ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2449/2017

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

1.1 Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate, anularea/constatarea nulității absolute a Raportului de evaluare emis de Inspecția de Integritate din cadrul Agenției Naționale de Integritate, nr. 10904/G/II din 13.03.2015.

1.2 Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 117 din 22 iunie 2015 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția inadmisibilității contestației, excepție invocată de Agenția Națională de Integritate și s-a respins, ca inadmisibilă, contestația formulată de A., în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate.

2.1 Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul A., invocând incidența cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ.

S-a susținut în esență că hotărârea primei instanțe a fost dată cu greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor legale relevante, în sensul în care s-a considerat că Raportul de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate în procedura de verificare a averii reclamantului, cuprinzând propunerea de sesizare a Comisiei de Cercetare a Averilor din cadrul curții de apel competente, nu constituie un act administrativ în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 care să poată fi astfel contestat în mod direct și imediat pe calea unei acțiuni în justiție.

S-a arătat că dispoziția de la art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, care trimite la dispozițiile art. 22 alin. (1) și (2) din același act normativ, menționează expres posibilitatea contestării raportului de evaluare, în termen de 15 zile de la comunicare, la instanța de contencios administrativ.

Or, în condițiile în care textul de lege enunțat - invocat și ca temei de drept pentru sesizarea instanței, prevede în mod explicit posibilitatea de contestare a raportului de evaluare, soluția de inadmisibilitate pronunțată în privința acțiunii reclamantului nu putea fi valabil adoptată în cauză, indiferent de calificarea ori natura juridică atribuită raportului de evaluare.

Sub acest aspect, invocându-se o decizie de speță a instanței supreme (Decizia nr. 6040 din 05 iunie 2013), s-a arătat că raportul de evaluare constituie un act administrativ în sensul legii pentru că el produce efecte juridice, având în vedere că, în lipsa emiterii acestuia, comisia de cercetare a averilor nu poate desfășura procedura de verificare a "diferențelor semnificative".

De asemenea, s-a arătat că și dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au fost greșit reținute în cauză, având în vedere că în realitate nu există o altă procedură judiciară prevăzută pentru desființarea raportului de evaluare a averii, criticându-se concluzia instanței formulată în sensul că o asemenea competență ar aparține comisiei de cercetare a averilor.

S-a arătat că verificarea regularității sesizării, adică a raportului de evaluare, sub aspectele ce vizează constatarea nulității acestuia, nu poate fi efectuată de comisia de cercetare a averilor, care nu are competența legală de a examina conformitatea cu legea a activității ANI și nici condițiile de formă ale raportului de evaluare.

Ca urmare, s-a solicitat să se constate că interpretarea făcută de prima instanță nu poate fi acceptată în cauză, deoarece ar avea ca finalitate imposibilitatea verificării activității ANI desfășurată anterior emiterii raportului de evaluare; or, anumite dispoziții legale care reglementează procedura de control a declarării averii au fost prevăzute sub sancțiunea nulității, ceea ce implică în mod necesar exercitarea controlului judiciar din partea instanței specializate, conform prevederilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 și ale art. 17 alin. (7) din aceeași lege.

În consecință, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, în vederea examinării pe fond a aspectelor de nelegalitate invocate în privința raportului de evaluare a averii întocmit pe numele reclamantului.

2.2 Apărările intimatei

Prin întâmpinarea intimatei Agenția Națională de Integritate s-a solicitat respingerea recursului și menținerea în totalitate a sentinței atacate, invocându-se în acest sens argumentația formulată la judecata în primă instanță.

S-a arătat că raționamentul și considerațiile primei instanțe justifică pe deplin soluția adoptată în cauză, rezultând din conținutul normativ al textelor de lege relevante că raportul de evaluare a averii nu constituie decât un act de sesizare a comisiei de cercetare a averii din cadrul curții de apel competente, organism care își desfășoară activitatea potrivit procedurii speciale prevăzute de Legea nr. 115/1996, precum și faptul că orice acțiune având ca obiect anularea unui raport de evaluare privind confiscarea averii, promovată înaintea adoptării unei soluții din partea comisiei de cercetare a averilor, trebuie considerată ca inadmisibilă, având în vedere și dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, dar și prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care exclud posibilitatea includerii raportului de evaluare în categoria actelor administrative.

3 Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 10 februarie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunțând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 7 aprilie 2017, fixând termen de judecată la data de 16 iunie 2017.

Examinând hotărârea atacată în raport cu criticile formulate și reglementările legale incidente, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că recursul declarat în cauză este nefondat, având în vedere următoarele considerente.

Obiectul acțiunii judiciare în cauză vizează anularea raportului de evaluare nr. 10904/G/II din 13.03.2015 întocmit de Agenția Națională de Integritate, prin care a fost dispusă sesizarea Comisiei de cercetare a averilor din cadrul Curții de Apel Iași, în vederea începerii acțiunii de control și a constatării diferenței semnificative potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010, privind averea deținută de reclamantul A.

Prin sentința primei instanțe, s-a dispus respingerea, ca inadmisibilă, a acțiunii reclamantului, cu argumentația principală că raportul de evaluare a averii nu constituie decât un act de sesizare a comisiei de cercetare a averilor, constituită în condițiile stabilite prin Legea nr. 115/1996, și că în atribuțiile respectivei comisii de cercetare a averilor este dată competența de verificare și evaluare a actului de sesizare sub toate aspectele sale, inclusiv în privința propunerilor făcute, conform art. 19 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cât și competența dispunerii acelor măsuri care se justifică a fi luate în caz.

S-a reținut că raportul de evaluare nu putea fi contestat direct la instanța de contencios administrativ, neconstituind și neavând trăsăturile unui act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci numai odată cu actul final al Comisiei de cercetare a averilor, în condițiile prevăzute de reglementarea specială.

În opinia Înaltei Curți, concluzia instanței este corectă, criticile formulate în recurs fiind neîntemeiate.

Teza admisibilității contestării în instanță a raportului de evaluare a averii a fost susținută de recurentul-reclamant în raport de conținutul normativ al prevederii de la art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, aplicabilă și în procedura de evaluare a averii, potrivit art. 17 alin. (7) din același act normativ.

Prevederile legale enunțate, interpretate diferit în cauza pendinte, au următorul cuprins:

Art. 17:

Alin. (1) "Dacă, după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, sunt identificate în continuare, pe baza datelor și a informațiilor existente la dispoziția inspectorului de integritate, diferențe semnificative în sensul prevederilor art. 18, inspectorul de integritate întocmește un raport de evaluare.

Alin. (7) "Dispozițiile art. 22 alin. (1) și (2) se aplică în mod corespunzător. "

Art. 22:

" (1) Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ.

(2) Dacă raportul de evaluare a conflictului de interese nu a fost contestat în termenul prevăzut la alin. (1) la instanța de contencios administrativ, Agenția sesizează, în termen de 6 luni, organele competente pentru declanșarea procedurii disciplinare, precum și, dacă este cazul, instanța de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese. "

Cu privire la aceste dispoziții legale, Înalta Curte admite că tehnica de legiferare utilizată la elaborarea normelor citate ridică reale probleme de identificare a dispozițiilor care se aplică "în mod corespunzător", formularea folosită făcând posibilă ideea contestării raportului de evaluare a averii direct la instanța de judecată specializată.

Totuși, interpretarea sistematică și rațională a întregii reglementări legale privind procedura de declarare și control a averii impune concluzia că raportul de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, cuprinzând propunerea de declanșare a controlului privind averea persoanei evaluate nu poate face obiectul contestării directe și imediate la instanța de judecată, și aceasta, indiferent de motivele de nelegalitate invocate.

În concepția apărării, motive de felul celor decurgând din încălcarea prevederilor art. 13 din Legea nr. 176/2010 nu ar putea fi soluționate în cadrul examinării pe care o efectuează Comisia de cercetare a averilor din cadrul curții de apel competente, având în vedere că între soluțiile adoptate de respectiva comisie, conform art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averilor demnitarilor, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici, nu este prevăzută și cea privind desființarea/anularea raportului de evaluare pentru nerespectarea unor condiții de fond sau procedurale.

În aprecierea Înaltei Curți chestiunea semnalată nu este una de substanță și în niciun caz de natură să permită formularea unei concluzii de admisibilitate.

Așa cum s-a arătat și în considerentele sentinței, regimul declarării și evaluării averilor este reglementat atât de Legea nr. 115/1996, cât și de Legea nr. 176/2010, acte normative care instituie o procedură specială privind declararea și controlul averii.

Prin actele normative enunțate au fost stabilite atribuțiile, procedura și soluțiile prevăzute la îndemâna autorităților administrative cu competențe în ceea ce privește procedura de declarare și control al averilor, rezultând că activitățile desfășurate de Agenția Națională de Integritate nu se suprapun și sunt distincte de cele pe care le îndeplinește comisia de cercetare a averilor din cadrul curților de apel.

Astfel, atribuțiile și competențele Agenției Naționale de Integritate se limitează la desfășurarea activității de evaluare a averii, așa cum aceasta este reglementată în Titlul II, Capitolul I, Secțiunea a II-a din Legea nr. 176/2010, procedură ce se finalizează prin întocmirea unui raport de evaluare.

Potrivit art. 17 alin. (4) din lege, "raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activității de evaluare și, după caz, organelor fiscale, celor de urmărire penală și celor disciplinare, precum și comisiei de cercetare a averilor prevăzute în Legea nr. 115/1996…".

De asemenea, potrivit art. 19 alin. (1) din lege "rapoartele de evaluare transmise organelor fiscale, organelor de urmărire penală, comisiei de cercetare a averilor prevăzute în Legea nr. 115/1996, cu modificările și completările ulterioare, și cu cele aduse prin prezenta lege, precum și instituțiilor prevăzute la art. 26, vor fi obligatoriu evaluate de aceste instituții, inclusiv sub aspectul propunerilor, și se vor lua de urgență și cu precădere, măsurile care se impun, potrivit competențelor legale".

Pe de altă parte, conform prevederilor art. 101 din Legea nr. 115/1996, comisia de cercetare a averilor va începe acțiunea de control de îndată ce este sesizată de Agenția Națională de Integritate cu raportul de evaluare.

Ca urmare, având în vedere conținutul acestor dispoziții legale, se constată ca fiind corectă concluzia primei instanțe în sensul că raportul de evaluare a averii nu este decât un simplu act de sesizare a comisiei de cercetare a averilor, neîndeplinind condițiile legale pentru a fi considerat act administrativ deoarece, prin el însuși, nu are aptitudinea de a produce efectele juridice ale actului final al procedurii.

În același sens este de menționat că formularea "de îndată" din cuprinsul art. 101 din Legea nr. 115/1996, asociată declanșării acțiunii de control prevăzută în competența comisiei de cercetare a averilor în baza sesizării Agenției Naționale de Integritate, exclude intenția legiuitorului de a recunoaște posibilitatea contestării directe și imediate la instanța de judecată a raportului de evaluare a averii.

Dimpotrivă, din cuprinsul dispozițiilor art. 19 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 rezultă că, în această fază a procedurii, este obligatorie etapa cercetării averii de către comisia de cercetare din cadrul curții de apel competente, prevăzându-se în competența acesteia atribuția de evaluare a raportului, inclusiv sub aspectul propunerilor formulate.

Chiar dacă între soluțiile legale ce pot fi adoptate la nivelul comisiei nu este prevăzută și posibilitatea invalidării raportului de evaluare - ca act de sesizare, pentru nerespectarea unor condiții procedurale, aceasta nu înseamnă că o asemenea verificare - a regularității actului de sesizare, nu va putea avea loc ulterior, în cadrul procedurii judiciare subsecvente adoptării de către comisie a uneia dintre soluțiile menționate la art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996.

În raport de cele arătate, sintagma "se aplică în mod corespunzător" prevăzută de art. 17 alin. (7) din Legea nr. 176/2010 în corelație cu dispozițiile art. 22 alin. (1) și (2) din lege trebuie înțeleasă în sensul că dispozițiile legale evocate sunt aplicabile doar în măsura în care acestea nu sunt incompatibile cu reglementarea de ansamblu a procedurii de declare și control al averilor.

Or, au fost deja indicate motivele pentru care nu poate fi acceptată teza admisibilității contestării directe și imediate la instanța de contencios administrativ a raportului de evaluare a averii cuprinzând sesizarea comisiei de cercetare a averilor în vederea începerii acțiunii de control și a constatării diferenței semnificative potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010, privind averea persoanei evaluate, păstrându-și valabilitatea toate celelalte considerente formulate de judecătorul primei instanțe din perspectiva dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 5 alin. (2) din aceeași lege.

În consecință, nefiind constatate motive care să justifice reformarea sentinței, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție va dispune respingerea recursului, ca nefondat, reținând legalitatea hotărârii atacate sub toate aspectele invocate, verdictul pronunțat în cauză respectând jurisprudența consolidată în materie a instanței supreme.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței nr. 117/2015 din 22 iunie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 iunie 2017.