ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2962/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2962/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prima instanță

Prin acțiunea înregistrată

la Curtea de Apel Ploiești – Secția comercială și de contencios administrativ

și fiscal, reclamanta T.D. a chemat în judecată pe pârâții Guvernul României, Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Casa Națională de Pensii și Alte

Drepturi de Asigurări Sociale, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunța să se

anuleze Ordinul nr. 369 din 23 aprilie 2009 emis de Casa Națională de Pensii și

Alte Drepturi de Asigurări Sociale prin care s-a dispus încetarea raportului

său de serviciu, reintegrarea în funcția deținută anterior și obligarea

pârâtului la plata drepturilor materiale.

Prin cererea de

chemare în judecată, reclamanta a invocat excepția de

neconstituționalitate a dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009.

î

n motivarea acțiunii,

s-a arătat că ordinul atacat est nelegal deoarece este emis cu

încălcarea prevederilor art. 27, art. 99 alin. (1)

și art. 100 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.

Prin întâmpinare,

pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a invocat lipsa

calității procesuale pasive.

Guvernul României a

invocat, prin întâmpinare, lipsa calității procesuale pasive, cu precizarea că

Ordinul nr. 369 din 23 aprilie 2009 a fost emis de Casa Națională de Pensii și

Alte Drepturi de Asigurări Sociale și că între reclamant și Guvern nu există

raporturi de funcție.

Pârâtul a mai invocat

excepția inadmisibilității excepției de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G.

nr. 37/2009.

Pe fondul cauzei,

pârâtul a susținut că actul atacat a fost emis cu respectarea prevederilor

legale în vigoare, eliberarea reclamantului din funcție fiind rezultatul

aplicării prevederilor O.U.G. nr. 37/2009

.

Prin sentința nr. 238

din 26 noiembrie 2009 Curtea de Apel Ploiești – Secția comercială și de

contencios administrativ și fiscal

a admis

în parte acțiunea

formulată de

reclamanta T.D.,

în contradictoriu

cu pârâții Guvernul României,

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale și Casa Națională de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale; a

dispus anularea Ordinului nr. 369/2009 emis de Casa Națională de Pensii și alte

Drepturi de Asigurări Sociale; a dispus reintegrarea reclamantei în funcția

publică deținută; a obligat pârâta Casa Națională de Pensii și

a

lte

d

repturi

de Asigurări Sociale la plata despăgubirilor egale cu salariile indexate,

majorate și reactualizate, precum și a celorlalte drepturi de care beneficia ca

director executiv adjunct; a luat act de renunțarea la judecata capătului de

cerere privind anularea și suspendarea executării O.U.G. nr. 37/2009; a obligat

pârâta Casa Națională de Pensii și

a

lte

d

repturi de Asigurări Sociale la

plata cheltuielilor de judecată în sumă de 2066 lei către reclamantă.

Pentru a pronunța

această sentință, prima instanță a reținut că Ordinul nr. 369 din 23 aprilie 2009 a fost emis în aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009, fiind nelegal.

S-a arătat că prin

decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională a declarat

neconstituționalitatea

O.

u

.G. nr. 37/2009, așa cum, a fost

aprobată prin lege de către Parlament.

S-a

apreciat că actul este nelegal

atât timp cât O.U.G. nr. 37/2009 a fost desființată în

cadrul controlului de constituționalitate.

S-a reținut că prin

desființarea unei funcții de conducere de director executiv și crearea unei

alte funcții de conducere de director coordonator, atribuțiile specifice fiind

identice, au fost încălcate prevederile art. 100 alin. (5) din Legea nr. 188/1999

privind Statutul funcționarului public, astfel încât Ordinul nr. 369 din 23

aprilie 2009 este nelegal.

Referitor la excepția

lipsei calității procesuale pasive a pârâților Casa Națională de Pensii și Alte

Drepturi de Asigurări Sociale și Guvernului României, s-a arătat de către

judecătorul fondului că s-a renunțat la judecata față de acești pârâți, astfel

că nu se mai impune analizarea acestor excepții.

Instanța de recurs

Împotriva acestei

sentințe au declarat recurs pârâții Casa Națională de Pensii și Alte Drepturi

de Asigurări Sociale și Guvernul României.

Casa Națională de

Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale, în motivele de recurs, a arătat

că Ordinul nr. 369/2009 a fost emis cu respectarea prevederilor O.U.G. nr. 37/2007

coroborate cu cele ale Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarului

public.

S-a precizat că

funcția deținută de reclamant a fost desființată ca urmare a aplicării O.U.G.

nr. 37/2009.

Recurenta a arătat că

a pus în executare, prin Ordinul nr. 369/2009, prevederile unui act normativ,

respectiv O.U.G. nr. 37/2009, situație în care Ordinul este legal.

Guvernul României a

criticat sentința, susținând că instanța de fond, nu s-a pronunțat asupra

excepției lipsei calității procesuale pasive a acestuia.

Înalta Curte,

examinând acțiunea motivată de recurentă, probatoriile administrate și

legislația aplicabilă reține:

Cu privire la recursul

declarat de Guvernul României

Obiectul acțiunii

judiciare l-a constituit anularea Ordinului nr. 350/2009 al Casei Naționale de

Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale .

Pârâul a invocat

excepția lipsei calității procesuale pasive, cu motivarea că nu este titularul

raportului juridic dedus judecății.

Soluția adoptată de

prima instanță este neîntemeiată.

Excepția lipsei

calității procesuale pasive face parte din categoria excepțiilor procesuale de

fond, peremptorii și dirimante.

Calitatea procesuală pasivă

înseamnă că între reclamant și persoana chemată în judecată, pârâtul din cauză,

trebuie să existe un raport juridic, pârâtul fiind acea persoană care a adus

atingere, a nesocotit dreptul subiectiv al reclamantului.

Între pârâtul

Guvernul României, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și

reclamantă nu există un raport juridic de funcție, astfel încât excepția este

întemeiată.

Așadar, persoana

juridică de la care se poate pretinde o anumită conduită este Casa Națională de

Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale.

Prin prisma celor

expuse mai sus, recursul declarat de Guvernul României este fondat.

Referitor la recursul

declarat de Casa Națională de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale

Situația de fapt

Prin

Ordinul nr. 369 din 23 aprilie 2009 Casa Națională de Pensii și Alte Drepturi

de Asigurări Sociale a eliberat-o din funcția publică pe reclamanta T.D., director

executiv adjunct la Casa Județeană de Pensii Buzău, ca urmare a aplicării

O.U.G. nr. 37/2009.

Reclamanta

a solicitat anularea Ordinului, cerere întemeiată pe prevederile Legii nr. 554/2004,

derivând din neconstituționalitatea ordonanței.

S-a

invocat excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009.

În

timpul soluționării acestei cauze, prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009

Curtea Constituțională a României a declarat neconstituțională Legea de

aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a

activității administrației publice.

Legislația

aplicabilă

Legea

nr. 554/2004 art. 9 alin. (1) -

Persoana vătămată

într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții

din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ,

însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul

principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a

dispoziției din ordonanță.

Alin.

(4)-

În situația în care decizia de declarare a

neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză,

acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ

competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data

publicării deciziei Curții Constituționale în M. Of. al României, Partea I.

Alin.

(5)-

Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate

avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin

ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza

acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea

unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative

Constituția

României art. 146 alin. (1) – Curtea Constituțională are următoarele atribuții:

lit.

a)-

se pronunță asupra constituționalității legilor,

înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Președintelui României, a unuia

dintre președinții celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curți de Casație

și Justiție, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puțin 50 de deputați

sau de cel puțin 25 de senatori, precum și, din oficiu, asupra inițiativelor de

revizuire a Constituției;

Art.

146, alin. (1) lit. d) -

hotărăște asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind

legile și ordonanțele, ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de

arbitraj comercial; excepția de neconstituționalitate poate fi ridicată și direct

de Avocatul Poporului;

Legea

nr. 47/1992, art. 29 alin. (3)-

Nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca

fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale.

art.

29 alin. (5) -

Pe perioada soluționării excepției de

neconstituționalitate judecarea cauzei se suspendă.

art. 15 - Curtea Constituțională se pronunță

asupra constituționalității legilor înainte de promulgarea acestora, la

sesizarea Președintelui României, a unuia dintre președinții celor două Camere,

a Guvernului, a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a Avocatului Poporului, a

unui număr de cel puțin 50 de deputați sau de cel puțin 25 de senatori.

În vederea soluționării prezentului recurs, Înalta Curte va

efectua în continuare atât analiza legislației specifice cu aplicabilitate în

cauză, cât și expunerea considerațiilor teoretice privind excepția de

neconstituționalitate și efectele acesteia.

Constituția

fixează cadrul juridic al controlului constituționalității legilor și

ordonanțelor de guvern, reglementarea în detaliu aducând-o legea organică

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale a României, Legea nr.

47/1992.

După

criteriul momentului în care se exercită controlul, legea fundamentală

instituie un control prealabil intrării în vigoare a legii, denumit controlul a

priori și controlul posterior intrării în vigoare a legii, dar în acest caz și

a ordonanțelor de guvern.

Controlul

de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate

reprezintă un control concret în cadrul căruia prevalează garantarea

drepturilor și libertăților cetățenești fiind un control de conformitate și

conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile

Constituției.

Ca regulă

generală, în cazul declarării neconstituționalității unor legi sau ordonanțe,

dispozițiile din lege sau alte acte normative cu aceeași forță juridică își

încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea

deciziei Curții, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituționale

nu sunt puse în acord cu dispozițiile Curții.

Deciziile

Curții Constituționale sunt obligatorii și produc efecte de la data publicării,

acesta constituind un mod specific de ieșire din vigoare, mai precis de încetare

a efectelor juridice a dispozițiilor unei legi sau ordonanțe.

În ceea

ce privește admiterea unei excepții de neconstituționalitate ridicate de o

parte într-un litigiu efectele sunt diferite, dispozițiile neconstituționale își

încetează efectele din momentul adoptării deciziei Curții Constituționale,

concluzie care rezultă din procedura reglementată în art. 29 din Legea nr. 47/1992.

Astfel, potrivit

procedurii reglementate în Legea nr. 47/1992, instanța sesizată, dacă apreciază

că excepția are legătură cu soluționarea cauzei suspendă judecata și trimite

dosarul la Curtea Constituțională.

Deciziile

Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate

sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale,

a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă,

decizia Curții Constituționale fiind definitivă și obligatorie, cu efecte erga

omnes, iar textul neconstituțional își pierde eficiența.

În

situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și

imediată, ar însemna că întreaga procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce

nu poate constitui scopul unei reglementări.

Dimpotrivă,

orice acțiune de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul

precizat mai sus pot fi interpretate dispozițiile constituționale și cele din

Legea nr. 47/1992, lege organică, ce stabilește în concret atribuțiile și

competențele Curții Constituționale.

Alături

de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reține ca având aplicabilitate în

cauză, decizia nr. 186/1999 a Curții Constituționale, în care s-a subliniat că

în considerarea efectelor obligatorii și erga omnes ale deciziilor Curții

Constituționale, instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a

dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura dispozițiile

neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea

acelor prevederi

În cazul

O.U.G. nr. 37/2009 s-a ridicat excepția de neconstituționalitate a unor

dispoziții din această ordonanță, într-un dosar al Curții de Apel Pitești –

Secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din

3 iunie 2009 fiind sesizată Curtea Constituțională cu soluționarea excepției.

Ulterior,

la 26 iunie 2009 Camera

d

eputaților

a transmis Curții Constituționale sesizarea referitoare la

neconstituționalitatea Legii pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele

măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice.

Plenul

Curții Constituționale în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15

și urm. din Legea nr. 47/1992 a exercitat controlul de constituționale a priori

asupra legii de aprobare a ordonanței și totodată asupra ordonanței respective,

care constituie conținutul normativ al legii.

Prin

decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 s-a declarat neconstituțională legea de

aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul

neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această

lege, respectiv O.U.G. nr. 37/2009.

Prin decizia

nr. 1629 din 3 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluționat excepția de

neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 s-a declarat

neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009.

La

pronunțarea acestei ultime decizii s-a avut în vedere că prin decizia nr. 1257

din 7 octombrie 2009 în cadrul controlului a priori s-a declarat

neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. n.37/2009, controlul de

constituționalitate raportându-se indisolubil la actul normativ supus aprobării

prin lege. În considerentele deciziei au fost explicate motivele de

neconstituționalitate a reglementărilor cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009,

conchizând Curtea Constituțională că modalitatea de reglementare a funcției

publice, „actul administrativ” de numire reprezintă construcții juridice

deficitare și confuze care ridică problema statutului juridic al directorului

coordonator și a naturii juridice a contractului de management.

S-a

precizat că potrivit deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate,

la adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, prevederile art. 15 din Constituție, statutul

juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999,

care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru

care nu avea competență materială.

Întrucât

excepția ridicată privind neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/2009 era deja

soluționată prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională

prin decizia n.1629/2009 a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009, pentru

că aceasta conține aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și

cele care au constituit obiectul criticii de neconstituționalitate formulate de

autorul excepției.

În raport

de considerentele celor două decizii se reține că în cazul excepției de

neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 s-a apreciat existența motivului de

inadmisibilitate reglementat de art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, întrucât

deja actul a fost declarat neconstituțional printr-o decizie anterioară a

Curții Constituționale, declarând neconstituțional și actul normativ nou care a

înlocuit O.U.G. nr. 37/2009.

În fața

unui astfel de comportament constituțional rezultă că efectele deciziei

pronunțate în controlul a priori se extind în mod evident și asupra soluțiilor

adoptate în cazul excepției de neconstituționalitate, întrucât legea a fost

declarată neconstituțională înainte de promulgare și ca urmare nu a avut o

existență juridică proprie.

Atât

dispozitivul cât și considerentele deciziei pronunțate de Curtea

Constituțională demonstrează că O.U.G. nr. 37/2009 a fost neconstituțională și

că excepția formulată era întemeiată.

În cazul

actelor administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege

organică, potrivit art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituția României, s-a

creat un cadru juridic special.

Astfel,

potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un

drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din

Ordonanțe, poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ,

acțiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile

cauzate prin aceste Ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza

acestora, precum și după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea

unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative.

Același

text de lege reglementează în alin. (4) situația acțiunilor formulate de o

persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța

prin admiterea unei excepții într-o altă cauză.

Din

interpretarea logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte

constată că legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate

a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii

excepției și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi

declarate neconstituționale.

În

litigiul care formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamanta-intimată

a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție, temeiul juridic fiind

Legea nr. 554/2004, invocându-se și neconstituționalitatea ordonanței care a

stat la baza adoptării actului administrativ.

Prin

decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 și Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009,

Curtea Constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G.

nr. 37/2009 și implicit această ordonanță, precum și O.U.G. nr. 105/2009.

î

n consecință în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004

efectele acestei decizii se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect

anularea actelor administrative emise în baza O.U.G. nr. 37/2009.

Eliberarea

reclamantei dintr-o funcție publică în alte situații decât cele reglementate în

Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident

securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate

socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele

comunitare, precum și alte tratate internaționale la care România este parte și

a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 și 20 din

Constituția României.

Desființarea

postului deținut de reclamant prin O.U.G. nr. 37/2009, este lipsită de efecte

juridice din moment ce ordonanța a fost declarată neconstituțională, astfel că

se revine la forma și structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este

lege organică și ale cărei dispoziții sunt de natură să asigure stabilitatea

funcției publice, ca element al securității sociale.

Având în vedere

considerentele de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ., se va respinge

recursul declarat de recurenta Casa Națională de Pensii și Alte Drepturi de

Asigurări Sociale, ca nefondat și se va admite recursul declarat de Guvernul

României .

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Casa Națională de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale împotriva

sentinței nr. 238 din 26 noiembrie 2009 a Curții de Apel Ploiești – Secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul

declarat de Guvernul României împotriva aceleiași sentințe.

Modifică în parte

sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea reclamantei T.D., așa cum a

fost restrânsă față de pârâții Guvernul României și Ministerul Muncii, Familiei

și Protecției Sociale, pentru lipsa calității procesuale pasive.

Menține celelalte

dispoziții ale sentinței.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 4 iunie 2010.