurent ca motiv de netemeinicie al sentinței atacate, însă

au fost invocate în mod eronat dispozițiile art. 304 pct. 9 din C. proc. civ. care

vizează aplicarea greșită a legii, fără a se preciza concret, pentru această situație,

care sunt motivele de nelegalitate, și această critică ca fiind, în concluzie ,

nefondată.

Susținerile intimate–reclamante

privind exclusivitatea A.N.C.O.M. de a verifica operatorii de telecomunicații și

de a veghea la respectarea liberei concurențe pe această piață, conform O.G.

nr. 34/2002, existența unei decizii a acestei autorități în privința conformității

activității intimate, aparenta suprapunere și excluderea de competențe a celor două

autorități cu privire la activitățile neconcurențiale ale operatorilor de telefonie

mobilă, la care se adaogă aspecte ce vizează legalitatea și limitele învestirii

recurentei sunt argumente care creează o îndoială legitimă cu privire la legalitatea

deciziei a cărei suspendare se solicită și dovedesc existența unui „caz bine justificat”,

în sensul art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la paguba iminentă,

instanța a concluzionat corect că și această condiție necesară suspendării unui

act administrativ era îndeplinită, nu numai ca urmare a cuantumului ridicat al amenzii

aplicate intimatei–pârâte, ce depășește 28 milioane Euro, executarea acesteia afectând

41,4% din cifra medie de afaceri lunare a intimatei, ceea ce i-ar produce o pagubă

iminentă de peste 1 milion Euro, potrivit Raportului privind examinarea informațiilor

financiare prospective întocmit de Ernst&Young Asurance Services SRL din 5 mai

2011, în lipsa lichidităților intimata neputându-și achita furnizării și obligațiile

bugetare curente.

La acestea se adaogă specificitatea

sancțiunii contravenționale, precum și faptul că intimata a constituit o garanție

substanțială de 30% din valoarea amenzii, conform art. 46 din Legea nr. 21/1996

și provizioane, care presupun reflectarea contabilă a unor posibile pagube, ceea

ce dovedește o atitudine corectă, de apărare a reputației și a prezumției de nevinovăție,

dar și de diligență față de posibilul prejudiciu.

Paguba iminentă a intimatei

este evidentă, deoarece executarea actului administrativ fiscal înaintea clarificării

legalității acestuia, pentru suma de 120.347.142 RON, cu siguranță ar perturba grav

activitatea intimatei, putând conduce chiar la insolvența acesteia, așa cum corect

a reținut și instanța de fond.

Alături de argumentele

expuse mai anterior, Curtea are în vedere și recomandarea din 13 septembrie 1989

a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională

provizorie în materie administrativă, precum și recomandarea din 2003 a Comitetului

Miniștrilor din cadrul Consiliului Europei, potrivit căreia executarea deciziilor

administrative trebuie să țină cont de drepturile și interesele persoanelor particulare.

Recomandarea Comitetului

de Miniștri instituie ca principiu posibilitatea autorității jurisdicționale competente,

respectiv a instanței judecătorești, să ia măsuri provizorii corespunzătoare, atunci

când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave,

dificil de reparat, particularilor, cărora li se aplică decizia și când există argumente

juridice valabile față de regularitatea actului.

Soluția suspendării actului

administrativ, până la pronunțarea instanței, se circumscrie noțiunii de protecție

provizorie corespunzătoare,

măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională,

fără a se aduce atingere principiului executării deciziilor autorităților administrative

din oficiu, prin care se impun particularilor o serie de obligații.

Ținând seama de considerentele

de ordin legal și de situația de fapt dovedită, expuse în prezenta hotărâre, de

circumstanțele cauzei și de recomandările Comitetului de Miniștri, pentru a evita

excesul de putere din partea autorității de control, Înalta Curte apreciază că executarea

actului administrativ reprezentat de decizia de impunere din 14 februarie 2011 emisă

de recurentul Consiliul Concurenței este de natură a crea pagube serioase societății

intimate, care pot avea consecințe grave în patrimoniul acesteia din urmă.

Constatându-se îndeplinite

condițiile art. 14 și art. 15 din Legea 554/2004 pentru suspendarea deciziei menționate

anterior, așa cum corect a concluzionat prima instanță și că sentința atacată nu

este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare prevăzute de

art. 304 din C. proc. civ., în baza art. 312 alin. (1) din C. proc. civ., Curtea

va respinge recursul pârâtei ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Consiliul Concurenței

împotriva sentinței civile nr. 3484 din 16 mai 2011 a Curții de Apel București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 noiembrie

2011.