ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4606/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Soluția instanței de fond Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara sub nr. 414/59/2011 la 28 martie 2011, reclamanta SC C. SRL Bocșa a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, anularea deciziei din 18 februarie 2011, a procesului-verbal de constatare din 15 decembrie 2010 și a notificării din 20 decembrie 2010. În temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 reclamanta a solicitat și suspendarea executării actelor administrative atacate până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

În motivarea cererii de suspendare reclamanta a arătat că sunt îndeplinite condițiile privind cazul bine justificat și prevenirea producerii unei pagube iminente în condițiile în care prin actele contestate nu s-au evocat împrejurări imputabile reclamantei, existând doar suspiciuni de fraudă cuprinse într-un raport preliminar al O.L.A.F. ce nu a fost urmat de unul definitiv. Pârâta nu a efectuat decât un control formal neținând cont de prevederile exprese ale art. 2 lit. a) și art. 3 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003. Reclamanta a mai arătat că după semnarea contractului de finanțare aceasta a desfășurat activități cu efecte majore în patrimoniul societății pentru realizarea strictă a termenului contractului, în prezent obiectivul fiind finalizat în întregime.

În ceea ce privește prevenirea unei pagube iminente reclamanta a susținut că executarea imediată a actelor contestate ar fi de natură de a afecta grav continuarea activității și existența societății în condițiile în care reclamanta a angajat credite bancare aflate în derulare, iar pe de altă parte, o executare silită asupra patrimoniului societății ar echivala cu desființarea iremediabilă a acesteia, cu consecințe atât asupra salariaților cât și asupra relațiilor comerciale desfășurate cu terții și ținând totodată cont și de obiectul specific de activitate. Pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit București prin completarea la întâmpinare depusă la dosar a solicitat respingerea cererii de suspendare arătând că nu sunt îndeplinite condițiile privind cazul bine justificat și prevenirea producerii unei pagube iminente.

Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea pronunțată la data de 16 mai 2011 a admis cererea formulată de reclamanta SC C. SRL Bocșa în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit și în consecință a dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare din 15 decembrie 2010, a notificării din 20 decembrie 2010 și a deciziei din 18 februarie 2011 emisă de pârâtă până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a dispune suspendarea executării actelor administrative atacate cu acțiune în anulare, în dosarul de față.

Astfel, în privința cazului bine justificat, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, Curtea a constatat că reclamanta a invocat aspecte legate de faptul că pârâta a procedat la emiterea actelor administrative atacate, ca urmare a sesizării O.L.A.F., deși în această sesizare nu s-a reținut nicio culpă a reclamantei. S-a mai susținut, totodată, că pârâta a exercitat un control excesiv de formal ce nu a ținut cont de prevederile exprese ale art. 2 alin. (1) a și art. 3 din O.G. nr. 79/2003, fiind invocată în acest sens și adresa din 14 martie 2011 a Departamentului pentru Luptă Antifraudă din cadrul Guvernului României. Totodată, Curtea a reținut că prin adresa O.L.A.F.

din 27 septembrie 2010, s-a adus la cunoștința pârâtei rezultatul investigațiilor realizate de O.L.A.F. privind presupusele nereguli referitoare la fondurile SAPARD plătite pentru modernizarea industriei de procesarea cărnii din România, iar în urma misiunilor de control efectuate pe teren s-a reținut în privința reclamantei faptul că cererea de ofertă depusă de societatea italiană Cattazuzzi SRL nu era autentică iar pe de altă parte s-a dovedit existența unui conflict de interese între compania olandeză Systemate Numafa și compania franceză Orty France. Urmare acestei adrese, pârâta a întocmit procesul-verbal din 15 decembrie 2010 prin care a reluat constatările din controlul O.L.A.F. și, reținând că beneficiarul este în mod direct răspunzător de modul în care acționează, a procedat la constatarea creanței în sumă de 3.378.895,78 RON.

Totodată Curtea a reținut că, în analiza cazului bine justificat nu se impune a fi cercetate în fond argumentele de nelegalitate ci se poate primi cel mult existența unui indiciu de nelegalitate a actului administrativ. Curtea a apreciat că această aparență de nelegalitate rezidă în speță din modul în care pârâta a înțeles să procedeze pentru constatarea debitului și recuperarea creanței, însușindu-și integral constatările cuprinse în nota emisă de către O.L.A.F., fără audierea beneficiarului sau efectuarea unui control ulterior față de concluziile O.L.A.F. Instanța a constatat că nota de informare O.L.A.F. ce a stat la baza actelor administrative contestate este calificată de însăși emitentul acesteia ca reprezentând „o constatare administrativă primară” în sensul art. 35 din Regulamentul 1290/2005, neavând caracteristicile unui raport final întocmit în conformitate cu art. 9 din Regulamentul 1073/1999.

A apreciat Curtea, că, fără a nega competențele O.L.A.F. privind investigațiile necesare pentru combaterea fraudei, a corupției sau a oricăror alte activități ilegale care afectează interesele Comunității Europene, competențe stabilite prin Regulamentul CE 1073/1999, și fără a nega obligația autorităților competente în gestionarea fondurilor comunitare, cum este în speță pârâta, de a verifica sesizările provenite din interiorul și exteriorul autorității în conformitate cu prevederile art. 11 alin. (2) din O.G. nr. 79/2003, faptul că în speță pârâta și-a însușit integral concluziile O.L.A.F. încalcă prevederile legale în materie privitoare la recuperarea creanțelor bugetare. Aparența de nelegalitate rezidă și din adresa din 13 martie 2011 emisă de Departamentul pentru Lupta Antifraudă din cadrul Guvernului României organism român similar cu emitentul adresei în discuție, din cuprinsul căruia rezultă că sesizarea O.L.A.F.

nu a fost urmată de un raport final de control întocmit în condițiile art. 9 alin. (2) din Regulamentul 1073/1999 care să poată fi astfel valorificat în conformitate cu prevederile H.G. nr. 1306/2007 și respectiv ale O.G. nr. 79/2003. Totodată Curtea a constatat că, însăși autoritatea pârâtă recunoaște că în temeiul art. 11 alin. (2) din O.G. nr. 79/2003 la momentul sesizării cu existența unor nereguli, în calitate de autoritate care gestionează fonduri comunitare trebuie să verifice sesizarea; cu toate acestea în cauză a apreciat că este vorba despre o situație de excepție, fiind vorba despre un debit stabilit de Comisia Europeană, caz în care nu mai este necesară verificarea creanței ci se impune constatarea și recuperarea acesteia.

Instanța a apreciat că aceste susțineri ale pârâtei nu pot fi însușite, câtă vreme procedura de emitere a procesului-verbal de constatare din 15 decembrie 2010 a avut la bază o „constatare primară administrativă” și nu un raport final în sensul art. 9 din Regulamentul CE 1073/1999, care arată că, la încheierea investigației efectuată de către oficiu, acesta redactează un raport, sub autoritatea directorului, menționând faptele constatate, prejudiciul financiar, dacă există, și concluziile investigației, inclusiv recomandările directorului oficiului privind măsurile ce ar trebui luate.

Prin această constatare primară s-a realizat o recomandare către autoritatea națională competentă de a lua măsurile administrative ce se impun, prin aceasta înțelegându-se o activitate de stabilire și individualizare a obligației de plată ce trebuie precedată obligatoriu de o activitate de constatare a creanțelor bugetare rezultate din nereguli în conformitate cu prevederile art. 2 lit. g) din O.G. nr. 79/2003. A stabilit Curtea că toate aceste aspecte sunt de natură a crea o îndoială serioasă asupra legalității actelor contestate ținând cont și de concluziile departamentului similar național al O.L.A.F. cuprinse în adresa evocată anterior.

În privința prevenirii unei pagube iminente, instanța a reținut că, în speță, această condiție este îndeplinită, pentru considerentul că prejudiciul ce l-ar suferi reclamanta prin executarea imediată a actelor administrative contestate nu este unul pur financiar ci tinde să afecteze întreaga activitate desfășurată de reclamantă, atât în privința relațiilor contractuale cu beneficiarii, sau cu furnizorii ce-i asigură baza materială pentru funcționarea societății (așa cum rezultă din contractele comerciale depuse la dosar) dar și în privința relațiilor cu angajații.

Previzibilitatea cu evidență a pagubei produse prin executarea imediată a actelor atacate, rezultă astfel din raportul datoriei ce urmează a fi executată, prin raportare la cifra de afaceri a reclamantei și ținând cont de faptul că pentru finalizarea întregului proiect reclamanta s-a aflat în situația contractării unui credit bancar în sumă de 500.000 euro a cărui neonorare la termen ar avea consecințe majore asupra activității acesteia. Instanța a mai avut în vedere și faptul că proiectul finanțat prin fonduri SAPARD a fost integral finalizat, desfășurându-se activitatea de aproximativ 3 ani, iar pe de altă parte instanța de fond a fost investită a verifica în ce măsură neregula invocată prin adresa O.L.A.F.

este de natură a afecta definitiv finanțarea acordată prin proiectul SAPARD cu consecința recuperării integrale a finanțării nerambursabile acordate, ceea ce pune și problema unei proporționalități a sancțiunii aplicate în raport cu gravitatea neregulilor constatate. De asemenea, instanța a avut în vedere și recomandarea nr. R(89) din 1989 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă prin care s-a apreciat că este de dorit a se asigura persoanelor o protecție jurisdicțională provizorie în condițiile în care executarea imediată și integrală a actelor administrative contestate poate cauza persoanelor, în anumite circumstanțe, un prejudiciu ireparabil ce se impune a fi evitat în măsura posibilului.

2. Calea de atac exercitată Împotriva încheieri din 16 mai 2011 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, invocând ca temei legal dispozițiile art. 304 1 și art. 304 pct. 9 C. proc. civ. În cuprinsul cererii de recurs se aduc critici sentinței recurate, susținându-se că hotărârea atacată este lipsită de temei legal, fiind pronunțată cu greșita aplicare a legii, respectiv a dispozițiilor art. 14 alin. (1) în ceea ce privește existența cazului bine justificat și a pagubei iminente. Se susține, în esență, că în mod greșit instanța de fond a reținut că s-a făcut dovada existenței unui caz bine justificat astfel cum această noțiune a fost definită de legiuitor, deși intimata-reclamantă nu a indicat și nici nu a dovedit vreo împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ atacat.

Recurenta-pârâtă expune și argumentele pentru care susține legalitatea actelor administrative a căror suspendare a executării s-a solicitat în cauza dedusă judecății, menționate de altfel, și cu ocazia judecării în primă instanță a cauzei. De asemenea, arată că motivele menționate de intimata-reclamantă și însușite de instanța de fond, care vizează împrejurarea că procesul-verbal este nelegal întrucât a fost emis fără să se facă vreo cercetare în ceea ce privește implicarea societății în săvârșirea neregulilor respective, nu se circumscriu îndeplinirii cerinței referitoare la cazul bine justificat. Se menționează și faptul că instanța de fond în mod greșit a considerat că în cauză nu este vorba despre un debit constatat de Comisia Europeană în condițiile în care prin nota O.L.A.F.

se consideră că trebuie recuperat integral debitul, fiind evident că sunt incidente dispozițiile art. 11 alin. (1) din H.G. nr. 1306/2007. În ceea ce privește paguba iminentă prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, recurenta-pârâtă apreciază că în mod greșit instanța de fond a reținut îndeplinirea acestei condiții, întrucât din actele existente la dosar nu rezultă pericolul care ar duce la producerea unei pagube iminente de natură să justifice suspendarea executării actului administrativ. Recurenta-pârâtă menționează și faptul că într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu paguba, dar din punct de vedere juridic, paguba reprezintă doar o diminuare ilicită a patrimoniului.

Însă, executarea unei obligații bugetare stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucură de prezumția de legalitate, nu poate constitui prin ea însăși o pagubă. Mai mult, paguba iminentă, poate fi reținută în ceea ce o privește, întrucât, în calitate de autoritate coordonatoare a implementării Programului SAPARD în România este responsabilă de derularea acestuia în condiții de legalitate, prin faptele semnalate de O.L.A.F. și consemnate în procesul-verbal de constatare din 15 decembrie 2010, fiind prejudiciat bugetul statului și implicit bugetul C.E. În opinia recurentei-pârâte, chiar dacă s-ar face dovada unei pagube iminente, nefiind dovedit cazul bine justificat, soluția de suspendare a executării actelor administrative menționate în cauză de reclamantă nu poate fi menținută, motiv pentru care se solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și respingerea cererii de suspendare formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind ca legală și temeinică încheierea recurată, combătând criticile recurentei-pârâte. În esență, se menționează că a fost dovedit cazul bine justificat întrucât în procesul-verbal de constatare cât și în celelalte acte contestate, se fac referiri la „presupuneri” de fraudă consumată în afara țării și de care nu este responsabilă, nefiindu-i reținute împrejurări imputabile nici anterior și nici ulterior semnării contractului de finanțare. De asemenea, controlul efectuat în cadrul A.P.D.R.P. a fost unul formal care nu a respectat prevederile exprese ale art. 2 lit. a) și art. 3 alin. (1) din O.G.

nr. 79/2003, fapt ce a determinat emiterea unui act administrativ vădit nelegal, iar aceste împrejurări au fost recunoscute de recurenta-pârâtă prin nota din 28 februarie 2011 . Intimata-reclamantă susține și faptul că a făcut dovada îndeplinirii celeilalte condiții impuse de legiuitor pentru suspendarea executării actelor administrative, respectiv paguba iminentă. Se arată că obiectivul a fost finalizat, iar desfășurarea activității a implicat angajarea de credite bancare, aflate în derulare. De asemenea, ferma este populată cu peste 140.000 capete de păsări, iar în societate lucrează un număr de 103 salariați permanenți, astfel că executarea actelor contestate ar face imposibilă păstrarea locurilor de muncă, continuarea activității, imposibilitatea plății furnizorilor de furaje și utilități, toate acestea putând duce la falimentul societății.

3. Soluția instanței de recurs. Înalta Curte, analizând recursul în raport de criticile formulate, de înscrisurile care există la dosarul cauzei, de apărările părților, de dispozițiile legale incidente, apreciază că acesta este nefondat, pentru considerentele ce urmează a fi expuse. Motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. nu este fondat, pentru considerentele ce urmează a fi expuse. Intimata-reclamantă a solicitat suspendarea executării actelor administrative atacate, respectiv, Decizia de soluționare a contestației din 18 februarie 2011 și a procesului-verbal de constatare din 15 decembrie 2010 și a notificării din 20 decembrie 2010 în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”. Conform art. 15 alin. (1) din aceeași lege, „suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de către reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14 și prin cerere adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat…. Cererea se suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată până la soluționarea acțiunii în fond”.

Deci, în raport de dispozițiile legale menționate, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ, care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de art. 14 alin. (1) menționat, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională. Îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ. Este adevărat că îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. Este real și faptul că reclamanta a invocat în cuprinsul cererii de suspendare a actelor administrative menționate și motive de nelegalitate a acestora care nu pot și nici nu vor fi analizate în cadrul prezentei cereri de suspendare.

Însă, legiuitorul în definirea noțiunii „caz bine justificat” face trimitere la împrejurări legate de starea de fapt și de drept care să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În dovedirea existenței unui caz bine justificat, reclamanta a invocat, în esență, faptul că actul administrativ în litigiu a fost emis exclusiv în baza unor presupuneri de săvârșire a unor nelegalități, fără a se efectua cercetări de către pârâtă privind implicarea sa în săvârșirea neregulilor respective și cu privire la care arată că nici nu puteau fi săvârșite de ea. Aceste împrejurări au fost apreciate de instanța de fond ca reprezentând dovezi în ceea ce privește existența cazului bine justificat, respectiv a unor stări de fapt și de drept de natură a crea o serioasă îndoială asupra legalității actului administrativ în litigiu.

Aceste împrejurări se verifică întrucât în cuprinsul recursului formulat, însăși recurenta-pârâtă recunoaște că și-a însușit integral constatările O.L.A.F., care reprezintă o sesizare cu caracter extern ce generează deschiderea de către Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit a unor controale în cadrul cărora să se verifice potențialul de valorificare a informațiilor, conform art. 10 din Regulamentul CE nr. 1073/1999 cât și art. 8 alin. (1) și (3) din normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 79/2003 aprobate prin H.G. nr. 1306/2007.

În contextul în care nu au fost efectuate verificări de autoritatea competentă în gestionarea fondurilor comunitare și de cofinanțare în vederea stabilirii, individualizării obligațiilor de plată conform dispozițiilor art. 8 alin. (3) menționate anterior, cauza fiind și în curs de evaluare de către o instanță de judecată, în mod corect prima instanță a considerat îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat și din perspectiva Recomandării nr. R(89) din 1989 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă. Mai mult, este recunoscut faptul că actele a căror suspendare se solicită, au fost emise în perioada de monitorizare și nu în perioada de execuție a proiectului când se susține că au existat neregularitățile.

Or, o astfel de împrejurare poate constitui o situație de fapt ce se încadrează în condiția cazului bine justificat având în vedere că unul din principiile care trebuie să guverneze activitatea autorităților administrației publice este acela al operativității în luarea măsurilor pentru stoparea cu eficiență și la momentul oportun a neregulilor . În consecință, este corectă soluția instanței de fond în ceea ce privește reținerea ca fiind îndeplinită condiția cazului bine justificat. Este evident că față de cele reținute anterior este implicită și îndeplinirea condiției referitoare la paguba iminentă, cea de-a doua condiție cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, astfel cum această noțiune este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, ca fiind „prejudiciul material viitor și previzibil sau după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau unui serviciu public”.

În cauză, este necontestat că punerea în executare a unui act administrativ fiscal va avea drept consecință, diminuarea patrimoniului societății comerciale reclamante. Prin urmare, este evident că prin plata sumei de 3.378.895,78 RON, la care se adaugă majorări și penalități, activitatea societății reclamante ar fi perturbată, prin imposibilitatea acesteia de a-și achita la timp debitele scadente către persoanele juridice cu care are relații comerciale sau către bănci, ceea ce ar implica executarea silită a acesteia.

În altă ordine, este necontestat faptul că proiectul a fost finalizat, fiind încheiate toate etapele derulării contractului, inclusiv a celor care vizau controlul sub forma avizării și aprobării ofertelor furnizorilor externi, astfel că executarea sumelor în actuala fază în care societatea reclamantă funcționează, fiind în perioada de monitorizare menționată în contractul-cadru de finanțare, ar reprezenta un pericol iminent pentru bunul mers al activității societății în cauză atât sub aspect economic cât și cu implicații sociale, având în vedere că aceasta a susținut că are un număr de 103 angajați, fapt necontestat de părți. Mai mult, chiar recurenta-pârâtă admite că se poate reține dovedită îndeplinirea acestei condiții.

În consecință, se apreciază că în mod corect s-a apreciat că este îndeplinită și cealaltă condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ în cauză. În consecință, în mod corect instanța de fond, a reținut că sunt dovedite și îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fiind întemeiată cererea de suspendare formulată în temeiul art. 15 alin. (1) din aceeași lege. Față de considerentele expuse, Înalta Curte în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., va respinge recursul formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit împotriva Încheierii din 16 mai 2011 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 6 octombrie 2011.