ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6040/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 309 din 18 ianuarie 2012 a Curții de Apel București a fost admisă excepția inadmisibilității și respinsă contestația formulată de reclamanții B.L.D. și B.L.M. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca inadmisibilă. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că prin raportul de evaluare din 30 mai 2011 întocmit, inspectorul de integritate a stabilit potrivit competențelor legale, sesizarea Comisiei de cercetare a averilor din cadrul Curții de Apel Timișoara, în vederea începerii acțiunii de control și constatării diferenței semnificative potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010, privind averea deținută de B.L.D.

și a stării de incompatibilitate a acestuia, potrivit art. 17 alin. (6) din același act normativ și comunicarea raportului de evaluare reclamantului, potrivit legii. Din momentul sesizării Comisiei, procedura este una specială, fiind reglementată de Legea nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare. Prin urmare, raportul de evaluare a averii reclamantului este exceptat căilor de atac prevăzute de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, procedura fiind una specială, reglementată de Legea nr. 115/1996.

De altfel, potrivit dispozițiilor art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este definit ca actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În speța de față nu ne aflăm în fața unui act care să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice și, din această perspectivă, acțiunea reclamantului a fost considerată inadmisibilă. Totodată, s-a avut în vedere faptul că instanța de contencios administrativ nu se poate pronunța în această fază în legătură cu raportul de evaluare privind averea reclamantului, fiind de competența Comisiei de cercetare a averilor faptul de a dispune o soluție, prin ordonanță motivată, în conformitate cu dispozițiile art. 10 4 din Legea nr. 115/1996, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, în situația în care Comisia de cercetare a averilor constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părți din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat, dispune trimiterea cauzei spre soluționare curții de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului.

Conform art. 10 4 din Legea nr. 115/1996, cu modificările și completările ulterioare: „(1) Comisia de cercetare hotărăște cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunțând o ordonanță motivată, prin care poate dispune: a) trimiterea cauzei spre soluționare curții de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părți din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat; b) clasarea cauzei, când constată că proveniența bunurilor este justificată; c) suspendarea controlului și trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror proveniență este nejustificată rezultă săvârșirea unei infracțiuni.

(2) Ordonanța de clasare se comunică părților și parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcționează comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție ori organelor fiscale. (3) Controlul se reia de către comisia de cercetare, dacă: a) după clasarea cauzei apar elemente noi care pot conduce la o soluție contrară; b) organul de urmărire penală, după efectuarea cercetărilor, în situația prevăzută la alin. (1) lit. c), nu sesizează instanța penală”. În concluzie, pârâta a apreciat că apărările formulate de reclamant prin prezenta acțiune sunt apărări specifice verificării efectuată de Comisiei de cercetare a averilor și în consecință, solicită admiterea excepției inadmisibilității acțiunii reclamantului și, pe cale de consecință, să respingă toate capetele de cerere.

Prin răspunsul la întâmpinare depus la data de 18 ianuarie 2011, reclamanții au solicitat respingerea excepția inadmisibilității contestației, invocată de pârâtă, ca nefondată invocând dispozițiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 potrivit cărora „persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ”, ori reclamanții au primit raportul de evaluare în cauză la data de 3 iunie 2011, iar la data de 14 iunie 2011 au înregistrat prezenta contestație.

Cu privire la excepția inadmisibilității contestației invocată de pârâtă, Curtea a constatat următoarele: Prin raportul de evaluare din 30 mai 2011 întocmit la data de 30 mai 2011 de pârâta Agenția Națională de Integritate s-a dispus sesizarea Comisiei de Cercetare a averilor din cadrul Curții de Apel Timișoara, în vederea începerii acțiunii de control și constatării diferenței semnificative potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010, privind averea deținută de reclamantul B.L.D.

și a stării de incompatibilitate a acestuia, potrivit art. 17 alin. (6) din același act normativ, având în vedere faptul că din analiza efectuată de pârâtă a rezultat că între modificările intervenite în averea pârâtului, în timpul exercitării funcției publice de agent operativ II în cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliției de Frontieră Timiș, Sectorul Poliției de Frontieră Moravița, în perioada 1 iulie 2000-31 decembrie 2010, și veniturile realizate în aceeași perioadă există o diferență semnificativă, în cuantum de 190.491,2 RON, echivalentul a 45.355 euro, în sensul art. 18 din Legea nr. 176/2010.

S-a reținut că prin raportul de evaluare de mai sus, ce a fost contestat de reclamanți prin acțiunea de față, nu s-a constatat starea de incompatibilitate a reclamantului prevăzută de art. 17 alin. (6), ci doar a fost sesizată Comisia de cercetare a averilor din cadrul Curții de Apel Timișoara în vederea începerii acțiunii de control, constatarea diferenței semnificative prev. de art. 18 din Legea nr. 176/2010 privind averea deținută de reclamantul B.L.D. și a stării de incompatibilitate a acestuia, prevăzută de art. 17 alin. (6) din același act normativ, depinzând de rezultatul acțiunii de control ce va fi efectuată de Comisia de cercetare a averilor din cadrul Curții de Apel Timișoara potrivit procedurii prevăzută de Legea nr. 115/1996.

Curtea a mai reținut că potrivit art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 „persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ”. Din textul de mai sus, rezultă că pentru admisibilitatea unei contestații împotriva unui raport de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate este necesar ca prin raportul de evaluare să se fi constatat un conflict de interese sau o stare de incompatibilitate, ceea ce nu este cazul de față, având în vedere că prin raportul de evaluare contestat nu s-a constatat o stare de incompatibilitate, ci doar a fost sesizată Comisia de cercetare a averilor din Cadrul Curții de Apel Timișoara în vederea începerii acțiunii de control, constatării diferenței de avere potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010 și a stării de incompatibilitate prev. de art. 17 alin. (6) din legea 176/2010.

Este adevărat că dispozițiile art. 17 din Legea nr. 176/2010, în baza cărora a fost întocmit raportul de evaluare contestat, fac trimitere prin alin. (7) la aplicarea dispozițiilor art. 22 alin. (1) și (2) din Legea nr. 176/2010, însă aceste din urmă dispoziții care prevăd dreptul persoanei care face obiectul evaluării de a formula contestație, nu ar putea fi aplicate în lipsa emiterii de către Agenția Națională de Integritate a unui raport de evaluare prin care să constate starea de incompatibilitate a persoanei respective.

Curtea a mai reținut că raportul de evaluare contestat nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu produce efecte juridice prin el însuși, nu creează, nu modifică și nici nu stinge raporturi juridice, fiind un act de sesizare a Comisiei de cercetare a averilor din cadrul Curții de Apel Timișoara în vederea declanșării procedurii prevăzute de Legea nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici. 2. Calea de atac exercitată Împotriva sentinței civile nr. 309/2012 a Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, au formulat recurs reclamanții B.L.D.

și B.L.M., sentință pe care au considerat-o nelegală și netemeinică și s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și trimiterea spre rejudecare. În motivele de recurs s-a arătat că sentința a fost dată cu încălcarea prevederilor legii speciale, respectiv prevederile Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice. Au fost invocate prevederile art. 17 alin. (6) din Legea nr. 176/2010 care prevăd că „Persoana a cărei declarație de avere a fost supusă evaluării, fiind identificate diferențe semnificative, în sensul prevederilor art. 18, este considerată incompatibilă”. Instanța de fond susțin recurenții, în mod eronat a reținut că raportul de evaluare nu este un act administrativ, deoarece nu produce efecte juridice, întrucât el a produs efecte juridice fiind înaintat Curții de Apel Timișoara, în baza căruia Comisia de cercetare a averilor de pe lângă această instanță, urmând să facă verificările necesare.

S-a considerat că inspectorul de integritate trebuia să aibă în vedere prevederile art. 20 alin. (1), (2) și (3). Felul cum a fost întocmit, felul cum s-au analizat documentele depuse de recurenți au determinat pe aceștia să conteste raportul de evaluare, raport care a fost realizat cu încălcarea prevederilor art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, nerespectându-se principiile confidențialității, dreptului la apărare, al prezumției dobândirii licite a averii, aspecte care nu pot fi analizate de Comisia de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Timișoara, ci numai de instanța de contencios administrativ.

Deși instanța de fond a arătat, în motivarea sentinței că art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 nu ar fi aplicabil deoarece nu ar fi emis un raport de evaluare prin care să se constate starea de incompatibilitate a persoanei respective, recurenții au arătat că raportul de evaluare a fost comunicat acestora la 30 mai 2011, iar la capitolul „Concluzii” a rezultat că recurenții ar fi în stare de incompatibilitate, existând o diferență semnificativă, în cuantum de 190.491,2 RON. Intimata Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat. 3. Soluția instanței de recurs După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursul pentru următoarele considerente: În fața instanței de fond reclamanții B.L.D.

și B.L.M. au contestat raportul de evaluare din 30 mai 2011 întocmit de Agenția Națională de Integritate prin care s-a dispus sesizarea Comisiei de cercetare a averilor din cadrul Curții de Apel Timișoara în vederea începerii acțiunii de control și constatării diferenței semnificative potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010 privind averea deținută de B.L.D. și a stării de incompatibilitate a acestuia potrivit art. 17 alin. (6) din același act normativ.

Soluția instanței de fond, prin care acțiunea reclamanților a fost respinsă ca inadmisibilă, reținându-se că raportul de evaluare contestat nu este un act administrativ pentru că nu produce efecte juridice prin el însuși, nu creează, nu modifică și nu stinge raporturi juridice, a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a legii, respectiv a art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate. În secțiunea a II-a a Legii nr. 176/2010 a fost reglementată procedura de evaluare a averii persoanelor care au obligația de depunere a acestora.

Din coroborarea dispozițiilor art. 13-19 din Legea nr. 176/2010 rezultă că această procedură este una administrativă și se finalizează cu întocmirea unui raport de evaluare. Pe parcursul acestei proceduri, inspectorul de integritate procedează la evaluarea declarațiilor de avere, a datelor, informațiilor, modificărilor publice patrimoniale, putând fi solicitate informații și date persoanelor fizice sau juridice, iar dacă rezultă diferențe semnificative, atunci, după informarea persoanei respective, pot fi solicitate persoanelor fizice sau juridice informații sau date care nu sunt publice, iar persoana poate prezenta orice probă sau date și informații pe care le consideră necesare. Rezultatul acestei proceduri se consemnează într-un raport de evaluare.

În cazul în care, după administrarea probelor, inspectorul de integritate constată existența în continuare a unor diferențe semnificative, va întocmi un raport de evaluare al cărui conținut este stabilit în art. 17 alin. (3) lit. a)-d), raport ce se comunică persoanei care a făcut obiectul evaluării și, după caz, organelor fiscale, celor de urmărire penală și celor disciplinare, precum și Comisiei de cercetare a averilor prevăzută de Legea nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare.

În situația în care, în urma administrării probatoriilor, inspectorul de integritate constată că nu există diferențe semnificative (art. 18 din Legea nr. 176/2010 definește diferențe semnificative ca fiind diferență mai mare de 10.000 euro sau echivalentul în RON al acestei sume între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice și veniturile realizate în aceeași perioadă), întocmește tot un raport de evaluare prin care constată inexistența diferențelor semnificative, raport ce se comunică persoanei care a făcut obiectul procedurii. Art. 17 alin. (6) din Legea nr. 176/2010 prevede că „Persoana a cărei declarație de avere a fost supusă evaluării, fiind identificate diferențe semnificative, în sensul art. 18 din Legea nr. 176/2010, este considerată incompatibilă”.

Art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 prevede că „Dispozițiile art. 22 alin. (1) și (2) se aplică în mod corespunzător”. Potrivit art. 22 din Legea nr. 176/2010 „(1) Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ. (2) Dacă raportul de evaluare a conflictului de interese nu a fost contestat în termenul prevăzut la alin. (1) la instanța de contencios administrativ, Agenția sesizează, în termen de 6 luni, organele competente pentru declanșarea procedurii disciplinare, precum și, dacă este cazul, instanța de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese.

Pentru că art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 este o normă de trimitere, nu poate fi reținută susținerea instanței de fond, care, deși invocă aceste dispoziții a apreciat că art. 22 alin. (1) și (2) ar fi aplicabil numai dacă se contestă un raport de evaluare prin care Agenția Națională de Integritate a constatat starea de incompatibilitate a persoanei respective. Dacă s-ar accepta acest punct de vedere ar fi lipsită de eficiență norma stabilită de art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010, iar prin instituirea ei, intenția legiuitorului a fost aceea ca și raportul de evaluare a averii să poată fi contestat la instanța de contencios administrativ, ca și raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității.

Nu se poate susține că, deși legea prevede expres că numai raportul de evaluare a incompatibilității sau a conflictului de interese să poată fi contestat, acțiunea în contestarea raportului de evaluare a averii ar fi inadmisibilă întrucât art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 dovedește că este admisibilă acțiunea. Referitor la susținerea instanței de fond că raportul de evaluare a averii nu ar fi un act administrativ, se constată că și aceasta este greșită.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată „act administrativ, actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ”.

Raportul de evaluare este un act administrativ în sensul legii pentru că el produce efecte juridice, având în vedere că în lipsa emiterii acestuia, comisia de cercetare a averilor nu poate desfășura procedura de verificare a „diferențelor semnificative”. De altfel, indiferent de considerarea sau nu a raportului de evaluare a averii ca fiind act administrativ, posibilitatea contestării la instanța de contencios administrativ este dată de lege, respectiv de art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 și nu poate fi respinsă ca inadmisibilă o cerere de anulare a raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate prin care se constată existența unor „diferențe semnificative” și este sesizată Comisia de cercetare a averilor competentă.

Rațiunea pentru care a fost instituită posibilitatea cercetării la instanță a rapoartelor de evaluare emise de Agenția Națională de Integritate în cadrul procedurii de evaluare a averii, a conflictelor de interese și a incompatibilităților [posibilitate prevăzută expres de art. 22 alin. (1) și (2) și art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010] este tocmai activitatea administrativă pe care o desfășoară Agenția Națională de Integritate în calitatea sa de autoritate administrativă autonomă, aspecte reținute constant în deciziile Curții Constituționale (Decizia nr. 663/2012 și Decizia nr. 204/2013). De aceea, în baza art. 312 alin. (1), (2), (3) și (5) C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi admis recursul, va fi casată sentința atacată și trimisă cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

La rejudecare, instanța de fond va avea în vedere faptul că în raport de prevederile Legii nr. 176/2010 și ale Legii nr. 115/1996, procedura de evaluare a averii are mai multe etape: - etapa administrativă, ce se desfășoară în fața inspectorului de integritate și care se finalizează cu întocmirea raportului de evaluare prin care se pot constata „diferențe semnificative” și este sesizată comisia de control a averilor din cadrul curții de apel competente; - etapa desfășurată în fața comisiei de cercetare a averilor care funcționează pe lângă curtea de apel unde se pot administra probe, iar această comisie, dacă va constata că dobândirea unor bunuri sau a unei cote-părți din avere nu este justificată, va putea sesiza curtea de apel; - etapa judiciară, ce se desfășoară în fața curții de apel competente.

Cum în cauză se contestă raportul de evaluare al Agenției Naționale de Integritate prin care s-au constatat existența unor „diferențe semnificative”, instanța de contencios administrativ poate analiza legalitatea emiterii acestui raport, respectarea prevederilor legale în cadrul procedurii desfășurate în fața Agenției Naționale de Integritate, conform Legii nr. 176/2010. Însă, instanța de contencios administrativ nu poate verifica aspecte legate de modul de dobândire a averii, a dobândirii unor bunuri nejustificate, pentru că acestea pot fi analizate de comisia de cercetare a averii de pe lângă curtea de apel.

Instanța supremă s-a pronunțat în sensul admisibilității contestării raportului de evaluare a averii întocmit de Agenția Națională de Integritate (decizia nr. 2335 din 11 mai 2012 a Înaltei Curți, secția contencios administrativ și fiscal, iar soluția de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii pronunțată de instanța de fond nu a fost recurată de Agenția Națională de Integritate).

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de B.L.D. și B.L.M. împotriva sentinței civile nr. 309 din 18 ianuarie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 5 iulie 2013.