ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6208/2019

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Agenția Națională de Integritate a solicitat, în contradictoriu cu pârâții A. și B. și Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel București, anularea actului administrativ reprezentat de Ordonanța nr. 12 din 3 decembrie 2015 emisă de Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel București și confiscarea diferenței constatate între averea dobândită și veniturile realizate de către A., funcționar public parlamentar, împreună cu soțul B., în cuantum de 406.098,88 RON, diferență aferentă anului 2010.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3361 din 28 septembrie 2017, a respins ca nefondate excepțiile privind inadmisibilitatea acțiunii, lipsa calității procesuale active, lipsa de interes și lipsa calității procesuale pasive.

Totodată, a respins ca nefondată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Agenția Națională de Integritate în contradictoriu cu pârâții A. și B. și Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel București, cu participarea intervenientului Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta Agenția Națională de Integritate, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii și rejudecând cauza să fie admisă acțiunea reclamantei așa cum a fost formulată.

În motivarea opțiunii sale procesuale reclamanta - recurentă a susținut următoarele:

Hotărârea primei instanțe este rezultatul încălcării și aplicării greșite, pe de o parte, a prevederilor Legii nr. 176/2010, iar pe de altă parte a prevederilor Legii nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici.

Se consideră că în mod greșit instanța de fond a reținut faptul că, s-a demonstrat în fața Comisiei de Cercetare a Averilor faptul că, înainte de începerea funcției publice persoana evaluată și soțul său au avut la dispoziție suma de 472.699,22 RON, rezultată din vânzarea a două imobile, din trei împrumuturi bancare și din dividende încasate la C., raportându-se exclusiv la susținerile orale ale persoanei evaluate, fără ca acestea să fie coroborate cu alte mijloace de probă.

În mod corect s-a reținut de către instanță faptul că debutul funcției publice nu este același cu debutul construirii patrimoniului familial, atunci când familia a avut anterior și altfel de slujbe decât cele publice și venituri care pot fi dovedite.

Astfel, rezultă în mod clar faptul că acumulările patrimoniale (economiile) și bunurile dobândite anterior deținerii unei funcției publice sunt protejate atât timp cât acestea sunt demonstrate că ar fi existat la data începerii perioadei de evaluare.

S-a reținut de către instanța de fond faptul că veniturile familiei Apostol obținute anterior preluării funcției publice, respectiv suma de 359.576,24 RON obținută din vânzarea a doua imobile, unul în anul 2006 și altul în anul 2007, precum și creditele bancare în valoare de 5.160 euro (D.), 8.771 euro (D.) și 25.000 RON (E.) contractate în anul 2007, la care se adaugă suma de 43.878 RON dividende încasate, toate acestea trebuie avute în considerare de către instanță.

Se critică aceste rețineri motivat de faptul că pentru sumele de bani reținute de către Comisie ca fiind provenite din perioada anterioară deținerii funcției publice, sume în urma cărora s-a justificat diferența identificată pe anul 2010 nu există, la dosarul cauzei, nici o probă care să ateste că acestea s-ar fi aflat în posesia persoanei evaluate în anul 2010 (după o perioadă de 3 - 4 ani de la data contractării creditelor).

În procedura de evaluare desfășurată de către Agenția Națională de Integritate, inspectorul de integritate a evaluat conturile bancare ale persoanei evaluate, disponibilitățile bănești ale acestora, operații care atestă fluxuri de fondurilor bănești.

În urma acestei activități de evaluare nu au reieșit cele reținute de către Comisia de Cercetare a Averilor și instanța de fond, și anume că în cursul anului 2010 persoana evaluată ar fi avut în posesie sume de bani obținute în perioada 2006 - 2007.

Se consideră că nu se poate generaliza, așa cum instanța de fond a făcut-o, că toate veniturile anterioare pot fi catalogate economii atunci când se achiziționează un bun, cu atât mai mult cu cât Comisia și instanța de fond se raportează la venituri din anii 2006 - 2007 pentru justificarea unei deferente în anul 2010.

Pentru nici un an în parte din cei incluși în procedura de evaluare, persoana cercetată nu a dovedit că deținea sume de bani economisite care să fie luate în considerare de către Comisie la începutul fiecărui an în parte.

În acest context se apreciază că este total eronată și nereală, reținerea instanței că toate veniturile avute cu 4 ani înainte pot justifica un bun achiziționat în anul 2010.

Din această reținere a Comisiei se concluzionează că în perioada 2006 - până la începutul anului 2010 (4 ani) persoana evaluată nu a efectuat nici o cheltuială necesară întreținerii personale (ex: îmbrăcăminte, mâncare întreținere, curent, telefonie etc), precum și a altor cheltuieli anuale care se pot ivi.

Mai mult decât atât, nici persoanele evaluate nu au depus la dosarul cauzei vreun document care să ateste faptul că ar fi deținut în anul 2010 sumele pe care Comisia de Cercetare le-a reținut în justificarea diferențelor aferente anului 2010.

Chiar dacă, prin reductio ad absurdum, s-ar admite faptul că o persoană poate să dețină, în casă, sume de bani modice, în prezenta cauză, persoana cercetată nu justifică suma de 406.098.88 RON, respectiv 100.000 Euro, aferentă anului 2010, și totodată, nu demonstrează faptul că sumele obținute în perioada 2006 - 2007 le-ar fi deținut în anul 2010.

Este de observat că aceste sume de bani provenite din anul 2006 - 2007 sunt provenite din credite contractate pentru care persoana evaluată plătea rate lunare.

Astfel, este greu de crezut că persoana evaluată acceptă să plătească rate lunare la bancă, aflându-se în situația de a plăti dublul sumei contractate pentru acoperirea creditului, doar pentru a ține respectivele sume de bani obținute din credite în formă cash, la domiciliu pe perioade mari de timp.

Chiar dacă nu se contestă obținerea acestor sume în perioada 2006 - 2007 la dosarul cauzei nu există nici un document care să ateste că persoana evaluată dispunea de aceste sume în anul 2010.

Dacă s-ar accepta că persoanele supuse controlului averii își pot justifica cheltuielile avute cu venituri obținute anterior efectuării cheltuielilor, pe o perioadă nelimitată de timp, fără ca existența acestor venituri să fie demonstrată la data începerii evaluării averii, ar însemna că întreaga procedură de cercetare a averilor ar fi golită de conținut și lipsită de orice formalitate.

1.4. Apărările intimaților-pârâți A. și B. Recursul incident.

Prin recursul incident exercitat pârâții au formulat critici relativ la soluțiile date de instanța de fond excepțiilor procesuale invocate, respectiv excepția inadmisibilității acțiunii formulată în baza Legii nr. 554/2004, excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei Agenția Națională de Integritate, excepția lipsei de interes a reclamantei Agenția Națională de Integritate (ANI) în promovarea prezentei acțiuni și excepția lipsei calității procesuale pasive a Comisiei de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel București.

Prima instanță în mod greșit a respins excepția inadmisibilității considerând că activitatea comisiei de cercetare a averilor se califică drept o activitate administrativă cu consecința că, în funcție de obiectul lor, actele Comisiei sunt acte juridice administrative în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Cererea de chemare în judecată este formulată cu încălcarea principiului general de drept "specialia generalibus derogant" - legea specială derogă de la legea generală.

Legea specială în cauză este Legea nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici, iar legea generală este Legea nr. 554/2004 a Contenciosului administrativ.

Legea nr. 115/1996 reglementează o procedură specială privind controlul averilor, la art. 101 - 104: în urma sesizării ANI, Comisia de Cercetare a Averilor ce funcționează pe lângă Curtea de Apel desfășoară o acțiune de control a averii și, la finalizarea cercetărilor, pronunță o ordonanță motivată, prin care adoptă una dintre următoarele soluții prevăzute la art. 104 alin. (1): trimiterea cauzei spre soluționare Curții de Apel, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părți din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat, clasarea cauzei, când constată că proveniența bunurilor este justificată ori suspendarea controlului și trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror proveniență este nejustificată rezultă săvârșirea unei infracțiuni.

Clasarea cauzei, potrivit legii speciale, nu este supusă unei căi de atac.

Legea nr. 115/1996 menționează în cuprinsul art. 31 că dispozițiile acestui act normativ se întregesc cu prevederile C. proc. civ. și cu cele privind executarea creanțelor bugetare, nefăcându-se trimitere la dispozițiile cuprinse în legea contenciosului administrativ.

Conform C. proc. civ. căile de atac împotriva hotărârilor judecătorești sunt prevăzute în mod expres de lege, fiind stabilite ipotezele concrete în care acestea pot să fie exercitate.

Câtă vreme prin legea specială nu s-a prevăzut posibilitatea exercitării unei căi de atac împotriva ordonanței de clasare, acțiunea recurentei-reclamantă este inadmisibilă.

Având în vedere că legea specială derogă de la legea generală și nu invers, este evident că reclamanta nu își poate întemeia acțiunea pe dreptul comun, pentru a deroga de la prevederile legii speciale a controlului averilor, potrivit cărora clasarea cauzei nu este supusă niciunei căi de atac, și de a ataca ordonanța în contencios administrativ. Această încălcare a ordinii de drept, prin răsturnarea principiului general de drept "specialia generalibus derogant" nu poate conduce la îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 1 din Legea nr. 554/2004 pentru promovarea acțiunii în contencios administrativ.

Ordonanța nr. 12 din 3 decembrie 2015 emisă de către Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel București nu este un act administrativ tipic sau asimilat acestuia în sensul Legii nr. 554/2004 care să poată fi supus controlului instanței în procedura de contencios administrativ prevăzută de această lege.

Potrivit dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, pentru îndeplinirea condițiilor de admisibilitate a acțiunii, obiectul acesteia, în materia contenciosului administrativ, trebuie să fie constituit de un act administrativ tipic sau asimilat.

Ordonanța atacată nu este un act administrativ atipic, respectiv un fapt material asimilat unui act administrativ.

Din definiția legală a actului administrativ statuată prin art. 2. alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, rezultă că acesta este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Față de această definiție legală rezultă că Ordonanța de clasare pronunțată de către Comisia de Cercetare a Averilor în aplicarea dispozițiilor Legii speciale nr. 115/1996 nu reprezintă un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.

Ordonanța atacată nu poate fi considerată un act emis în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii.

Dimpotrivă, din prevederile Legii nr. 115/1996 referitoare la procedura de verificare a averilor, se poate observa că soluția Comisiei de Cercetare a Averilor, compusă din judecători și procuror, materializată într-un act numit ordonanță, este o soluție jurisdicțională.

Comisia de Cercetare a Averilor nu funcționează ca o entitate asimilată unei autorități administrative ci acționează ca o autoritate judecătorească fiind formată din magistrați. Hotărârile pronunțate de instanțele judecătorești, indiferent de denumirea lor concretă, nu pot forma obiectul acțiunii în contencios administrativ. Atribuțiile acestei comisii rezultă direct din Legea nr. 115/1996 și nu din regulamentul de ordine interioară a instanțelor judecătorești, în aplicarea căruia, în anumite cazuri instanța poate acționa ca autoritate publică asimilată.

Nici sub aspect formal, ordonanța atacată, nu are caracterul unui act administrativ sau act administrativ jurisdicțional, deoarece are părțile unei hotărâri judecătorești astfel cum sunt stabilite de procedura civilă și s-a asigurat oralitatea și contradictorialitatea dezbaterilor. Astfel, în mod cert un act administrativ nu este emis după dezbateri orale și contradictorii ale părților prezente la sediul organului emitent.

Mai mult decât atât, Curtea Constituțională prin Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010 a arătat că actul de constatare al Agenției, în reglementarea sa anterioară analizei de constituționalitate făcută prin decizia mai sus menționată și care era similar ordonanței dată de Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel în reglementarea actuală, are efecte juridice similare rechizitoriului sub aspectul sesizării instanței de judecată.

În consecință, activitatea desfășurată de Comisia de Cercetare a Averilor are caracter jurisdicțional, comisia în activitatea sa dând un verdict, constituind astfel o adevărată cameră prealabilă cu atribuții de înfăptuire a justiției în sensul art. 126 alin. (1) din Constituție, iar nu un organ al administrației publice.

Dacă instanța ar recunoaște admisibilitatea unei asemenea acțiuni ar echivala cu înlăturarea atribuției esențiale a Comisiei de Cercetare a Averilor și ar permite ca sesizarea instanței de judecată să fie făcută de către ANI, în baza propriilor aprecieri asupra probelor administrate ceea ce ar înfrânge efectele Deciziei Curții Constituționale nr. 415 din 14 aprilie 2010.

Analizând această decizie se va constata că prevederile legale supuse controlului de neconstituționalitate, au fost declarate neconstituționale inclusiv sub aspectul posibilității ANI de a sesiza instanța de judecată competentă cu propunerea de confiscare a unei părți a averii persoanei cercetate, în baza evaluării probelor administrate în procedura reglementată de Legea nr. 144/2007.

Faptul că Ordonanța dată de Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel nu este un act administrativ, care prin natura sa este esențialmente revocabil, rezultă și din efectele juridice ale revocării unui act administrativ care constau în faptul că din momentul revocării, actul respectiv nu mai produce efectele juridice pentru care a fost adoptat sau emis.

Dacă Ordonanța dată de Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel ar putea fi revocată ar rezulta potrivit efectelor revocării că activitatea Comisiei ar trebui reluată și dată o nouă Ordonanță ceea ce ar contraveni dispozițiilor art. 104 alin. (3) din Legea nr. 115/1996 ce reglementează expres și limitativ situațiile în care controlul exercitat de Comisie se reia.

Mai mult decât atât, prin acțiunea formulată, recurenta - reclamanta nu a solicitat reluarea controlului de către Comisia de Cercetare a Averilor astfel încât și sub acest aspect acțiunea formulată este inadmisibilă.

Se consideră inadmisibil și al doilea capăt de cerere prin care reclamanta a solicitat confiscarea diferenței constatate între averea dobândită și veniturile realizate de către A., funcționar public parlamentar, împreună cu soțul B., în cuantum de 406.098,88 RON, diferență aferentă anului 2010.

Prin modul în care reclamanta A.N.I. a formulat acest capăt de cerere, aceasta, deși nu are această competentă, dorește în realitate să sesizeze în mod indirect instanța de judecată cu o cerere prin care solicită confiscarea a unei părți din averea reclamanților respectiv a diferenței constatate (fără a se menționa de către cine) între averea dobândită și veniturile realizate de către recurenți în cuantum total de 406.098,88 RON.

Deși prin raportul de evaluare cu nr. x, recurenta-reclamantă A.N.I., a apreciat că în averea dobândită de către A. și soțul acesteia B. ar fi fost identificată o diferență semnificativă de aproximativ 85.165,60 RON (aproximativ 20.813 euro) prin cererea de chemare în judecată, A.N.I. solicită direct instanței de judecată confiscarea unei sume de bani mult mai mari (406.098,88 RON) fără să urmeze procedura legală reglementă de Legea nr. 115/1996 și fără a se mai administra alte probe noi cu respectarea tuturor garanțiilor procesuale.

Recurenta-reclamantă A.N.I. solicită confiscarea diferenței constatate în cuantum de 406.098,88 RON deși anterior nu s-a constatat vreo diferență între averea dobândită și veniturile pe care le-au realizat și nici nu s-a solicitat instanței constatarea acestor presupuse diferențe.

Astfel, însăși modalitatea de redactare a cererii de chemare în judecată prin care se solicită confiscarea unei sume de bani fără ca anterior o instanță de judecată sau Comisia de Cercetare a Averilor să constatate caracterul nejustificat al dobândirii acesteia demonstrează inadmisibilitatea acestei acțiuni deoarece, în situația admiterii unei astfel de cereri, acest demers ar anihila rolul esențial și exclusiv de filtru conferit de legiuitor Comisiei de Cercetare a Averilor, în cadrul procedurii special prevăzută de Legea nr. 115/1996.

Dacă instanța de recurs ar recunoaște admisibilitatea unei asemenea acțiuni ar echivala cu înlăturarea atribuției esențiale a Comisiei de Cercetare a Averilor și ar permite A.N.I. să constate caracterul nejustificat al unei părți din averea persoanei evaluate și să sesizeze direct instanța de judecată cu o cerere de confiscare a unei părți din averea persoanei evaluate, în baza propriilor constatări și aprecieri asupra probelor administrate ceea ce ar înfrânge efectele Deciziei Curții Constituționale nr. 415 din 14 aprilie 2010.

Singura instituție competentă să constate caracterul nejustificat al unei părți din averea persoanei evaluate și să sesizeze Curtea de Apel în vederea analizării oportunității confiscării unei cote-părți din averea acesteia este Comisia de Cercetare a Averilor ce funcționează pe lângă Curtea de Apel.

Referitor la excepția lipsei calității procesuale active a recurentei -reclamantă Agenția Națională de Integritate se susține că prima instanță a apreciat în mod greșit, cu încălcarea art. 32 raportat la art. 36 C. proc. civ., că această excepție este nefondată deoarece recurenta-reclamantă A.N.I. ar fi subiect de drept public și ar putea acționa în contencios administrativ, pentru protejarea interesului public în raza sa de competență, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 544/2004.

Se consideră că recurenta-reclamantă A.N.I. nu este o "persoană vătămată într-un drept sau interes legitim de o autoritate publică", nu este subiect de sezină și deci nu are calitate procesuală activă în a formula o acțiune în contencios administrativ.

Legea nr. 554/2004 consacră, în principiu, contenciosul administrativ subiectiv, astfel cum rezultă din interpretarea prevederilor art. 1 și art. 8 din acest act normativ, potrivit cărora procedura prin intermediul căreia se poate solicita anularea unui act administrativ este la îndemâna persoanei care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri ori prin refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Astfel, calitatea de subiecte de sezină în contenciosul administrativ subiectiv este recunoscută de legiuitor, în mod strict și limitativ, numai persoanelor care justifică cerința vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim, fie că sunt persoane fizice sau juridice private, fie că sunt autorități sau instituții publice cu precizarea că, în ceea ce privește contenciosul administrativ obiectiv, care presupune invocarea intereselor legitime publice, calitatea de subiecte de sezină este recunoscută numai anumitor instituții publice expres prevăzute la art. 1 alin. (3), (4), (5), și (8) din Legea nr. 554/2004, respectiv Avocatul Poporului, Ministerul Public, Prefectul și Agenția Națională a Funcționarilor Publici, prin legile speciale organice care guvernează activitatea acestor autorități publice fiind reglementate limitele și condițiile de exercitare a dreptului de sesizare a instanței de contencios administrativ.

Având în vedere că Agenția Națională de Integritate nu face parte din categoria autorităților publice care pot fi subiecte de sezină în contenciosul administrativ obiectiv, prin invocarea unui interes legitim public, întrucât această posibilitate nu se reglementează prin legea sa specială de organizare și nici nu se regăsește printre subiectele enumerate la art. 1 alin. (1), (3), (4), (5), și (8) din Legea nr. 554/2004 rezultă că aceasta poate avea calitatea de subiect de sezină exclusiv pe tărâmul contenciosului administrativ subiectiv, iar una dintre cerințele de admisibilitate fiind aceea a invocării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat vătămat prin ordonanța atacată, condiție care în mod cert nu este îndeplinită în cauză.

Nu în ultimul rând, prin promovarea acestei acțiuni, reclamanta Agenția Națională de Integritate și-a depășit atribuțiile strict delimitate de Legea nr. 176/2010 care, la fel ca și Legea nr. 115/1996, nu prevede posibilitatea de a acționa în acest sens, astfel că această excepție era întemeiată.

În privința excepției lipsei de interes a recurentei-reclamantă A.N.I. în promovarea acțiunii cu care a fost învestită instanța de fond, în mod greșit s-a apreciat că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 32 alin. (1) raportat la art. 33 C. proc. civ., respectiv că recurenta - reclamantă justifică un interes procesual.

Lipsa de interes rezidă din împrejurarea că A.N.I. nu a solicitat instanței de judecată și reluarea controlului de către Comisia de Cercetare în vederea constatării pretinsului caracter nejustificat al unei părți din averea persoanelor evaluate și sesizării instanței de judecată cu o cerere de confiscare a unei părți din averea acestora, în măsura în care s-ar impune.

Chiar și prin reducere la absurd, în ipoteza în care s-ar dispune anularea ordonanței, în lipsa unui capăt de cerere distinct prin care să se solicite reluarea controlului de către Comisia de Cercetare a Averilor, această soluție nu ar avea niciun efect în privința controlului averii persoanelor cercetate deoarece în situația în care instanța ar dispune reluarea cercetărilor ar încălca principiul disponibilității procesului civil.

Potrivit art. 9 alin. (2) C. proc. civ. obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților. În același context, conform art. 22 alin. (6) C. proc. civ. judecătorul trebuie să se pronunțe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele învestirii. în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel.

Ca atare, instanța judecătorească este obligată să statueze asupra celor solicitate de către părți, fără a putea depăși, ca regulă, cadrul procesual trasat de către acestea în exercitarea acțiunii civile, atât sub forma cererilor în justiție, cât și a apărărilor.

Obligația judecătorului de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut fără a depăși însă limitele învestirii este dezvoltată de legiuitor și în art. 397 alin. (1) C. proc. civ. care stipulează că instanța este obligată să se pronunțe asupra tuturor cererilor deduse judecății, ea neputând acorda mai mult sau altceva decât s-a cerut, dacă legea nu prevede altfel.

Nu în ultimul rând, se arătă faptul că în cazul de față acțiunea de control nu poate fi reluată deoarece ar contraveni dispozițiilor art. 104 alin. (3) din Legea nr. 115/1996 ce reglementează expres și limitativ situațiile în care controlul exercitat de Comisie se reia.

Este eronată, în opinia pârâților și soluția instanței de fond referitoare la excepția lipsei calității procesuale pasive a Comisiei de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel București.

Curtea de Apel București a respins această excepție, încălcând astfel dispozițiile art. 32 raportat la art. 36 C. proc. civ. deoarece, în opinia instanței de fond, Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel București desfășoară o activitate administrativă și este autoritatea publică de la care emană actul administrativ unilateral litigios.

Pârâții susțin că această comisie nu este o "autoritate publică", în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, deci nu are calitate procesuală pasivă într-o acțiune în contencios administrativ.

Mai mult decât atât, Comisia de Cercetare a Averilor nu funcționează ca o entitate asimilată unei autorități administrative ci acționează ca o autoritate judecătorească fiind formată din magistrați.

Atribuțiile acestei Comisii rezultă direct din Legea nr. 115/1996 și nu din Regulamentul de ordine interioară a instanțelor judecătorești, în aplicarea căruia, în anumite cazuri instanța poate acționa ca autoritate publică asimilată.

Prin întâmpinare pârâții-intimați A. și B. au solicitat respingerea recursului Agenției Naționale de Integritate ca nefondat.

Se arată prin apărările formulate pe această cale că prin motivele de recurs, recurenta-reclamantă A.N.I. își contestă propriul Raport de evaluare cu nr. x din 20 iunie 2014, în condițiile în care a reținut o diferență semnificativă de aproximativ 85.165,60 RON (aproximativ 20.813 euro), sesizând astfel Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel București, scopul acestui demers fiind confiscarea sumei pretins a fi nejustificată, pentru ca prin cererea adresată instanței să solicite a se constata direct de către instanța de judecată că persoana cercetată nu justifică suma de 406.098,88 RON, respectiv 100.000 euro, aferentă anului 2010.

Curtea de Apel București în mod corect a înlăturat ca nelegale toate aceste susțineri și a constatat că ordonanța nr. 12 pronunțată la data de 3 decembrie 2015 de către Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel București este legală și temeinică.

Prima instanță a apreciat în mod legal că învestirea autorității publice (comisia de cercetare a averilor), iar ulterior a instanței de judecată, în scopul confiscării, poate interveni exclusiv în limita sumei indicate în conținutul raportului de evaluare întocmit de către Agenția Națională de Integritate ca reprezentând "diferență semnificativă".

Doar o astfel de interpretare concordă, în opinia pârâților, cu dreptul general al cetățenilor la o bună administrare, implicând între altele o conduită a autorității publice caracterizată prin bună credință față de persoana verificată.

Instanța de fond concluzionează în mod just că ar determina un efect disproporționat acceptarea interpretării propuse de reclamantă, cum că sesizarea instanței de judecată pentru anularea ordonanței de clasare permite învestirea Curții de apel pentru alte sume sau alte bunuri decât cele vizate de raportul de evaluare și care au făcut obiectul controlului comisiei de cercetare a averilor.

Deși recurenta-reclamantă nu poate invoca necunoașterea legii, instanța de fond a reamintit în considerentele hotărârii atacată dispozițiile art. 44 din Constituția României și ale art. 1 din Primul protocol adițional la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale care garantează dreptul de proprietate și prezumă caracterul licit al dobândirii averii.

În contextul celor arătate, nu revine nici persoanei verificate și nici instanței de judecată obligația de a justifica în vreun fel premisele lipsă din argumentația și probațiunea autorității publice interesate, ci exclusiv acesteia îi incubă sarcina probei aspectelor pretinse, adică în esență a caracterului ilicit al averii.

Suplimentar, pârâții reiterează apărările pe care le-au formulat în fața Comisiei pentru Controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel București.

1.5. Apărările reclamantei Agenția Națională de Integritate.

Prin întâmpinare reclamanta - intimată Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului incident promovat de pârâți, apreciind că hotărârea instanței de fond sub aspectul soluțiilor date excepțiilor procesuale invocate este legală.

În dezvoltarea acestei solicitări reclamanta a formulat următoarele apărări:

Relativ la calitatea de act administrativ reclamanta face trimitere la jurisprudența instanței supreme în care s-a statuat că ordonanța de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și că această ordonanță poate fi contestată de partea interesată, în temeiul și în condițiile legii contenciosului administrativ.

Din analiza dispozițiilor legale incidente, reiese foarte clar că, pentru aspectele pe care nu le reglementează, norma specială se completează cu normele generale în materie, iar nu cu alte norme afară de cazurile expres prevăzute de lege.

Astfel, în situația pronunțării unei ordonanțe de clasare, legiuitorul nu a prevăzut expres, nici în Legea nr. 115/1996 nici în Legea nr. 176/2010, posibilitatea contestării acesteia în justiție și nici instanța competentă să soluționeze pricina.

În mod corect instanța de fond a reținut faptul că omisiunea din cuprinsul actului normativ nu conduce la concluzia, reținută de instanța de fond, că ordonanța de clasare nu poate fi contestată în instanță, întrucât principiile instituite prin Convenție Europeană a Drepturilor Omului se opun unei atare interpretări.

Având în vedere că instanța de contencios administrativ se pronunță asupra legalității ordonanței Comisiei de Cercetare atunci când aceasta constată că averea, nu are caracter justificat, în mod firesc și celelalte tipuri de ordonanțe pronunțate urmează aceleași reguli, iar legea aplicabilă, în cazul atacării în instanțe a Ordonanței de clasare, este norma generală, și anume Legea nr. 554/2004.

Totodată această concluzie este impusă de însăși regula "specialia generalibus derogant", în sensul că, fiind derogatorie de la dreptul comun, norma specială este de strictă interpretare și aplicare, deci nu poate fi aplicată, prin analogie, la situațiile ce nu se încadrează în prevederile sale, aceste situații urmând a fi guvernate de normele generale.

În condițiile în care legea nu prevede o cale distinctă de atacare a ordonanței Comisiei de verificare a averilor, entitate esențialmente administrativă, în mod corect instanța de fond a reținut că sunt aplicabile dispozițiile legale privind contenciosul administrativ în ce privește calea de atacare a ordonanțelor de clasare emise de Comisie.

Pe cale de consecință se solicită a se respinge criticile recurentului privind inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată formulată de Agenția Națională de Integritate împotriva Ordonanței de clasare emise de către Comisia de Cercetare a Averilor.

În ceea ce privește criticile recurenților privind excepția calității procesuale active a Agenției Naționale de Integritate se arată că în definiția legală dată noțiunii de "persoana vătămată" în art. 2 alin. (1), menționat mai sus, se pot identifica două părți distincte, respectiv persoana vătămată poate fi o persoană fizică sau juridică titulară a unui drept (subiectiv), definit ca fiind "orice drept fundamental prevăzut de Constituție sau de lege, căruia i se aduce atingere printr-un act administrativ" sau terțul vătămat printr-un act administrativ adresat altuia.

Pe de altă parte, și independent de cele menționate mai sus, interpretarea pe care o dau pârâții privind inadmisibilitatea acțiunii împotriva Ordonanței de clasare este de natură să aducă atingere liberului acces la justiție garantat de art. 21 din Constituție oricărei persoane, inclusiv autorităților publice, așa cum este Agenția Națională de Integritate, deoarece nu condiționează admisibilitatea de termene și condiții ci o absolutizează în sensul că, în mod necondiționat, ultimul cuvânt al raportului de evaluare întocmit de Agenție îl are Comisia de Cercetare a Averilor - organ administrativ.

În ceea ce privește lipsa vătămării unui drept, subiectiv sau a unui interes legitim, în mod corect instanța de fond a reținut faptul că, chiar dacă acțiunea împotriva Ordonanței de clasare nu urmărește valorificarea unor drepturi subiective sau a unor interese personale directe, ea se bazează, în demersul său judiciar "pe protejarea unui interes public".

După finalizarea raportului de evaluare de către Agenția Națională de Integritate și sesizarea Comisiei de Cercetare a Averilor, legiuitorul a prevăzut expres participarea Agenției și în procedurile administrative, desfășurate în fața Comisiei de Cercetare a Averilor, cât și în fața instanței de contencios administrativ.

Corect instanța de fond, în analiza textelor legale incidente, a reținut că Agenția Națională de Integritate, are un interes legitim, în ceea ce privește procedurile administrative desfășurate de către Comisia de Cercetare a Averilor cât și în fața instanței de judecată când se cere confiscarea sumelor ce nu au putut fi justificate de către persoana cercetată în fața Comisiei, iar în calitate de subiect de drept public poate acționa, în contencios administrativ, pentru protejarea interesului public în raza sa de competență, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecință se solicită a se respinge criticile pârâților privind excepția calității procesuale active a Agenției Naționale de Integritate.

În ceea ce privește criticile pârâților privind lipsa interesului în promovarea cererii de chemare în judecată, se susține că potrivit art. 104 din Legea nr. 115/1996, comisia de cercetare pronunță o ordonanță motivată prin care dispune trimiterea cauzei spre soluționare Curții de apel în raza căreia persoana a cărei avere este supusă controlului, deci se constată dobândirea acesteia, sau a unei cote-părți, nu are caracter justificat sau clasarea cauzei, când constată că proveniența bunurilor este justificată.

Legiuitorul a prevăzut expres competența exclusivă a Curții de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, în situația în care constată că averea acesteia nu are caracter justificat.

În situația pronunțării unei ordonanțe de clasare, legiuitorul nu a prevăzut expres posibilitatea contestării în justiție și nici instanța competentă să soluționeze pricina, însă această omisiune, din cuprinsul actului normativ, nu conduce la concluzia că ordonanța de clasare nu poate fi contestată în instanță, întrucât principiile instituite prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului se opun unei atare interpretări.

Având în vedere că instanța de contencios administrativ se pronunță asupra legalității ordonanței Comisiei de Cercetare a Averilor atunci când aceasta constată că averea nu are caracter justificat, în mod firesc și celelalte tipuri de ordonanțe pronunțate urmează aceleași reguli de competență.

Potrivit art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004:

"Prefectul, Agenția Națională a Funcționarilor Publici și orice subiect de drept public pot introduce acțiuni în contencios administrativ, în condițiile prezentei legi și ale legilor speciale".

Analizând aceste prevederi legale, rezultă foarte clar faptul că Agenția Națională de Integritate este subiect de drept public și, în consecință, are drept la acțiune raportat la actele care intră în competenta acestei instituții publice.

Conform prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 "scopul Agenției este asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, prin exercitarea de responsabilități în evaluarea declarațiilor, de avere, a datelor și informațiilor privind averea, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităților și a conflictelor de interese potențiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1, pe perioada îndeplinirii funcțiilor și demnităților publice, în îndeplinirea acestui scop, Agenția poate dezvolta relații de colaborare prin încheierea de protocoale cu entități din țară sau din străinătate."

Interesul, ca o condiție de exercițiu a acțiunii civile, reprezintă folosul practic urmărit de parte din formularea unei cereri în justiție, el trebuind să fie legitim, personal, născut și actual, acest ultim aspect implicând împrejurarea că interesul trebuie să subziste pe întregul parcurs al procesului, iar nu să fie prezent doar la momentul formulării acțiunii.

Astfel, reiese foarte clar că, în competența Agentei Naționale de Integritate intră și evaluarea averii persoanelor și întocmirea, dacă este cazul, a raportului de evaluare a averii pârâtului.

Corect instanța de fond a reținut reținut că clasarea dispusă de Comisie contrazice concluziile raportului întocmit de către Agenția Națională de Integritate, de aici rezultând faptul că A.N.I are tot interesul să susțină legalitatea propriului act.

Pe cale de consecință se solicită să se respingă criticile pârâților privind lipsa interesului în promovarea cererii de chemare în judecată.

În ceea ce privește criticile recurenților privind lipsa calității procesuale a Comisiei de Cercetare a Averilor în mod corect instanța de fond a reținut că sunt justificate calitățile procesuale pasive acordate de A.N.I Comisiei de Cercetare a Averilor și persoanelor fizice A. și B.

Astfel, în legătura cu Comisia de Cercetare a Averilor, acesta este autoritatea publică de la care emana actul administrativ litigios, Comisia de cercetare a averilor constituita în baza Legii nr. 176/2010 fiind emitenta ordonanței litigioase de clasare a sesizării formulate de A.N.I.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

2.1. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul reclamantei este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare, iar recursul intimaților pârâți este nefondat.

2.1.1. Recursul incident al pârâților A. și B.

Deși recursul exercitat de pârâți are caracter incidental în raportul procesual declanșat urmare a formulării recursului principal, instanța de control judiciar a procedat la analiza prioritară a acestuia, luând în considerare că în cauză nu s-a înregistrat vreo manifestare de voință în legătură cu retragerea recursului principal și nu s-a invocat vreo excepție procesuală de natură a duce la respingerea recursului principal, fără a implica cercetarea fondului conform art. 472 alin. (2) C. proc. civ. coroborat cu art. 491 C. proc. civ.

Pe de altă parte, analiza prioritară a acestuia a fost necesară și în considerarea obiectului acestuia, prin care se critică în exclusivitate soluțiile instanței de fond referitoare la excepțiile procesuale invocate de pârâți în apărare, solicitând reevaluarea acestora, care ar face în ipoteza admiterii lor inutilă cercetarea fondului cauzei pe calea recursului principal, conform art. 248 C. proc. civ.

Procedând la propria sa evaluare asupra excepțiilor procesuale soluționate de instanța de fond, instanța de control judiciar constată că au fost respinse în mod temeinic, hotărârea instanței de fond fiind din acest punct de vedere dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept aplicabile.

În ce privește excepția inadmisibilității acțiunii reclamantei, în mod corect instanța de fond, făcând referire la jurisprudența constantă a instanței supreme, precum și la dispozițiile legale care stabilesc competențele și atribuțiile comisiei de cercetare a averilor care funcționează în cadrul fiecărei curți de apel, a apreciat că această comisie reprezintă un organ administrativ, iar în exercițiul atribuțiilor sale emite acte administrative.

Suplimentar considerentelor consistente și temeinice ale instanței de fond, pe care instanța de control judiciar le validează ca atare, este de subliniat și citat jurisprudența Curții Constituționale în această materie.

Astfel, prin Decizia nr. 307 din 5 iunie 2014 citată în Decizia nr. 605 din 27 septembrie 2018, spre consolidarea propriei jurisprudențe s-a reținut că "Prin aceeași decizie, paragraful 20, Curtea a reținut, referitor la natura juridică a comisiei de cercetare a averilor, că această comisie nu este un organ de jurisdicție, nu îndeplinește o activitate de înfăptuire a justiției, ci este un organ de cercetare - așa cum este și denumit de lege - și de sesizare a instanței de judecată. Curtea a mai reținut că, deoarece această comisie nu este o instanță extraordinară, prevederile art. 126 alin. (5) din Constituție nu au pertinență și că alcătuirea comisiei din judecători și procurori nu contravine Constituției, deoarece aceasta nu cuprinde nicio restricție în această privință. Curtea a mai arătat, totodată, că atât judecătorii, cât și procurorii sunt magistrați supuși obligației de a aplica legea cu imparțialitate, potrivit art. 124 și art. 132 din Legea fundamentală, ceea ce asigură caracterul comisiei de organ independent și imparțial. Observând că toate actele comisiei sunt supuse controlului instanței de judecată, Curtea a conchis că susținerile de neconstituționalitate referitoare la încălcarea art. 11, art. 20 și a art. 21 din Constituție, raportate la art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, sunt neîntemeiate.

Tot prin Decizia nr. 307 din 5 iunie 2014, paragrafele 26 și 27, Curtea a reținut că această comisie nu este un veritabil organ de jurisdicție, de vreme ce nu "spune dreptul" (juris dictio), nu dă un verdict și nu îndeplinește o activitate de înfăptuire a justiției, prin acte proprii, cu efecte jurisdicționale specifice. În plus, Curtea a constatat că rolul acestei comisii este de a cerceta cele consemnate de Agenția Națională de Integritate prin raportul de evaluare, la sesizarea acesteia - autoritatea administrativă autonomă care are, potrivit art. 1 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, doar atribuția de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor, a informațiilor și a modificărilor patrimoniale intervenite, a intereselor și a incompatibilităților, pentru persoanele prevăzute de lege. Comisia de cercetare, constituită din doi judecători și un procuror, efectuează propria activitate de cercetare, administrând, într-adevăr, probele prevăzute de lege pentru soluționarea cauzei: citarea persoanelor în cauză spre a fi audiate, luarea de declarații, solicitarea de informații autorităților publice sau oricărei persoane juridice, efectuarea de cercetări locale sau dispunerea efectuării de expertize. Curtea a constatat însă că modalitatea de instrumentare a probatoriului, specific unei instanțe judecătorești, nu este un element suficient pentru a-i atribui comisiei de cercetare caracter jurisdicțional, rolul acesteia fiind, în realitate, acela de garantare suplimentară a imparțialității și a contradictorialității sub imperiul cărora trebuie să se desfășoare orice activitate de cercetare, alături de garanția ce decurge din însăși modalitatea de constituire a comisiei de cercetare în sine: doi judecători și un procuror."

Corelativ, ordonanța de clasare privită ca act care intră în competența legală a comisiei pentru cercetarea averilor, este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv de act juridic unilateral care vizează drepturile unei persoane determinate, emis de o autoritate publică, în virtutea competențelor atribuite prin lege, în vederea executării în concret a dispozițiilor legale, al cărui efect este acela de a stinge raporturile juridice născute prin sesizarea Agenției Naționale de Integritate.

Dată fiind natura sa juridică, persoana vătămată în drepturile sau interesele sale legitime private sau în apărarea unui interes public legitim, poate contesta legalitatea ordonanței de clasare la instanța de contencios administrativ competentă potrivit Legii nr. 554/2004, care în lipsa unor dispoziții legale derogatorii, este pe deplin aplicabilă.

Posibilitățile mai restrânse de revocare a soluției de clasare prevăzute de art. 104 alin. (3), care nu permit reluarea cercetărilor prin reevaluarea constatărilor inițiale în lipsa unor elemente noi care pot conduce la o soluție contrară, nu infirmă calitatea ordonanțe de clasare de act administrativ administrativ, întrucât posibilitatea revocării acestuia în orice condiții nefiind de esența lui.

Referitor la inadmisibilitatea celui de-al doilea capăt de cerere, instanța de control judiciar reține în raport de dezvoltarea motivelor acestei excepții, care critică conduita reclamantei care a solicitat instanței de contencios cu caracter accesoriu confiscarea unei sume mai mari decât cea din raportul de sesizare a comisiei de cercetarea averilor, vizează o chestiune de fond, analizată ca atare de instanța de fond și acceptată ca fondată, neîntrunind în consecință elementele unei excepții procesuale.

Legitimarea procesuală este justificată conform art. 36 C. proc. civ. de identitatea dintre părțile împrocesuate și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății.

Raportul juridic dedus judecății este un raport de drept administrativ a cărui naștere este determinată de sesizarea Comisiei pentru evaluarea averilor din cadrul curții de apel competente printr-un raport de evaluare a averii unei persoane determinate, întocmit de inspectorii Agenției Naționale de Integritate.

Potrivit art. 102 din Legea nr. 115/1996 președintele după sesizarea sa regulamentară dispune citarea de urgență, în fața comisiei de cercetare, a reprezentantului Agenției Naționale de Integritate, precum și a persoanei a cărei avere este supusă controlului și a soțului sau soției, după caz, pentru a fi ascultați. Comisia de cercetare poate cita orice persoană care ar putea da relații utile pentru lămurirea provenienței bunurilor persoanei controlate și poate solicita autorităților publice sau oricărei alte persoane juridice informații necesare pentru soluționarea cauzei.

Prin urmare, părți în raportul de drept administrativ litigios dedus judecății sunt Agenția Națională de Integritate, comisia pentru cercetarea averii ca organ administrativ instrumentator și persoana sau persoanele a căror avere au făcut obiectul controlului și cercetărilor ulterioare.

În plan procesual, atunci când raportul juridic ajunge în fața instanței de contencios administrativ competente legitimare procesuală au toate cele trei părți, care poate fi activă sau pasivă, funcție de soluția adoptată de comisia pentru cercetarea averii și de vătămarea produsă prin aceasta.

În cazul pronunțării unei soluții de clasare a cauzei, atunci când se constată că proveniența bunurilor este justificată, Agenția Națională de Integritate poate contesta ordonanța care conține o asemenea soluției, în apărarea interesului public legitim pe care este ținută a-l proteja, fiind învestită cu competențe legale, așa cum a reținut instanța de fond, în scopul asigurării integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, având atribuții de evaluare a declarațiilor de avere, conform art. 8 din Legea nr. 176/2010, iar în calitate de subiect de drept public poate acționa în contencios administrativ pentru protejarea interesului public în raza sa de competență, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004. Corelativ, o soluție nefavorabilă sesizării făcute prin raportul de evaluare, justifică și un interes practic în contestarea ordonanței de clasare printr-o acțiune în contencios administrativ prin care se tinde la valorizarea raportului de evaluare întocmit și obținerea unei soluții concordante constatărilor făcute prin acest act de sesizare.

Corespunzător are legitimare procesuală pasivă și Comisia de cercetare a averilor din cadrul curții de apel competente, în calitate de organ administrativ emitent atunci când este pusă în discuție legalitatea actelor sale administrative, respectiv a ordonanței de clasare a cauzei, așa cum este în cazul de față, nefiind de admis supunerea acesteia controlului jurisdicțional fără a fi citată pentru exercitarea drepturilor sale procesuale în apărarea legalității prezumate a deciziei administrative adoptate.

Prin urmare, recursul incident al pârâților este nefondat, urând a fi respins în consecință.

2.1.2. Recursul principal exercitat de reclamanta Agenția Națională de Integritate.

Criticile reclamantei referitoare la încălcarea și aplicarea greșite a prevederilor Legii nr. 176/2010 și a prevederilor Legii nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici sunt întemeiate.

Prima instanță a validat ordonanța de clasare adoptată de Comisia de evaluare a averilor din cadrul Curții de Apel București prin care s-au acordat relevanță veniturilor familiei Apostol obținute anterior preluării funcției publice de către pârâtă, respectiv suma de 359.576,24 RON obținută din vânzarea a două imobile, unul în anul 2006 și altul în anul 2007, precum și creditelor bancare în valoare de 5.160 euro (D.), 8.771 euro (D.) și 25.000 RON (E.) contractate în anul 2007, la care s-a adăugat suma de 43.878 RON dividende încasate, toate acestea sporind veniturile familiei și putând constitui