ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5779/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5779/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursurilor de

față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului

București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul P.S. a

chemat în judecată pe pârâții Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări

Sociale și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, solicitând ca prin

sentința ce se va pronunța să se dispună suspendarea executării Ordinului nr.

993 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele Casei Naționale de Pensii și

alte Drepturi de Asigurări Sociale, până la pronunțarea instanței de fond asupra

legalității acestui act administrativ, în temeiul art. 14 din Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004, modificată.

Prin întâmpinarea formulată,

pârâta Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale a invocat

excepția de necompetență materială a instanței și a solicitat declinarea competenței

de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, în temeiul art. 3

alin. (1) C. proc. civ. și art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 13/2004 privind aprobarea

statutului

Casei

Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale.

De asemenea, aceeași pârâtă

a invocat excepția prematurității formulării acțiunii, pe motiv că reclamantul s-a

adresat instanței înainte de împlinirea termenului prevăzut de art. 7 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004 pentru soluționarea plângerii prealabile, precum și excepția

inadmisibilității acțiunii, dat fiind faptul că se solicită suspendarea provizorie

a unui act administrativ care, la ora actuală, nu mai produce efecte juridice.

Pe fondul cauzei, pârâta

mai sus indicată a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, susținând, în

esență, că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ, întrucât ordinul

nr. 993 din 13 octombrie 2009 a fost emis cu respectarea prevederilor legale în

vigoare, respectiv a O.U.G. nr. 105/2009, iar reclamantul avea posibilitatea să

participe la concursul organizat de

Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de

Asigurări Sociale cu respectarea dispozițiilor acestui act normativ, în măsura în

care dorea să ocupe în continuare postul de director coordonator adjunct al Casei

Județene de Pensii Ilfov.

Pârâtul Ministerul Muncii,

Familiei și Protecției Sociale a formulat întâmpinare, prin care a invocat: excepția

de necompetență materială a instanței, excepția lipsei calității procesuale pasive

a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, întrucât ordinul a cărui

suspendare se solicită este emis de

Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de

Asigurări Sociale, excepția lipsei procedurii prealabile, pentru nerespectarea dispozițiilor

art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și excepția de netimbrare a cererii de chemare

în judecată.

Prin sentința nr.

3380 din 23 noiembrie 2009, pronunțată de Tribunalul București, secția a IX-a contencios

administrativ și fiscal, s-a admis excepția de necompetență materială a instanței

și s-a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Curții

de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

La Curtea de Apel București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cauza a fost înregistrată sub

nr. 42468/3/2009.

Această instanță, prin

sentința nr. 1543 din 25 martie 2010, a respins excepția lipsei calității procesuale

pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și excepția

lipsei procedurii prealabile invocată de același pârât, a respins excepția prematurității

și excepția inadmisibilității, invocată de pârâta Casa Națională de Pensii și alte

Drepturi de Asigurări Sociale, a admis acțiunea reclamantului P.S., a dispus suspendarea

executării ordinului nr. 993 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele Casei

Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, până la pronunțarea instanței

de fond.

Pentru a pronunța o asemenea

soluție, prima instanță a reținut următoarele:

Excepția netimbrării acțiunii

este nefondată, întrucât acțiunea dedusă judecății vizează raporturile de serviciu

ale funcționarilor publici, care se înscriu în sfera raporturilor de muncă la care

se referă dispozițiile art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 146/1997 privind

taxele judiciare de timbru, astfel că este scutită de plata taxei judiciare de timbru

și a timbrului judiciar.

Excepția neîndeplinirii

procedurii administrative prealabile este neîntemeiată, deoarece reclamantul a respectat

prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin înregistrarea plângerii

la Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, sub nr. 3048

din 15 octombrie 2008.

Excepția prematurității

și excepția inadmisibilității acțiunii sunt nefondate, întrucât dispozițiile

art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 condiționează admisibilitatea cererii de

suspendare a executării actului administrativ de formularea plângerii prealabile

la autoritatea care a emis actul sau la autoritatea ierarhic superioară, fără a

face distincție între actele administrative sub raportul modalității de executare

a acestora.

În condițiile în care

reclamantul a înregistrat la autoritatea emitentă plângerea prealabilă împotriva

ordinului nr. 993 din 03 octombrie 2009, demersul său judiciar este admisibil și

actual.

Excepția lipsei calității

procesuale pasive a pârâtului

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale este nefondată,

deoarece acesta are calitatea de parte în contractul de management încheiat cu reclamantul,

a cărui încetare s-a dispus prin ordinul nr. 993 din 13 octombrie 2009.

Dispozițiile art. 14 din

Legea nr. 554/2004, modificată, impun îndeplinirea a două condiții cumulative pentru

a se putea dispune suspendarea unui act administrativ: existența unui caz bine justificat

și prevenirea unei pagube iminente.

În speță, prin actul administrativ

contestat s-a dispus, în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 105/2009, încetarea contractului

de management al reclamantului, care deținea funcția de director coordonator adjunct

la Direcția Stabiliri și Plăți Prestații din cadrul Casei Județene de Pensii Ilfov,

de la data de 14 octombrie 2009.

Cazul bine justificat

este dovedit, întrucât există indicii temeinice de natură să pună la îndoială legalitatea

actului administrativ litigios. Mai precis, instanța are în vedere îndeplinirea

cerinței de motivare în fapt a actului administrativ, incidența dispozițiilor

art. 969 C. civ. și ale art. 9 din contractul de management, care reglementează

clauzele de încetare a acestuia, precum și respectarea art. 60 C. muncii, alături

de art. 36 din Legea nr. 188/1999, modificată.

Paguba iminentă este probată,

deoarece executarea ordinului contestat este de natură a cauza reclamantului un

prejudiciu material viitor și previzibil, constând în lipsirea acestuia de veniturile

aferente funcției deținute, în baza contractului de management încheiat pe o perioadă

de maximum 4 ani.

Împotriva acestei sentințe

au declarat recurs pârâții Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări

Sociale și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, care au solicitat

modificarea sa, în sensul respingerii acțiunii.

Întrucât în cererile de

recurs au fost formulate motive de recurs comune, instanța de control judiciar va

proceda la prezentarea și la analizarea acestora în mod grupat.

Recurenta Casa Națională

de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale a invocat excepția prematurității

acțiunii, cu motivarea că intimatul-reclamant s-a adresat instanței de contencios

administrativ înainte de a primi răspuns la cererea de revocare a actului administrativ

contestat, încălcând prevederile art. 7 și art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată.

Recurenții au invocat

excepția neîndeplinirii procedurii administrative prealabile, pe considerentul că

intimatul-reclamant nu a respectat termenele reglementate de art. 7 din legea aflată

în discuție pentru soluționarea acesteia.

Recurentul Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale a invocat excepția lipsei calității sale

procesuale pasive, întrucât nu are calitatea de autoritate publică emitentă a actului

administrativ a cărui suspendare se solicită în prezenta cauză.

În ceea ce privește temeinicia

cererii de suspendare, recurenții au arătat faptul că intimatul-reclamant nu a probat

îndeplinirea cerințelor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată.

În primul rând, recurenții

au precizat faptul că intimatul-reclamant solicită suspendarea unui act administrativ

care, în prezent, nu mai produce efecte juridice, motiv pentru care acesta nu poate

susține că suferă un prejudiciu.

În al doilea rând, recurenții

au susținut faptul că O.U.G. nr. 37/1999, care a constituit temeiul legal pentru

încheierea contractului de management al intimatului-reclamant, a fost abrogată.

În al treilea rând, recurenții

au menționat faptul că intimatul-reclamant, pentru a ocupa în continuare postul

de director coordonator adjunct al Casei de Pensii Ilfov, avea posibilitatea de

a participa la concursul organizat de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi

de Asigurări Sociale, în baza O.U.G. nr. 105/1999.

În al patrulea rând, recurenții

au arătat că dispozițiile art. 60 C. muncii, care se referă la imposibilitatea concedierii

salariaților pe durata incapacității temporare de muncă, nu are aplicabilitate în

cauză.

Analizând sentința atacată,

în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt fondate pentru considerentele

care vor fi expuse în continuare.

Excepția lipsei calității

procesuale pasive a recurentului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale

este întemeiată, întrucât nu este emitentul ordinului nr. 993 din 13 octombrie 2009

a cărui suspendare se solicită în speța de față.

Excepția prematurității

acțiunii și excepția neîndeplinirii procedurii administrative prealabile sunt nefondate.

Astfel, potrivit art.

14 din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea

unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice

care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate

să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ

unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului

legal anterior arătat rezultă că pentru promovarea cererii de suspendare a actului

administrativ unilateral este necesar ca partea interesată să facă dovada promovării

recursului administrativ, fără să aștepte împlinirea termenului legal pentru soluționarea

acestuia.

În prezenta cauză, intimatul-reclamant

a depus recursul administrativ înregistrat sub nr. 3048 din 15 octombrie 2009 la

Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale (a se vedea Dosarul

nr. 42468/3/2009 al Tribunalului București, secția a IX-a contencios

administrativ și fiscal).

În legătură cu temeinicia

cererii de suspendare, Înalta Curte reține următoarele:

Prin ordinul nr. 1227

din 25 mai 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, intimatul-reclamant,

în temeiul prevederilor art. 3 alin. (4) din O.U.G. nr. 37/2009, a fost numit, începând

cu data de 25 mai 2009, în funcția de director coordonator adjunct la Direcția Stabiliri

și Plăți Prestații din cadrul Casei de Pensii Ilfov, cu contract de management asimilat

contractului individual de muncă încheiat pe durată determinată, pe o perioadă de

maximum 4 ani (a se vedea Dosarul nr. 42468/3/2009 al Tribunalului București, secția

a IX-a contencios administrativ și fiscal).

Prin Ordinul nr. 993 din

13 octombrie 2009 emis de Președintele Casei Naționale de Pensii și Alte Drepturi

de Asigurări Sociale, în baza dispozițiilor O.U.G. nr. 105/2009, contractul de management

al intimatului-reclamant anterior arătat a încetat la data de 14 octombrie 2009.

După cum s-a relevat anterior,

prin cererea dedusă judecății, intimatul-reclamant a solicitat suspendarea efectelor

acestui ultim act administrativ.

Din analiza prevederilor

art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că o primă cerință pentru a

interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ

este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de act administrativ

se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate

publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau

a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice.

În mod evident, Ordinul

nr. 993 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele Casei Naționale de Pensii și

Alte Drepturi de Asigurări Sociale – solicitat a fi suspendat – întrunește condițiile

legale pentru a fi considerat un act administrativ unilateral cu caracter individual.

Pe de altă parte, trebuie

amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată

în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică

sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a

actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra

celor vizați.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic,

el există.

Actul administrativ se

bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate

(actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu

executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu

executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat

de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul

de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile

impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am arătat mai

sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea

a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ

aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe

un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie

subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental

în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de

către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc,

acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte,

al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor

lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază

de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare

a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între

actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta

Curte, în acord cu opinia primei instanțe, constată că intimatul-reclamant a prezentat

în acțiunea dedusă judecății argumentele juridice aparent valabile cu privire la

nelegalitatea actului administrativ contestat, respectiv faptul că,

prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, instanța constituțională

a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009.

Pe de altă parte, potrivit

art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă

iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței

de control judiciar, această condiție de admisibilitate a cererii de suspendare

a actului administrativ nu este întrunită în speță, întrucât intimatul-reclamant

nu justifică faptul că i se produce un prejudiciu material, în condițiile în care

beneficiază de o funcție de execuție.

Mai mult decât atât, trebuie

subliniat faptul că, prin D

ecizia nr. 1257 din 07

octombrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională legea de aprobare

a O.U.G. nr. 37/2009 (care a stat la baza numirii intimatului-reclamant în funcția

publică de conducere), iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul

neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege.

Ca atare, în speță, nu

mai este relevantă întrunirea cerinței cazului bine justificat, întrucât art. 14

din Legea nr. 554/2004, modificată, impune, pentru a se dispune suspendarea executării

unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a celor două condiții:

existența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Pentru considerentele

anterior arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ.,

coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursurile,

va modifica în parte sentința atacată, în sensul că va admite excepția lipsei calității

procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și, în consecință,

va respinge acțiunea față de acest pârât; totodată, Înalta Curte va respinge ca

neîntemeiată acțiunea reclamantului P.S. în contradictoriu cu pârâta Casa Națională

de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de Casa Națională de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale și Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale, împotriva sentinței civile nr. 1543 din

25 martie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal.

Modifică în parte sentința

atacată în sensul că:

Admite excepția lipsei

calității procesuale pasive a Ministerului Muncii și Protecției Sociale și, în consecință,

respinge acțiunea față de acest pârât.

Respinge acțiunea reclamantului

P.S. în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări

Sociale, ca neîntemeiată.

Menține celelalte dispoziții

ale sentinței atacate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 22 decembrie 2010.