Decizia nr. 2698/2018 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — cale de atac împotriva sentinței nr. 2580/2015 a Curții de Apel București

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII- a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Agenția Națională de Integritate a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel București, A. și B., anularea Ordonanței nr. 4/17.12.2014 emisă de Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel București privind averea domnului A., constituită în baza Legii nr. 115/1996.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 2580 din 14 octombrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII- a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Agenția Națională de Integritate, în contradictoriu cu pârâții Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel București, A. și B., ca inadmisibilă. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că Agenția Națională de Integritate nu este titulara unui drept subiectiv sau a unui interes legitim care să-i permită sesizarea instanței de contencios administrativ cu o acțiune în anularea ordonanței de clasare în condițiile în care nu există dispoziții speciale care să-i confere acest drept. De altfel, dacă s-ar accepta admisibilitatea unor astfel de acțiuni consecința ar fi recunoașterea pentru această autoritate a unei competențe de sesizare a instanței de contencios administrativ cu solicitări de confiscare a averilor, ceea ce ar contraveni dispozițiilor legii care acordă această competență doar comisiilor de cercetare a averilor, precum și Deciziei Curții Constituționale nr. 415/14.04.2010 în cuprinsul căreia s-a reținut că sunt neconstituționale dispozițiile din legea anterioară care confereau o astfel de competență Agenției Naționale de Integritate. S-a mai arătat că, intenția legiuitorului de a înlătura posibilitatea contestării ordonanței de clasare de către vreuna dintre autoritățile publice cu atribuții în domeniu, rezultă și din abrogarea textului art. 19 din Legea nr. 115/1996 care anterior prevedea această posibilitate pentru părțile interesate, Ministerul Finanțelor Publice și procuror, abrogare realizată prin art. 63 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 144/2007.

Cererea de recurs Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta Agenția Națională de Integritate, solicitând casarea cu trimitere spre rejudecare, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurenta a arătat, în esență, următoarele: - în ceea ce privește calitatea de subiect de drept procesual, aceasta poate fi atât o persoană juridică vătămată printr-un act administrativ care îi este adresat în mod direct, cât și o persoană juridică vătămată printr-un act administrativ adresat unui terț. Interpretarea instanței de fond privind inadmisibilitatea acțiunii împotriva Ordonanței de clasare este de natură să aducă atingere liberului acces la justiție garantat de art. 21 din Constituție oricărei persoane, inclusiv autorităților publice. - Ordonanța de clasare întrunește elementele definitorii ale actului administrativ, prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, iar în condițiile în care Legea nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici, nu prevede o cale distinctă de contestare a ordonanței comisiei de cercetare a averilor, devin aplicabile prevederile Legii nr. 554/2004. - în ceea ce privește lipsa vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim, așa cum greșit a reținut instanța de fond, consideră faptul că, chiar dacă acțiunea împotriva Ordonanței de clasare nu urmărește valorificarea unor drepturi subiective sau a unor interese personale directe, ea se bazează, în demersul său judiciar, pe protejarea unui interes public. - în speță, sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, consacrate în Legea nr. 554/2004 și anume: condiția ca actul atacat să fie un act administrativ în formă tipică sau asimilată; condiția ca actul atacat să emane de la o autoritate publică; condiția ca actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim; condiția îndeplinirii procedurii prealabile; condiția termenului.

Apărările intimaților Intimații nu au formulat întâmpinare sau concluzii scrise în prezenta cauză.

Procedura de filtrare a recursului Raportul refăcut asupra admisibilității recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii din data de 18.01.2018, conform alin. (4) al aceluiași articol. Prin încheierea din 26.04.2018, completul de filtru a admis recursul în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în condiții de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoare: Recurenta-reclamantă Agenția Națională de Integritate a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acțiune îndreptată împotriva Ordonanței nr. 4/17.12.2014 emisă de Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel București, constituită în baza Legii nr. 115/1996, privind averea domnului A., prin care s-a dispus clasarea cauzei constatându-se că nu există o diferență semnificativă între veniturile realizate. Prima instanță a respins ca inadmisibilă acțiunea cu motivarea prezentată pe scurt la punctul 2. Reclamanta Agenția Națională de Integritate a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Astfel, actul juridic pe care Agenția Națională de Integritate l-a supus controlului instanței de contencios administrativ este o ordonanță de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor din cadrul Curții de Apel București în temeiul art. 10 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1996, privind declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcții de conducere. Așa cum rezultă din însăși denumirea sa, acest act normativ reglementează procedura de control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă, derulată în fața comisiei de cercetare a averilor, potrivit art. 10 - 15 din Legea nr. 115/1996, și o etapă judiciară, dată în competența secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel și supusă prevederilor art. 16 - 20 din lege. Comisia de cercetare a averilor funcționează pe lângă fiecare curte de apel, este compusă din 2 judecători și un procuror, desemnați pe o perioadă de 3 ani (art. 10 din Legea nr. 115/1996), începe acțiunea de control odată sesizată de Agenția Națională de Integritate cu raportul de evaluare prin care s-au constatat diferențe semnificative între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice și veniturile realizate în aceeași perioadă (art. 10 1 din Legea nr. 115/1996, corelat cu art. 17 din Legea nr. 176/2010) și își desfășoară activitatea de cercetare potrivit regulilor procedurale cuprinse în art. 10 2 - 10 3 din Legea nr. 115/1996. În lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componența comisiei, nici împrejurarea că reglementarea procedurii conține unele elemente specifice activității jurisdicționale - dreptul de apărare, citarea părților, dreptul de a propune probe - nu imprimă activității de cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicții, soldate cu emiterea unui act administrativ - jurisdicțional ce întrunește atributele puterii de lucru judecat, conform art. 2 alin. (1) lit. d) și e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puțin activitatea Comisiei ar putea fi asimilată activității de judecată desfășurate de instanțele judecătorești, conform art. 126 din Constituția României și Legii nr. 304/2004. Prin urmare, contrar concluziei judecătorului fondului, Înalta Curte califică activitatea comisiei de cercetare a averii drept o activitate administrativă, urmând a se stabili dacă, în funcție de obiectul lor, actele Comisiei sunt acte juridice administrative în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, adică manifestări de voință emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice. În acest sens, Înalta Curte reține că, potrivit art. 10 4 alin. (1) din Legea nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici: "(1) Comisia de cercetare hotărăște cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunțând o ordonanță motivată, prin care poate dispune: a) trimiterea cauzei spre soluționare curții de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părți din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat; b) clasarea cauzei, când constată că proveniența bunurilor este justificată; c) suspendarea controlului și trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror proveniență este nejustificată rezultă săvârșirea unei infracțiuni." Conform art. 10 4 alin. (2) din aceeași lege: "Ordonanța de clasare se comunică părților și parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcționează comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție ori organelor fiscale". Așadar, dintre cele trei categorii de soluții pe care le poate dispune Comisia de cercetare a averilor, în activitatea sa de "executare în concret a legii", clasarea cauzei are ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată de o sesizare a instanței competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă ordonanței de clasare aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Inexistența, în cuprinsul Legii nr. 115/1996, a unei prevederi exprese privind accesul la justiție pentru contestarea ordonanței de clasare nu poate avea semnificația reținută în sentința atacată, pentru că "tăcerea" legii speciale atrage incidența normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ. Este adevărat că, așa cum a reținut judecătorul fondului, "Agenția Națională de Integritate nu poate invoca drepturi asemănătoare persoanei verificate" din perspectiva protecției oferite de prevederile art. 6 și 13 din Convenția europeană a drepturilor omului. Agenția Națională de Integritate este însă o autoritate administrativă autonomă înființată cu scopul asigurării integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, având atribuții de evaluare a declarațiilor de avere, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 și art. 8 din Legea nr. 176/2010, iar în calitate de subiect de drept public poate acționa în contencios administrativ pentru protejarea interesului public în raza sa de competență, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004. În același sens s-a pronunțat Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal și prin deciziile 2111/2014, 2272/2014, 1811/2018 și 2074/2018.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte, cu majoritate, va admite recursul declarat de Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 2580 din 14 octombrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță de fond.