ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6040/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6040/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă

nr. 309 din 18 ianuarie 2012 a Curții de Apel București a fost admisă excepția inadmisibilității

și respinsă contestația formulată de reclamanții B.L.D. și B.L.M. în contradictoriu

cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca inadmisibilă.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut că prin raportul de evaluare din 30 mai 2011

întocmit, inspectorul de integritate a stabilit potrivit competențelor legale, sesizarea

Comisiei de cercetare a averilor din cadrul Curții de Apel Timișoara, în vederea

începerii acțiunii de control și constatării diferenței semnificative potrivit

art. 18 din Legea nr. 176/2010, privind averea deținută de B.L.D. și a stării de

incompatibilitate a acestuia, potrivit art. 17 alin. (6) din același act normativ

și comunicarea raportului de evaluare reclamantului, potrivit legii.

Din momentul sesizării

Comisiei, procedura este una specială, fiind reglementată de Legea nr. 115/1996

pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane

cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici, cu modificările

și completările ulterioare.

Prin urmare, raportul

de evaluare a averii reclamantului este exceptat căilor de atac prevăzute de Legea

nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările

ulterioare, procedura fiind una specială, reglementată de Legea nr. 115/1996.

De altfel, potrivit dispozițiilor

art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este definit ca actul

unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în

regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării

în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În speța de față nu ne

aflăm în fața unui act care să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi

juridice și, din această perspectivă, acțiunea reclamantului a fost considerată

inadmisibilă.

Totodată, s-a avut în

vedere faptul că instanța de contencios administrativ nu se poate pronunța în această

fază în legătură cu raportul de evaluare privind averea reclamantului, fiind de

competența Comisiei de cercetare a averilor faptul de a dispune o soluție, prin

ordonanță motivată, în conformitate cu dispozițiile art. 10

4

din Legea

nr. 115/1996, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, în situația în

care Comisia de cercetare a averilor constată, pe baza probelor administrate, că

dobândirea unei cote-părți din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are

caracter justificat, dispune trimiterea cauzei spre soluționare curții de apel în

raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului.

Conform art. 10

4

din Legea nr. 115/1996, cu modificările și completările ulterioare: „(1) Comisia

de cercetare hotărăște cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării,

pronunțând o ordonanță motivată, prin care poate dispune: a) trimiterea cauzei spre

soluționare curții de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este

supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea

unei cote-părți din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat;

b) clasarea cauzei, când constată că proveniența bunurilor este justificată; c)

suspendarea controlului și trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură

cu bunurile a căror proveniență este nejustificată rezultă săvârșirea unei infracțiuni.

(2) Ordonanța de clasare

se comunică părților și parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcționează

comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație

și Justiție ori organelor fiscale.

(3) Controlul se reia

de către comisia de cercetare, dacă: a) după clasarea cauzei apar elemente noi care

pot conduce la o soluție contrară; b) organul de urmărire penală, după efectuarea

cercetărilor, în situația prevăzută la alin. (1) lit. c), nu sesizează instanța

penală”.

În concluzie, pârâta a

apreciat că apărările formulate de reclamant prin prezenta acțiune sunt apărări

specifice verificării efectuată de Comisiei de cercetare a averilor și în consecință,

solicită admiterea excepției inadmisibilității acțiunii reclamantului și, pe cale

de consecință, să respingă toate capetele de cerere.

Prin răspunsul la întâmpinare

depus la data de 18 ianuarie 2011, reclamanții au solicitat respingerea excepția

inadmisibilității contestației, invocată de pârâtă, ca nefondată invocând dispozițiile

art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 potrivit cărora „persoana care face obiectul

evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității

în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ”,

ori reclamanții au primit raportul de evaluare în cauză la data de 3 iunie 2011,

iar la data de 14 iunie 2011 au înregistrat prezenta contestație.

Cu privire la excepția

inadmisibilității contestației invocată de pârâtă, Curtea a constatat următoarele:

Prin raportul de evaluare

din 30 mai 2011 întocmit la data de 30 mai 2011 de pârâta Agenția Națională de Integritate

s-a dispus sesizarea Comisiei de Cercetare a averilor din cadrul Curții de Apel

Timișoara, în vederea începerii acțiunii de control și constatării diferenței semnificative

potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010, privind averea deținută de reclamantul

B.L.D. și a stării de incompatibilitate a acestuia, potrivit art. 17 alin. (6) din

același act normativ, având în vedere faptul că din analiza efectuată de pârâtă

a rezultat că între modificările intervenite în averea pârâtului, în timpul exercitării

funcției publice de agent operativ II în cadrul Inspectoratului Teritorial al

Poliției de Frontieră Timiș, Sectorul Poliției de Frontieră Moravița, în perioada

1 iulie 2000-31 decembrie 2010, și veniturile realizate în aceeași perioadă există

o diferență semnificativă, în cuantum de 190.491,2 RON, echivalentul a 45.355 euro,

în sensul art. 18 din Legea nr. 176/2010.

S-a reținut că prin raportul

de evaluare de mai sus, ce a fost contestat de reclamanți prin acțiunea de față,

nu s-a constatat starea de incompatibilitate a reclamantului prevăzută de art. 17

alin. (6), ci doar a fost sesizată Comisia de cercetare a averilor din cadrul Curții

de Apel Timișoara în vederea începerii acțiunii de control, constatarea diferenței

semnificative prev. de art. 18 din Legea nr. 176/2010 privind averea deținută de

reclamantul B.L.D. și a stării de incompatibilitate a acestuia, prevăzută de

art. 17 alin. (6) din același act normativ, depinzând de rezultatul acțiunii de

control ce va fi efectuată de Comisia de cercetare a averilor din cadrul Curții

de Apel Timișoara potrivit procedurii prevăzută de Legea nr. 115/1996.

Curtea a mai reținut că

potrivit art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 „persoana care face obiectul evaluării

poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității

în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ”.

Din textul de mai sus,

rezultă că pentru admisibilitatea unei contestații împotriva unui raport de evaluare

întocmit de Agenția Națională de Integritate este necesar ca prin raportul de evaluare

să se fi constatat un conflict de interese sau o stare de incompatibilitate, ceea

ce nu este cazul de față, având în vedere că prin raportul de evaluare contestat

nu s-a constatat o stare de incompatibilitate, ci doar a fost sesizată Comisia de

cercetare a averilor din Cadrul Curții de Apel Timișoara în vederea începerii acțiunii

de control, constatării diferenței de avere potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010

și a stării de incompatibilitate prev. de art. 17 alin. (6) din legea 176/2010.

Este adevărat că dispozițiile

art. 17 din Legea nr. 176/2010, în baza cărora a fost întocmit raportul de evaluare

contestat, fac trimitere prin alin. (7) la aplicarea dispozițiilor art. 22

alin. (1) și (2) din Legea nr. 176/2010, însă aceste din urmă dispoziții care prevăd

dreptul persoanei care face obiectul evaluării de a formula contestație, nu ar putea

fi aplicate în lipsa emiterii de către Agenția Națională de Integritate a unui raport

de evaluare prin care să constate starea de incompatibilitate a persoanei respective.

Curtea a mai reținut că

raportul de evaluare contestat nu este un act administrativ în sensul art. 2

alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu produce efecte juridice prin

el însuși, nu creează, nu modifică și nici nu stinge raporturi juridice, fiind un

act de sesizare a Comisiei de cercetare a averilor din cadrul Curții de Apel Timișoara

în vederea declanșării procedurii prevăzute de Legea nr. 115/1996 pentru declararea

și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere

și de control și a funcționarilor publici.

Împotriva sentinței civile

nr. 309/2012 a Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal,

au formulat recurs reclamanții B.L.D. și B.L.M., sentință pe care au considerat-o

nelegală și netemeinică și s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței

și trimiterea spre rejudecare.

În motivele de recurs

s-a arătat că sentința a fost dată cu încălcarea prevederilor legii speciale, respectiv

prevederile Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și

demnităților publice.

Au fost invocate prevederile

art. 17 alin. (6) din Legea nr. 176/2010 care prevăd că „Persoana a cărei declarație

de avere a fost supusă evaluării, fiind identificate diferențe semnificative, în

sensul prevederilor art. 18, este considerată incompatibilă”.

Instanța de fond susțin

recurenții, în mod eronat a reținut că raportul de evaluare nu este un act administrativ,

deoarece nu produce efecte juridice, întrucât el a produs efecte juridice fiind

înaintat Curții de Apel Timișoara, în baza căruia Comisia de cercetare a averilor

de pe lângă această instanță, urmând să facă verificările necesare.

S-a considerat că inspectorul

de integritate trebuia să aibă în vedere prevederile art. 20 alin. (1), (2) și

(3).

Felul cum a fost întocmit,

felul cum s-au analizat documentele depuse de recurenți au determinat pe aceștia

să conteste raportul de evaluare, raport care a fost realizat cu încălcarea prevederilor

art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, nerespectându-se principiile confidențialității,

dreptului la apărare, al prezumției dobândirii licite a averii, aspecte care nu

pot fi analizate de Comisia de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Timișoara,

ci numai de instanța de contencios administrativ.

Deși instanța de fond

a arătat, în motivarea sentinței că art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 nu

ar fi aplicabil deoarece nu ar fi emis un raport de evaluare prin care să se constate

starea de incompatibilitate a persoanei respective, recurenții au arătat că raportul

de evaluare a fost comunicat acestora la 30 mai 2011, iar la capitolul „Concluzii”

a rezultat că recurenții ar fi în stare de incompatibilitate, existând o diferență

semnificativă, în cuantum de 190.491,2 RON.

Intimata Agenția Națională

de Integritate a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

recurs

După examinarea motivelor

de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursul

pentru următoarele considerente:

În fața instanței de fond

reclamanții B.L.D. și B.L.M. au contestat raportul de evaluare din 30 mai 2011 întocmit

de Agenția Națională de Integritate prin care s-a dispus sesizarea Comisiei de cercetare

a averilor din cadrul Curții de Apel Timișoara în vederea începerii acțiunii de

control și constatării diferenței semnificative potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010

privind averea deținută de B.L.D. și a stării de incompatibilitate a acestuia potrivit

art. 17 alin. (6) din același act normativ.

Soluția instanței de fond,

prin care acțiunea reclamanților a fost respinsă ca inadmisibilă, reținându-se că

raportul de evaluare contestat nu este un act administrativ pentru că nu produce

efecte juridice prin el însuși, nu creează, nu modifică și nu stinge raporturi juridice,

a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a legii, respectiv a art. 17

alin. (7) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor

și demnităților publice pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind

înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate.

În secțiunea a II-a a

Legii nr. 176/2010 a fost reglementată procedura de evaluare a averii persoanelor

care au obligația de depunere a acestora.

Din coroborarea dispozițiilor

art. 13-19 din Legea nr. 176/2010 rezultă că această procedură este una administrativă

și se finalizează cu întocmirea unui raport de evaluare. Pe parcursul acestei proceduri,

inspectorul de integritate procedează la evaluarea declarațiilor de avere, a datelor,

informațiilor, modificărilor publice patrimoniale, putând fi solicitate informații

și date persoanelor fizice sau juridice, iar dacă rezultă diferențe semnificative,

atunci, după informarea persoanei respective, pot fi solicitate persoanelor fizice

sau juridice informații sau date care nu sunt publice, iar persoana poate prezenta

orice probă sau date și informații pe care le consideră necesare. Rezultatul acestei

proceduri se consemnează într-un raport de evaluare.

În cazul în care, după

administrarea probelor, inspectorul de integritate constată existența în continuare

a unor diferențe semnificative, va întocmi un raport de evaluare al cărui conținut

este stabilit în art. 17 alin. (3) lit. a)-d), raport ce se comunică persoanei care

a făcut obiectul evaluării și, după caz, organelor fiscale, celor de urmărire penală

și celor disciplinare, precum și Comisiei de cercetare a averilor prevăzută de Legea

nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților,

a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici,

cu modificările și completările ulterioare.

În situația în care, în

urma administrării probatoriilor, inspectorul de integritate constată că nu există

diferențe semnificative (art. 18 din Legea nr. 176/2010 definește diferențe semnificative

ca fiind diferență mai mare de 10.000 euro sau echivalentul în RON al acestei sume

între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităților și funcțiilor

publice și veniturile realizate în aceeași perioadă), întocmește tot un raport de

evaluare prin care constată inexistența diferențelor semnificative, raport ce se

comunică persoanei care a făcut obiectul procedurii.

Art. 17 alin. (6) din

Legea nr. 176/2010 prevede că „Persoana a cărei declarație de avere a fost supusă

evaluării, fiind identificate diferențe semnificative, în sensul art. 18 din Legea

nr. 176/2010, este considerată incompatibilă”.

Art. 17 alin. (7) din

Legea nr. 176/2010 prevede că „Dispozițiile art. 22 alin. (1) și (2) se aplică în

mod corespunzător”.

Potrivit art. 22 din Legea

nr. 176/2010 „(1) Persoana care face obiectul evaluării poate

contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității

în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ.

(2) Dacă raportul de evaluare a conflictului de interese

nu a fost contestat în termenul prevăzut la alin. (1) la instanța de contencios

administrativ, Agenția sesizează, în termen de 6 luni, organele competente pentru

declanșarea procedurii disciplinare, precum și, dacă este cazul, instanța de contencios

administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea

prevederilor legale privind conflictul de interese.

Pentru că art. 17

alin. (7) din Legea nr. 176/2010 este o normă de trimitere, nu poate fi reținută

susținerea instanței de fond, care, deși invocă aceste dispoziții a apreciat că

art. 22 alin. (1) și (2) ar fi aplicabil numai dacă se contestă un raport de evaluare

prin care Agenția Națională de Integritate a constatat starea de incompatibilitate

a persoanei respective.

Dacă s-ar accepta acest

punct de vedere ar fi lipsită de eficiență norma stabilită de art. 17 alin. (7)

din Legea nr. 176/2010, iar prin instituirea ei, intenția legiuitorului a fost aceea

ca și raportul de evaluare a averii să poată fi contestat la instanța de contencios

administrativ, ca și raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității.

Nu se poate susține că,

deși legea prevede expres că numai raportul de evaluare a incompatibilității sau

a conflictului de interese să poată fi contestat, acțiunea în contestarea raportului

de evaluare a averii ar fi inadmisibilă întrucât art. 17 alin. (7) din Legea

nr. 176/2010 dovedește că este admisibilă acțiunea.

Referitor la susținerea

instanței de fond că raportul de evaluare a averii nu ar fi un act administrativ,

se constată că și aceasta este greșită.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată „act administrativ,

actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică,

în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării

în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt

asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate

de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate

publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice,

achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte

administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ”.

Raportul de evaluare este

un act administrativ în sensul legii pentru că el produce efecte juridice, având

în vedere că în lipsa emiterii acestuia, comisia de cercetare a averilor nu poate

desfășura procedura de verificare a „diferențelor semnificative”.

De altfel, indiferent

de considerarea sau nu a raportului de evaluare a averii ca fiind act administrativ,

posibilitatea contestării la instanța de contencios administrativ este dată de lege,

respectiv de art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 și nu poate fi respinsă ca

inadmisibilă o cerere de anulare a raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională

de Integritate prin care se constată existența unor „diferențe semnificative” și

este sesizată Comisia de cercetare a averilor competentă.

Rațiunea pentru care a

fost instituită posibilitatea cercetării la instanță a rapoartelor de evaluare emise

de Agenția Națională de Integritate în cadrul procedurii de evaluare a averii, a

conflictelor de interese și a incompatibilităților [posibilitate prevăzută expres

de art. 22 alin. (1) și (2) și art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010] este tocmai

activitatea administrativă pe care o desfășoară Agenția Națională de Integritate

în calitatea sa de autoritate administrativă autonomă, aspecte reținute constant

în deciziile Curții Constituționale (Decizia nr. 663/2012 și Decizia nr. 204/2013).

De aceea, în baza

art. 312 alin. (1), (2), (3) și (5) C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea

nr. 554/2004, va fi admis recursul, va fi casată sentința atacată și trimisă cauza

spre rejudecare aceleiași instanțe.

La rejudecare, instanța

de fond va avea în vedere faptul că în raport de prevederile Legii nr. 176/2010

și ale Legii nr. 115/1996, procedura de evaluare a averii are mai multe etape:

- etapa administrativă,

ce se desfășoară în fața inspectorului de integritate și care se finalizează cu

întocmirea raportului de evaluare prin care se pot constata „diferențe semnificative”

și este sesizată comisia de control a averilor din cadrul curții de apel competente;

- etapa desfășurată în

fața comisiei de cercetare a averilor care funcționează pe lângă curtea de apel

unde se pot administra probe, iar această comisie, dacă va constata că dobândirea

unor bunuri sau a unei cote-părți din avere nu este justificată, va putea sesiza

curtea de apel;

- etapa judiciară, ce

se desfășoară în fața curții de apel competente.

Cum în cauză se contestă

raportul de evaluare al Agenției Naționale de Integritate prin care s-au constatat

existența unor „diferențe semnificative”, instanța de contencios administrativ poate

analiza legalitatea emiterii acestui raport, respectarea prevederilor legale în

cadrul procedurii desfășurate în fața Agenției Naționale de Integritate, conform

Legii nr. 176/2010.

Însă, instanța de contencios

administrativ nu poate verifica aspecte legate de modul de dobândire a averii, a

dobândirii unor bunuri nejustificate, pentru că acestea pot fi analizate de comisia

de cercetare a averii de pe lângă curtea de apel.

Instanța supremă s-a pronunțat

în sensul admisibilității contestării raportului de evaluare a averii întocmit de

Agenția Națională de Integritate (decizia nr. 2335 din 11 mai 2012 a Înaltei Curți,

secția contencios administrativ și fiscal, iar soluția de respingere a excepției

inadmisibilității acțiunii pronunțată de instanța de fond nu a fost recurată de

Agenția Națională de Integritate).

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de B.L.D. și B.L.M. împotriva sentinței civile nr. 309 din 18 ianuarie 2012 a Curții

de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre

rejudecare la aceeași instanță.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 5 iulie

2013.