ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1811/2018

Ședința publică din data de 7 mai 2018

Asupra recursurilor de față:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Agenția Națională de Integritate a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel București, A., B. și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, anularea Ordonanței nr. 2/13.02.2015, emisă de Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel București, prin care s-a dispus, în baza art. 10

4

lit. b din Legea nr. 115/1996, clasarea cauzei în ceea ce privește persoanele fizice cercetate, reținându-se că nu există diferență semnificativă între veniturile realizate de persoana evaluată în perioada 2006-2010 în sensul art. 18 din Legea nr. 176/2010.

1.2. Soluția primei instanțe

Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 2811 din 02 noiembrie 2015 a respins cererea privind aplicarea amenzii judiciare reclamantei.

A respins acțiunea formulată de reclamanta Agenția Națională de Integritate, în contradictoriu cu pârâții Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel București, A., B. și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, ca inadmisibilă.

1.3. Cererile de recurs

Recursul principal

Împotriva sentinței civile nr. 2811 din 02 noiembrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Agenția Națională de Integritate, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ.

În susținerea motivului de recurs invocat, recurenta-reclamantă a arătat, în esență, că instanța de fond a încălcat normele de drept material incidente speței, soluția de respingere a acțiunii ca inadmisibilă fiind nelegală, prin raportare la dispozițiile Legii nr. 176/2010, coroborate cu cele ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

În dezvoltarea motivului de recurs invocat, a arătat următoarele:

În conformitate cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a al Legii nr. 554/2004 persoana vătămata este definită ca fiind "orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publica", fără nicio distincție între persoană fizică și persoană juridică, rezultă că toate prevederile cu caracter procesual se aplică în mod identic celor două categorii de persoane.

Chiar dacă, în textul legii contenciosului administrativ există reglementări speciale pentru anumite persoane juridice, subiecte de sezina (Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Naționala a Funcționarilor Publici, etc), acest lucru nu poate justifica reținerea instanței de fond în sensul că Agenția Națională de Integritate nu ar putea dobândi calitatea de subiect de sezină în contenciosul administrativ.

Interpretarea instanței de fond privind inadmisibilitatea acțiunii împotriva ordonanței de clasare este de natură să aducă atingere liberului acces la justiție garantat de art. 21 din Constituție oricărei persoane, inclusiv autorităților publice, așa cum este Agenția Națională de Integritate.

Este adevărat că acțiunea împotriva ordonanței de clasare nu urmărește valorificarea unor drepturi subiective sau a unor interese personale directe, însă ea se bazează, pe protejarea unui interes public, așa cum rezultă din dispozițiile art. 8 din Legea nr. 176/2010.

Greșit reține instanța de fond că, deși rolul Agenției Naționale de Integritate constă în asigurarea integrității în exercitarea demnității și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, acesta nu este suficient pentru a justifica un demers al acestei instituții în procedura instituită prin Legea nr. 554/2004, întrucât, pe această cale, s-ar depăși atribuțiile Agenției Naționale de Integritate, astfel cum sunt delimitate de Legea nr. 176/2010 care, la fel ca și Legea nr. 115/1996, nu prevede posibilitatea de a acționa în acest sens.

Este important de reținut și faptul că, după finalizarea raportului de evaluare de către Agenția Națională de Integritate și sesizarea Comisiei de Cercetare a Averilor, prin dispozițiile art. 10

2

alin. (2) și art. 16 din Legea nr. 115/1996 s-a prevăzut expres participarea Agenției atât în procedurile administrative, desfășurate în fața Comisiei de Cercetare a Averilor, cât și în fața instanței de contencios administrativ.

Așa cum reiese din aceste reglementări, Agenția Națională de Integritate are un interes legitim, atât în ceea ce privește procedurile administrative desfășurate de către Comisia de Cercetare a Averilor, cât și în fața instanței de judecată, când se cere confiscarea sumelor ce nu au putut fi justificate de către persoana cercetată în fata Comisiei.

În consecință, sunt îndeplinite condițiile de exercitare a acțiunii civile prevăzute de art. 33 C. proc. civ., potrivit cărora: "interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual":

Interesul urmărit de ANI, în măsura în care Comisia de Cercetare a Averilor, organ administrativ, clasează sesizarea, derivă din calitatea sa de titular al sesizării prin raportul de evaluare în vederea efectuării cercetărilor privind confiscarea diferenței ce nu poate fi justificată, și singura instituție competentă în ceea ce privește evaluarea averii.

Interesul personal - folosul practic urmărit de ANI, chiar dacă nu se răsfrânge în mod direct asupra sa - folosul putând fi realizat și indirect - în demersul judiciar promovat constă în protejarea unui interes public, și anume confiscarea sumelor ce nu au putut fi justificate de către persoana cercetată și vărsarea acestor sume la bugetul de stat.

Interesul este născut și actual, dacă în momentul pronunțării Ordonanței de clasare nu s-ar exercita acțiunea civilă de către Agenția Națională de Integritate, instituția s-ar expune unui prejudiciu.

Interpretarea dată de prima instanță prevederilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 contrazice flagrant chiar cele reținute de instanță în dispozitivul sentinței.

Reține instanța de fond faptul că, chiar și în ipoteza în care printr-o lege specială nu se prevede dreptul unei instituții publice de a sesiza instanța de contencios administrativ, în anumite cazuri și în anumite condiții, în scopul apărării unor interese legitime, o astfel de instituție ar putea formula o acțiune în anularea unui act administrativ, numai cu respectarea cerințelor dreptului comun, respectiv dacă îndeplinește inclusiv cerința constând în vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat prin actul administrativ atacat.

Astfel, omisiunea legiuitorului de a prevedea în Legea nr. 115/1996 sau în Legea nr. 176/2010, posibilitatea contestării unei ordonanțe de clasare în justiție, respectiv instanța competentă să soluționeze pricina, nu conduce la concluzia reținută de instanța de fond, în sensul că ordonanța de clasare nu poate fi contestată în instanță, întrucât principiile instituite prin Convenția Europeana a Drepturilor Omului se opun unei atare interpretări.

Cu privire la abrogarea expresă a dispoziției din Legea nr. 115/1996 care prevedea o cale de atac împotriva ordonanței de clasare, consideră greșită reținerea primei instanțe în sensul că acest fapt ar evidenția intenția legiuitorului, în sensul că actul Comisiei să nu poată fi atacat de nicio persoană implicată în procedura de control a averilor.

Consideră greșit acest considerent prin prisma regulii "specialia generalibus derogant", având în vedere că, fiind derogatorie de la dreptul comun, norma specială este de strictă interpretare și aplicare, deci nu poate fi aplicată prin analogie la situațiile ce nu se încadrează în prevederile sale, aceste situații urmând a fi guvernate de normele generale.

Ordonanța atacată îndeplinește condițiile prevăzute de lege pentru a fi încadrată în categoria actelor administrative, fiind un act unilateral cu caracter individual, emis de o autoritate publică și dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Nu constituie un act emis de o entitate a cărei activitate poate fi asimilată activității jurisdicționale, fiind premergătoare unei eventuale sesizări a instanței de judecată.

In situația în care legea nu prevede o cale distinctă de atacare a ordonanței de clasare a Comisiei de verificare a averilor, entitate esențialmente administrativă, devin aplicabile dispozițiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, a cărei condiții de admisibilitate sunt îndeplinite.

În concluzie, solicită admiterea recursului formulat

Recursul incident

La data de 08.03.2016, pârâtul A. a formulat recurs incident împotriva aceleiași hotărâri, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (6) și (8) din C. proc. civ., republicat.

În dezvoltarea motivelor de recurs invocate recurentul a criticat sentința atacată exclusiv din perspectiva soluției de reducere a onorariului de avocat solicitat de pârâții persoane fizice, de la 4960 RON la 1000 de RON, arătând următoarele:

I. Sentința primei instanțe este dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 452 - 453 C. proc. civ., având în vedere că reclamanta ANI a fost partea care a căzut în pretenții, iar pârâtul A. a făcut dovada cheltuielilor de judecată (art. 488, alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.).

II. Sentința recurată este dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 451 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu dispozițiile art. 127 alin. (3) din Statutul profesiei de avocat, cuantumul sumei solicitate drept onorariu avocat fiind justificată în raport de criteriile expuse de aceste texte legale (art. 488, alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.).

III. Sentința recurată este dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor legale referitoare la TVA, dat fiind că instanța de fond nu a ținut cont de faptul că munca depusă de avocat a fost facturată cu suma de 4.000 RON, restul de 960 RON, reprezentând contravaloarea TVA suportată de către beneficiarul facturii, în speță Pârâtul A. În aceste condiții, onorariul de avocat a fost redus la 1% din valoarea sa inițială.

IV. Sentința recurată este nemotivată sub aspectul reducerii onorariului de avocat (art. 488, alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.), instanța de fond nu a efectuat o analiză a criteriilor de stabilire a onorariului, ci s-a limitat la o motivare formală legată de inadmisibilitatea cererii și de faptul că au fost doar două termene de judecată.

În drept, invocă dispozițiile art. 452 - 453, art. 488 alin. (6) și (8) și art. 491 C. proc. civ., art. 127 din Statul Profesiei de avocați.

1.4. Apărările intimatului A.

Prin întâmpinarea depusă, pârâtul A. a solicitat respingerea recursului formulat de reclamanta ANI, ca neîntemeiat și menținerea hotărârii atacate în ceea ce privește inadmisibilitatea acțiunii în contencios administrativ, formulând următoarele apărări:

Legea specială aplicabilă în cauză este Legea nr. 115/1996, care nu reglementează posibilitatea atacării ordonanței de clasare, pronunțată în temeiul art. 10

1

-art. 10

4

, iar susținerile recurentei în sensul că dreptul la acțiune ar putea fi exercitat în temeiul legii generale, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, este fundamentată pe greșita aplicare a regulii "specialia generalibus derogant".

În mod corect a decis instanța de fond că cererea introductivă este inadmisibilă, întrucât nu îndeplinește condițiile prevăzute de art. 1 din Legea nr. 554/2004, ordonanța de clasare atacată nefiind un "act administrativ" sau" un act administrativ jurisdicțional" în sensul definit de acest act normativ.

Recurenta reclamantă ANI nu este o "persoană vătămată într-un drept sau interes legitim de o autoritate publică", nu este subiect de sezină și, deci, nu are calitate procesuală activă în formularea acțiunii de contencios administrativ.

De asemenea, în exercitarea acțiunii în contencios administrativ nu este suficient ca interesul să fie justificat prin prisma cerințelor stabilite de art. 33 C. proc. civ. pentru exercitarea acțiunii civile, nu prezintă relevanță prefigurarea folosului efectiv pe care partea l-ar obține partea, fiind necesar ca aceste cerințe să fie completate de "existența unui interes legitim public" ori a unui interes derivând dintr-o vătămare a "unui drept subiectiv".

Acțiunea formulată de ANI est lipsită de orice folos practic, respectiv de interes, având în vedere că anularea ordonanței nu ar produce nici un efect în privința controlului averii persoanei cercetate, acțiunea nu poate fi reluată, singura situație reglementată de art. 15 alin. (3) din Legea nr. 115/1996, în care se poate dispune de către Comisie reluarea cercetării, fiind aceea când după clasarea cauzei "apar elemente noi care pot duce la o soluție contrară".

Comisia de cercetare a averilor nu este o autoritate publică în sensul legii contenciosului administrativ, neavând personalitate juridică nu poate avea calitate procesuală pasivă în cauză. De asemenea, pârâtul A. fiind persoană fizică nu poate avea calitate procesuală pasivă într-o acțiune de contencios administrativ.

Procedura de sesizare a instanței de contencios administrativ de către ANI în vederea controlului averii a fost declarată neconstituțională, prin urmare, recunoașterea dreptului ANI de a ataca ordonanța de clasare în fața instanței de contencios administrativ ar echivala cu eludarea dispozițiilor legale referitoare la însuși scopul înființării Comisiei de cercetare a averilor, ar încălca atribuțiile acestei Comisii de a decide cu privire la sesizarea instanței, cu înfrângerea efectelor Deciziei Curții Constituționale nr. 415/2010.

2.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 15 ianuarie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 26 februarie 2018 completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

2.2. Aspecte de fapt și de drept relevante

Reclamanta Agenția Naționala de Integritate a sesizat instanța de contencios administrativ în vederea verificării legalității ordonanței nr. 2/13.02.2015 emisă de Curtea de Apel București, Comisia de Cercetare a Averilor, prin care s-a dispus, în baza art. 10

4

lit. b din Legea nr. 115/1996 clasarea cauzei in ceea ce privește persoanele cercetate - pârâții persoane fizice, reținând că nu există diferență semnificativă între veniturile realizate de persoana evaluata in perioada 2006-2010 in sensul art. 18 din Legea nr. 176/2010, soluție menținută prin ordonanța nr. 6/27.05.2015 emisă de aceeași autoritate, prin care s-a dispus respingerea ca inadmisibilă a plângerii administrative prealabile formulate de reclamantă.

Prima instanță, pentru a admite excepția inadmisibilității acțiunii, formulată de pârâtul A., a reținut că ordonanța de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor nu poate forma obiectul controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, întrucât legiuitorul nu a prevăzut nicio cale de atac împotriva soluției de clasare a cauzei, iar ordonanța de clasare nu este un act administrativ ori un act administrativ-jurisdicțional.

Pentru a se pronunța în acest sens, prima instanță a reținut următoarele argumente:

Legea nr. 115/1996 nu prevede nicio cale de atac împotriva ordonanțelor pronunțate de Comisie în situațiile enumerate de art. 10

4

alin. (1) din Legea nr. 115/1996, deci nici împotriva ordonanței prin care se dispune clasarea cauzei.

Agenția Națională de Integritate nu poate contesta ordonanța de clasare pronunțată de Comisia de cercetare a averilor prin intermediul procedurii reglementate de Legea nr. 554/2004, având în vedere, pe de o parte, că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de acest act normativ, în condițiile în care această autoritate publică nu poate invoca vătămarea unui interes legitim public, întrucât această posibilitate nu este reglementată prin legea sa specială de organizare și nici nu se regăsește printre subiectele enumerate la art. 1 alin. (3), (4), (5) și (8) din Legea nr. 554/2004, iar pe de altă parte, că nu se poate vorbi despre un interes legitim privat vătămat sau despre un drept subiectiv încălcat în cazul unei instituții publice care acționează exclusiv în exercitarea atribuțiilor sale legale.

Este adevărat că rolul ANI constă în asigurarea integrității în exercitarea demnității și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, însă interesul public pentru înființarea și funcționarea unei asemenea instituții nu este suficient pentru a justifica un demers al acesteia în procedura instituită prin Legea nr. 554/2004, întrucât, pe această cale, s-ar depăși atribuțiile sale, astfel cum sunt delimitate de Legea nr. 176/2010 care, la fel ca și Legea nr. 115/1996, nu prevede posibilitatea de a acționa în acest sens.

În lumina considerentelor Deciziei Curții Constituționale nr. 415 din 14 aprilie 2010, respectiv nr. 604 din 4 noiembrie 2014, Comisia este privită ca un organ de filtru între Agenția Națională de Integritate și instanța de judecată.

Or, în condițiile în care se consideră că este admisibil ca, pe calea Legii nr. 554/2004, ordonanța de clasare să fie atacată în contencios administrativ de către ANI, rolul de "filtru" al Comisiei, acela de a decide în exclusivitate cu privire la sesizarea instanței de contencios administrativ, este, practic, desființat, întrucât în această manieră indirectă, se ajunge în situația în care toate cauzele aflate pe rolul Comisiei de cercetare a averilor, pot ajunge pe rolul instanței judecătorești competente, atât cele cu privire la care s-a dispus sesizarea, cât și cele cu privire la care s-a dispus clasarea, situație contrară, atât raționamentului expus de Curtea Constituțională în decizia nr. 604/2014, cât și intenției legiuitorului care, prin înființarea acestei Comisii cu atribuții de "filtrare" a cauzelor de acest tip, a urmărit consacrarea unei soluții legislative care să respecte exigențele conformității cu Legea fundamentală, în contextul în care prevederile Legii nr. 144/2007 au fost declarate neconstituționale.

Un alt argument în sensul inadmisibilității acțiunii în anulare formulate în condițiile Legii nr. 554/2004 împotriva ordonanței de clasare pronunțată de Comisia de cercetare a averii este oferit și de evenimentul legislativ constând în abrogarea expresă a art. 19 din Legea nr. 115/1996 prin art. 63 alin. (1) lit. a din Legea nr. 144/2007, republicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 535 din 3 august 2009. Faptul că Legea nr. 115/1996, lege specială, prevedea o cale de atac împotriva ordonanței de clasare, iar această prevedere a fost abrogată expres, fără a fi înlocuită cu alta, care să corespundă imperativului asigurării constituționalității reglementării, evidențiază intenția legiuitorului, în sensul ca actul Comisiei să nu poată fi atacat de nicio persoană implicată în procedura de control a averilor.

Nu poate fi pretins că ar exista un drept al ANI de a ataca respectiva ordonanță de clasare în temeiul normei generale reprezentate de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. În acest sens, trebuie avut în vedere faptul că norma specială derogă de la norma generală, iar nu invers, prin urmare, nu se poate întemeia acțiunea pe legea generala pentru a deroga de la prevederile legii speciale a controlului averilor potrivit cărora clasarea cauzei nu este supusă niciunei căi de atac.

Că aceasta este intenția clară a legiuitorului rezultă și dintr-o interpretare sistematică a dispozițiilor art. 10

4

din Legea nr. 115/1996, precum și a art. 15 alin. (3) lit. a din același act normativ. Astfel, acțiunea ANI prin care se tinde la anularea ordonanței de clasare a Comisiei de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel București este lipsită de folos practic, deci de interes, întrucât, prin reducere la absurd, chiar în ipoteza în care s-ar dispune anularea ordonanței, aceasta nu are niciun efect în privința controlului averii persoanei cercetate, întrucât acțiunea de control a averii nu poate fi reluată în acest caz. Singurul caz prevăzut de lege și aplicabil în cauză, în care se poate dispune de Comisie reluarea cercetării este atunci când, după clasarea cauzei, apar elemente noi, evident, care pot duce la o soluție contrară.

În fine, un ultim argument reținut de prima instanță în sensul inadmisibilității acțiunii, constă și în natura juridică specială a acestui act care, deși nu este un act administrativ-jurisdicțional, pe considerentul că procedura derulată în fața Comisiei nu este de natură jurisdicțională, nu întrunește nici trăsăturile unui act administrativ tipic, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c, prin raportare la componența Comisiei și la modalitatea de administrare a probatoriului care stă la baza soluției pronunțate.

Referitor la cheltuielile de judecată, în baza art. 451 alin. (1) și (2) C. proc. civ., prima instanță a admis cererea pârâtului și a dispus obligarea reclamantei către pârâtul A. la cheltuieli de judecată în sumă de 1000 RON, onorariu de avocat redus de la suma de 4960 RON, achitată conform chitanței CAAL nr. 0368/21.09.2015, arătând că la reducerea onorariului a avut in vedere faptul ca litigiul a fost soluționat pe cale de excepție, la al doilea termen de judecata, nefiind administrate alte probe cu excepția celor deja depuse de partea reclamantă, respectiv actul contestat, și răspunsul la plângerea administrativă prealabilă.

2.3. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Recursul principal

Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenta - reclamantă și a prevederilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul principal este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:În prealabil, trebuie precizat că excepția nulității recursului, invocată oral de reprezentantul pârâtului în ședința publică din data de 23.04.2018, pe motiv că recurenta reclamantă nu a formulat critici care pot fi încadrate la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., nu poate forma obiect de analiză în această etapă procesuală. Această concluzie se impune întrucât, pronunțând încheierea de admitere în principiu a recursului, instanța de recurs a constatat că recursul a fost declarat și motivat în termen, prin urmare, având în vedere dispozițiile art. 235 C. proc. civ., nu are posibilitatea să revină asupra aspectelor statuate. Argumentul invocat de reprezentantul pârâtului, potrivit căruia anularea recursului este o soluție posibilă pe care instanța de recurs o poate pronunța în temeiul art. 496 C. proc. civ., și nu doar în cursul procedurii de filtru, în temeiul art. 493 alin. (5) C. proc. civ., nu poate conduce la o altă concluzie, încheierea de admitere în principiu având natura unei încheieri interlocutorii Înalta Curte nu poate reveni asupra aspectelor statuate în cuprinsul acesteia. În ceea ce privește încadrarea criticilor formulate de reclamanta recurentă la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că dreptul la acțiune în contenciosul administrativ nu poate fi analizat doar prin prisma aspectelor de drept procesual, a condițiilor de exercitare a acțiunii civile, stabilite de art. 32 C. proc. civ., ci implică analiza raportului juridic de drept administrativ litigios, a naturii juridice a actului care formează obiectul acțiunii, a capacității administrative a autorității, a calității părților de subiecți ai raportului de drept administrativ dedus judecății, afirmarea unui drept sau a unui interes legitim care să aibă semnificația definită de art. 2 alin. (1) lit. a, lit. o- r) din Legea nr. 554/2004, analiză ce presupune aplicarea unor norme de drept ce aparțin dreptului administrativ. Actul juridic pe care Agenția Națională de Integritate l-a supus controlului instanței de contencios administrativ este o ordonanță de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor din cadrul Curții de Apel București în temeiul art. 10

4

alin. (1) lit. b din Legea nr. 115/1996, privind declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcții de conducere. Așa cum rezultă din însăși denumirea sa, acest act normativ reglementează procedura de control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă, derulată în fața comisiei de cercetare a averilor, potrivit art. 10 - 15 din Legea nr. 115/1996, și o etapă judiciară, dată în competența secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel și supusă prevederilor art. 16 - 20 din lege. Comisia de cercetare a averilor funcționează pe lângă fiecare curte de apel, este compusă din 2 judecători și un procuror, desemnați pe o perioadă de 3 ani (art. 10 din Legea nr. 115/1996), care începe acțiunea de control odată sesizată de Agenția Națională de Integritate cu raportul de evaluare prin care s-au constatat diferențe semnificative între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice și veniturile realizate de aceeași perioadă (art. 10

1

din Legea nr. 115/1996, corelat cu art. 17 din Legea nr. 176/2010) și își desfășoară activitatea de cercetare potrivit regulilor procedurale cuprinse în art. 10

2

- 10

3

din Legea nr. 115/1996. În lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componența comisiei, nici împrejurarea că reglementarea procedurii conține unele elemente specifice activității jurisdicționale - dreptul de apărare, citarea părților, dreptul de a propune probe - nu imprimă activității de cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicții soldate cu emiterea unui act administrativ - jurisdicțional ce întrunește atributele puterii de lucru judecat, conform art. 2 alin. (1) lit. d și e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puțin activitatea Comisiei ar putea fi asimilată activității de judecată desfășurate de instanțele judecătorești, conform art. 126 din Constituția României și Legii nr. 304/2004. Contrar concluziei judecătorului fondului, Înalta Curte califică activitatea comisiei de cercetare a averii drept o activitate administrativă, urmând să stabilească dacă, în funcție de obiectul lor, actele Comisiei sunt acte juridice administrative în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, adică manifestări de voință emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice.

În acest sens, Înalta Curte reține că, potrivit art. 10

4

alin. (1) din Legea nr. 115/1996, "(1) Comisia de cercetare hotărăște cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunțând o ordonanță motivată, prin care poate dispune:

a) trimiterea cauzei spre soluționare curții de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părți din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat;

b) clasarea cauzei, când constată că proveniența bunurilor este justificată;

c) suspendarea controlului și trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror proveniență este nejustificată rezultă săvârșirea unei infracțiuni."

"Ordonanța de clasare se comunică părților și parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcționează comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție ori organelor fiscale", conform art. 10

4

alin. (2) din aceeași lege.

Așadar, dintre cele trei categorii de soluții pe care le poate dispune Comisia de cercetare a averilor, în activitatea sa de "executare în concret a legii", clasarea cauzei are ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată de o sesizare a instanței competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă ordonanței de clasare aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004.

Inexistența, în cuprinsul Legii nr. 115/1996, a unei prevederi exprese privind accesul la justiție pentru contestarea ordonanței de clasare nu poate avea semnificația invocată de intimatul - pârât și reținută în sentința atacată, pentru că "tăcerea" legii speciale atrage incidența normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ.

Este adevărat că Agenția Națională de Integritate nu poate invoca drepturi asemănătoare persoanei verificate din perspectiva protecției oferite de prevederile art. 6 și 13 din Convenția europeană a drepturilor omului. Agenția Națională de Integritate este însă o autoritate administrativă autonomă înființată cu scopul asigurării integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, având atribuții de evaluare a declarațiilor de avere, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 și art. 8 din Legea nr. 176/2010, iar în calitate de subiect de drept public poate acționa în contencios administrativ pentru protejarea interesului public în raza sa de competență, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004.

În consecință, prima instanță în mod greșit a reținut că reclamanta nu se regăsește printre subiectele enumerate la art. 1 alin. (3), (4), (5) și (8) din Legea nr. 554/2004. Chiar dacă nu se poate vorbi despre un interes legitim privat vătămat sau despre un drept subiectiv încălcat în cazul unei instituții publice care acționează exclusiv în exercitarea atribuțiilor sale legale, dispozițiile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 consfințesc cadrul general pentru exercitarea contenciosului obiectiv, destinat a apăra legalitatea obiectivă. Așa fiind, exercitarea dreptului la acțiune a persoanelor de drept public împotriva actelor care vatămă starea de legalitate obiectivă nu presupune justificarea vătămării unui drept subiectiv ori a unui interes legitim privat.

În context, trebuie menționat că prin decizia nr. 256/2006 Curtea Constituțională a statuat, cu referire la constituționalitatea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, că potrivit art. 21 alin. (1) din Constituție exercitarea acțiunii în justiție de către orice persoană este posibilă pentru apărarea "drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime".

De asemenea, Curtea Constituțională a precizat că în lipsa unei distincții exprese în art. 52 din Constituție între interesul legitim public sau privat trebuie aplicat principiul ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, prin urmare, acțiunea în contencios administrativ asigură ocrotirea atât a interesului public, cât și respectarea interesului privat.

Este lipsită de argumente concluzia reținută de prima instanță în sensul că, prin raportare la componența Comisiei și la modalitatea de administrare a probatoriului care stă la baza soluției pronunțate, ordonanța de clasare nu întrunește nici trăsăturile unui act administrativ tipic, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c.

Nu există nici un temei pentru a nega calitatea de organ de stat al comisiei de cercetare a averilor, care să-i confere calitatea de autoritate administrativă în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. b din Legea nr. 554/2004. Așa cum rezultă din dispozițiile art. 10 din Legea nr. 115/1996, comisia de cercetare a averilor este formată din 2 judecători și un procuror, fiind un organ colegial, și are atribuția legală exclusivă de a efectua acțiunea de control în urma sesizării de către o altă autoritate administrativă (ANI), iar la finalizarea activității pronunță o ordonanță, care constituie o manifestare de voință a emitentei în regim de putere publică ce se exercită în limitele marjei de apreciere, și care conține măsuri cu caracter obligatoriu, beneficiind de prezumție de legalitate, de autenticitate și veridicitate, trăsături esențiale ale actelor administrative.

Cu alte cuvinte, pentru definirea autorității publice criteriul de bază este competența administrativă, constând în suma de atribuții conferite unei entități în executarea legii, pentru îndeplinirea interesului public, precum și regimul de putere publică în care acționează entitatea respectivă, așadar capacitatea administrativă nu depinde de personalitatea juridică a acesteia, nefiind necesar nici ca respectiva autoritate să facă parte din sistemul administrației de stat sau locale, fiind suficient să exercite atribuții de natură administrativă în regim de putere publică.

În final, Înalta Curte nu poate valida concluzia primei instanțe nici în sensul că inadmisibilitatea acțiunii în anulare formulate în condițiile Legii nr. 554/2004 împotriva ordonanței de clasare pronunțată de Comisia de cercetare a averii ar rezulta din modificările legislative care au avut loc. Faptul că Legea nr. 115/1996, lege specială, prevedea o cale de atac împotriva ordonanței de clasare, iar această prevedere a fost abrogată expres, nu poate fi interpretată în sensul reținut de prima instanță, întrucât o astfel de interpretare ar conduce la încălcarea dreptului conferit reclamantei de art. 21 și art. 52 din Constituție.

Mai mult, intenția legiuitorului de a restrânge exercitarea dreptului la acțiune într-o anumită situație concretă, contrar interpretării date de prima instanță și împărtășită de intimatul pârât, nu poate rezulta din coroborarea unor evenimente legislative, ea trebuie să fie prevăzută expresă, în acord cu dispozițiile art. 53 din Constituție. Astfel, potrivit normei constituționale menționate, "Exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor, desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.

De asemenea, rezolvarea conflictului între legea specială și legea generală în acord cu dispozițiile constituționale conduce la aceeași concluzie, și anume că, în lipsa unei dispoziții exprese care să suprime dreptul la acțiune împotriva ordonanței de clasare - act administrativ cu caracter individual, emisă de o autoritate administrativă în conformitate cu art. 10

4

din Legea nr. 115/1996 - lege specială, acest drept trebuie recunoscut părții care justifică o vătămare în condițiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, lege care conține dispoziții de procedură cu caracter general, care completează legea specială pentru situațiile pe care aceasta nu le reglementează.

Recursul incident

Examinând recursul incident din perspectiva dispozițiilor art. 491 C. proc. civ., coroborate cu art. 472 C. proc. civ., prin care recurentul pârât solicită instanței de control judiciar se verifice modul de aplicare a dispozițiilor art. 451-453 C. proc. civ., se reține că acesta a rămas fără obiect, având în vedere faptul că admiterea recursului principal, cu consecința casării integrale a hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe atrage o nouă judecată asupra fondului, care impune și o nouă cuantificare a cheltuielilor de judecată în raport de criteriile legale stabilite.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., art. 497 C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, constatând întemeiate criticile recurentei - reclamante, va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare, aceleiași instanțe, care urmează să soluționeze fondul cauzei, în temeiul art. 20 alin. (3) teza finală din Legea nr. 554/2004.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 2811 din data de 2 noiembrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Respinge recursul incident declarat de pârâtul A., ca rămas fără obiect.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 23 aprilie 2018.