ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2777/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată, reclamanta Agenția Națională de Integritate a chemat în judecată Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel București și pârâții A. și B., solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea actului administrativ reprezentat de Ordonanța nr. 4 din 4 martie 2015 emisă de Comisia de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel București privind averea persoanei evaluate A.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 1781 din 27 mai 2016, a respins, ca inadmisibilă, acțiunea formulată de reclamanta Agenția Națională de Integritate, în contradictoriu cu pârâții A. și B.

Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta Agenția Națională de Integritate a declarat recurs, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că ordonanța de clasare întrunește elementele definitorii ale actului administrativ, prevăzute în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar în condițiile în care Legea nr. 115/1996, pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici, nu prevede o cale distinctă de contestare a ordonanței Comisiei de cercetare a averilor, devin aplicabile prevederile Legii nr. 554/2004, a contenciosului administrativ.

În speță, sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, consacrate în Legea nr. 554/2004 și anume:

- actul atacat să fie un act administrativ în formă tipică sau asimilată;

- actul atacat să emane de la o autoritate publică;

- actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim;

- îndeplinirea procedurii prealabile;

- condiția termenului.

Intimații A. și B. au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimaților, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluție instanța avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Actul juridic pe care Agenția Națională de Integritate l-a supus controlului instanței de contencios administrativ este o ordonanță de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor din cadrul Curții de Apel București în temeiul art. 104 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1996, privind declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcții de conducere.

Așa cum rezultă din însăși denumirea sa, acest act normativ reglementează procedura de control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă, derulată în fața comisiei de cercetare a averilor, potrivit art. 10 - 15 din Legea nr. 115/1996, și o etapă judiciară, dată în competența secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel și supusă prevederilor art. 16 - 20 din lege.

Comisia de cercetare a averilor funcționează pe lângă fiecare curte de apel, este compusă din 2 judecători și un procuror, desemnați pe o perioadă de 3 ani (art. 10 din Legea nr. 115/1996), începe acțiunea de control odată sesizată de Agenția Națională de Integritate cu raportul de evaluare prin care s-au constatat diferențe semnificative între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice și veniturile realizate pe aceeași perioadă (art. 101 din Legea nr. 115/1996, corelat cu art. 17 din Legea nr. 176/2010) și își desfășoară activitatea de cercetare potrivit regulilor procedurale cuprinse în art. 102 - 103 din Legea nr. 115/1996.

În lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componența comisiei, nici împrejurarea că reglementarea procedurii conține unele elemente specifice activității jurisdicționale - dreptul de apărare, citarea părților, dreptul de a propune probe - nu imprimă activității de cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicții, soldate cu emiterea unui act administrativ - jurisdicțional ce întrunește atributele puterii de lucru judecat, conform art. 2 alin. (1) lit. d) și e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puțin activitatea Comisiei ar putea fi asimilată activității de judecată desfășurate de instanțele judecătorești, conform art. 126 din Constituția României și Legii nr. 304/2004.

Prin urmare, contrar concluziei judecătorului fondului, Înalta Curte califică activitatea comisiei de cercetare a averii drept o activitate administrativă, urmând a se stabili dacă, în funcție de obiectul lor, actele Comisiei sunt acte juridice administrative în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, adică manifestări de voință emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice.

În acest sens, Înalta Curte reține că, potrivit art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996, "(1) Comisia de cercetare hotărăște cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunțând o ordonanță motivată, prin care poate dispune:

a) trimiterea cauzei spre soluționare curții de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părți din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat;

b) clasarea cauzei, când constată că proveniența bunurilor este justificată;

c) suspendarea controlului și trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror proveniență este nejustificată rezultă săvârșirea unei infracțiuni."

"Ordonanța de clasare se comunică părților și parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcționează comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție ori organelor fiscale", conform art. 104 alin. (2) din aceeași lege.

Așadar, dintre cele trei categorii de soluții pe care le poate dispune Comisia de cercetare a averilor, în activitatea sa de "executare în concret a legii", clasarea cauzei are ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată de o sesizare a instanței competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă ordonanței de clasare aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Inexistența, în cuprinsul Legii nr. 115/1996, a unei prevederi exprese privind accesul la justiție pentru contestarea ordonanței de clasare nu poate avea semnificația invocată de intimații-pârâți și reținută în sentința atacată, pentru că "tăcerea" legii speciale atrage incidența normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ.

Este adevărat că Agenția Națională de Integritate nu poate invoca drepturi asemănătoare persoanei verificate din perspectiva protecției oferite de prevederile art. 6 și 13 din Convenția europeană a drepturilor omului însă, este o autoritate administrativă autonomă înființată cu scopul asigurării integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, având atribuții de evaluare a declarațiilor de avere, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 și art. 8 din Legea nr. 176/2010, iar în calitate de subiect de drept public poate acționa în contencios administrativ pentru protejarea interesului public în raza sa de competență, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală.

În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare, aceleiași instanțe, care urmează să soluționeze fondul cauzei, în temeiul art. 20 alin. (3) teza finală din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu majoritate,

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă Agenția Națională de Integritate împotriva Sentinței civile nr. 1781 din 27 mai 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 24 mai 2019.

Opinie separată

Redactată de judecătorul C., rămas în minoritate la deliberare, în temeiul prevederilor art. 426 alin. (2) C. proc. civ.

Contrar punctului de vedere al majorității completului, materializat în decizia de mai sus, consider că, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare, în mod succint, soluția legală în Dosarul nr. x/2016 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, este de respingere a recursului formulat de Agenția Națională de Integritate împotriva Sentinței civile nr. 1781 din 27 mai 2016, ca nefondat.

Problema de drept asupra căreia instanța de recurs a fost chemată să se pronunțe trebuia dezlegată în sensul inadmisibilității atacării Ordonanței de clasare pronunțată de Comisia de cercetare a averilor în cadrul procedurii reglementate de Legea nr. 115/1996, printr-o acțiune exercitată de Agenția Națională de Integritate în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Această teză de principiu este în acord și cu jurisprudența Curții Constituționale a României, cu referire concretă la Decizia nr. 321 din 29 martie 2007, publicată în M. Of. nr. 330 din 16 mai 2007, Decizia nr. 453 din 16 aprilie 2008, publicată în M. Of. nr. 374 din 16 mai 2008, Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010, publicată în M. Of. nr. 294 din 5 mai 2010, respectiv Decizia nr. 307 din 5 iunie 2014, publicată în M. Of. nr. 579 din 4 august 2014.

Argumentele, prezentate de recurentă, în sensul admisibilității acțiunii în anulare formulată, în condițiile Legii nr. 554/2004, împotriva Ordonanței de clasare pronunțată de Comisia de cercetare a averii, în aplicarea dispozițiilor legale cu caracter special mai sus menționate, nu pot fi primite din considerente rezultate pe de o parte din corecta interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 1 alin. (3), (4), (5) și (8), art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, art. 8 din Legea nr. 176/2010, cu referire concretă la calitatea recurentei de subiect de sezină în materia contenciosului administrativ și la natura juridică a ordonanței de clasare, iar pe de altă parte din urmărirea parcursului legislativ în materia controlului averilor, în particular a Legii nr. 115/1996, a Legii nr. 144/2007, respectiv a Legii nr. 176/2010 și a deciziilor relevante pronunțate de Curtea Constituțională în ceea ce privește constituționalitatea unor acte normative cu incidență în respectiva materie.

În opinie minoritară, Agenția Națională de Integritate nu face parte din categoria autorităților publice care pot fi subiecte de sezină în contenciosul obiectiv, în particular în materia controlului averilor, prin invocarea unui interes legitim public, întrucât această posibilitate nu este reglementată nici prin legea sa specială de organizare, Legea nr. 176/2010 și nici prin Legea nr. 115/1996, și nici nu se regăsește printre subiectele enumerate la art. 1 alin. (3), (4), (5) și (8) din Legea nr. 554/2004.

În aceste condiții, contrar celor susținute de recurentă, aceasta nu se află în situația de a justifica, în cauza dedusă judecății, calitatea sa de subiect de sezină, prin invocarea unui interes legitim public, pentru a rămâne în sfera contenciosului obiectiv, simpla evocare a scopului urmărit de legiuitor pentru înființarea Agenției Naționale de Integritate, respectiv a dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 176/2010, sau a modului de reglementare, prin dispozițiile art. 16 - 20 din Legea nr. 115/1996, a procedurii administrativ-jurisdicțională, desfășurate în fața Comisiei de cercetare a averilor nu corespunde exigențelor dispozițiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004.

Este adevărat că rolul Agenției Naționale de Integritate constă în asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, însă interesul public pentru înființarea și funcționarea unei asemenea instituții nu este suficient pentru a justifica un demers al acesteia în procedura instituită prin Legea nr. 554/2004.

Așadar, în condițiile în care printr-o lege specială nu a fost reglementat dreptul Agenției Naționale de Integritate de a sesiza instanța de contencios administrativ, în anumite cazuri și în anumite condiții, în scopul apărării unor interese legitime, această instituție poate formula o acțiune în anularea unui act administrativ numai potrivit dreptului comun, dacă îndeplinește cerința constând în vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat prin actul administrativ atacat.

În consecință, în opinie minoritară, Agenția Națională de Integritate putea avea calitatea de subiect de sezină, în prezenta cauză, exclusiv pe tărâmul contenciosului subiectiv, context în care ar fi trebuit să-și justifice demersul său procesual, în fața instanței de contencios administrativ, prin invocarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat vătămat prin Ordonanța de clasare pronunțată de Comisie de cercetare a averilor, condiție care în cauză, în mod evident nu este îndeplinită.

Dacă modalitatea de instrumentare a probatoriului, specifică unei instanțe judecătorești, precum și componența Comisiei, 2 judecători și un procuror, nu sunt suficiente pentru a-i atribui acesteia caracter jurisdicțional, nu se poate nega faptul că aceste elemente reprezintă garanții suplimentare de imparțialitate și contradictorialitate ale activității de cercetare ce se desfășoară și se finalizează prin pronunțarea soluțiilor prevăzute de art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996, inclusiv soluția de clasare, garanții ce nu se regăsesc în cazul procedurilor ce preced emiterea/adoptarea unor acte administrative obișnuite, cenzurabile pe calea contenciosului administrativ.

Spre deosebire de actele jurisdicționale, actele pronunțate de Comisia de cercetare a averilor, dacă nu dispun clasarea cauzei, au exclusiv rolul de a sesiza instanța judecătorească sau parchetul competent, după caz, acesta fiind singurul rol juridic. Din această perspectivă comisia apare ca un organ intermediar între Agenția Națională de Integritate și instanța judecătorească, efectuând o activitate de cercetare prealabilă cu rol de filtrare, din totalitatea sesizărilor primite prin rapoartele de evaluare ale Agenției Naționale de Integritate, doar a acelor cauze care, prin intermediul unei ordonanțe motivate, vor fi trimise fie instanței judecătorești, fie parchetului competent, spre soluționare definitivă.

Astfel, Legea nr. 115/1996, forma în vigoare de la data publicării până la intrarea în vigoare a Legii nr. 144/2007, art. 19 alin. (1) din Legea nr. 115/1996 prevedea posibilitatea atacării cu recurs a ordonanței de clasare pronunțată de Comisie, stipulând în sensul că împotriva acesteia părțile interesate, Ministerul Finanțelor Publice și procurorul pot face recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție, în termen de 10 zile de la comunicare.

Art. 19 din Legea nr. 115/1996 a fost abrogat expres prin Legea nr. 94/2008 privind aprobarea O.U.G. nr. 49/2007 pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007.

Faptul că Legea nr. 115/1996, lege specială, prevedea o cale de atac împotriva ordonanței de clasare iar această prevedere a fost abrogată expres, fără a fi înlocuită cu alta care să corespundă imperativului asigurării constituționalității reglementării, evidențiază intenția legiuitorului, în sensul că actul comisiei să nu poată fi atacat de nicio persoană implicată în procedura de control a averilor.

În acest context, consider că nu se poate susține raționamentul potrivit căruia, în absența unei prevederi în cuprinsul legii speciale, aceasta se completează cu dreptul comun, acest raționament ar fi putut fi valabil numai în ipoteza în care legea specială nu a prevăzut niciodată o cale de atac împotriva ordonanței de clasare, în cazul de față abrogarea expresă a prevederii care reglementa această cale de atac, semnificând voința legiuitorului de a nu mai supune actul pronunțat de comisie niciunei căi de atac.

Legiuitorul român a reglementat limitele procedurii de verificare-ingerință în dreptul de proprietate al persoanei a cărei avere este supusă controlului-în mod diferit în funcție de constatările Comisiei de cercetare a averilor, cu privire la caracterul justificat, respectiv nejustificat al provenienței bunurilor acesteia.

Astfel, potrivit art. 104 din Legea nr. 115/1996 activitatea de control a Comisiei se finalizează cu pronunțarea unei ordonanțe motivate, prin care Comisia dispune:

- fie trimiterea cauzei spre soluționare curții de apel din raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părți din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu au caracter justificat,

- fie clasarea cauzei, când constată că proveniența bunurilor este justificată,

- fie suspendarea controlului și trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror proveniență este nejustificată rezultă săvârșirea unei infracțiuni.

Prin urmare, este lesne de observat că, renunțarea la calea de atac împotriva ordonanței de clasare, prin abrogarea dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 115/1996, legiuitorul român a optat în sensul limitării ingerinței în dreptul de proprietate al persoanei a cărei avere este supusă controlului, în situația în care Comisia constată, pe baza probelor administrate, că proveniența bunurilor este justificată, la momentul pronunțării ordonanței de clasare, menținând, astfel, un just echilibru între necesitățile interesului general al societății și cerințele cu privire la protecția drepturilor fundamentale ale individului.

Un argument în plus, rezultă și din reglementarea expresă prin dispozițiile art. 104 alin. (3) și art. 15 din Legea nr. 115/1996, a situației în care procedura de verificare a averii se poate relua după clasarea cauzei, în condițiile în care apar elemente noi care ar putea conduce la o soluție contrară cu privire la caracterul justificat al bunurilor.

Așadar, în contextul în care legiuitorul român a reglementat prin legea specială o ingerință în dreptul de proprietate, pe fondul unei proceduri etapizate și limitate în timp, care nu include și o cale de atac împotriva ordonanței de clasare, pronunțate de Comisie atunci când se constată că proveniența bunurilor este justificată, nu devin aplicabile regulile din legea generală.

În consecință, din analiza recursului formulat de recurenta Agenția Națională de Integritate, prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8) C. proc. civ., nu poate fi reținută nelegalitatea hotărârii instanței de fond, în opinia rămasă minoritară, toate criticile formulate de recurentă sunt total nefondate.

Procesat de GGC - LM