ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5779/2010

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul P.S. a chemat în judecată pe pârâții Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, solicitând ca prin sentința ce se va pronunța să se dispună suspendarea executării Ordinului nr. 993 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, până la pronunțarea instanței de fond asupra legalității acestui act administrativ, în temeiul art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată.

Prin întâmpinarea formulată, pârâta Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale a invocat excepția de necompetență materială a instanței și a solicitat declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, în temeiul art. 3 alin. (1) C. proc. civ. și art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 13/2004 privind aprobarea statutului Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale. De asemenea, aceeași pârâtă a invocat excepția prematurității formulării acțiunii, pe motiv că reclamantul s-a adresat instanței înainte de împlinirea termenului prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru soluționarea plângerii prealabile, precum și excepția inadmisibilității acțiunii, dat fiind faptul că se solicită suspendarea provizorie a unui act administrativ care, la ora actuală, nu mai produce efecte juridice.

Pe fondul cauzei, pârâta mai sus indicată a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, susținând, în esență, că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ, întrucât ordinul nr. 993 din 13 octombrie 2009 a fost emis cu respectarea prevederilor legale în vigoare, respectiv a O.U.G. nr. 105/2009, iar reclamantul avea posibilitatea să participe la concursul organizat de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale cu respectarea dispozițiilor acestui act normativ, în măsura în care dorea să ocupe în continuare postul de director coordonator adjunct al Casei Județene de Pensii Ilfov.

Pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a formulat întâmpinare, prin care a invocat: excepția de necompetență materială a instanței, excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, întrucât ordinul a cărui suspendare se solicită este emis de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, excepția lipsei procedurii prealabile, pentru nerespectarea dispozițiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și excepția de netimbrare a cererii de chemare în judecată. Prin sentința nr. 3380 din 23 noiembrie 2009, pronunțată de Tribunalul București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, s-a admis excepția de necompetență materială a instanței și s-a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

La Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cauza a fost înregistrată sub nr. 42468/3/2009. Această instanță, prin sentința nr. 1543 din 25 martie 2010, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și excepția lipsei procedurii prealabile invocată de același pârât, a respins excepția prematurității și excepția inadmisibilității, invocată de pârâta Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, a admis acțiunea reclamantului P.S., a dispus suspendarea executării ordinului nr. 993 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele: Excepția netimbrării acțiunii este nefondată, întrucât acțiunea dedusă judecății vizează raporturile de serviciu ale funcționarilor publici, care se înscriu în sfera raporturilor de muncă la care se referă dispozițiile art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, astfel că este scutită de plata taxei judiciare de timbru și a timbrului judiciar.

Excepția neîndeplinirii procedurii administrative prealabile este neîntemeiată, deoarece reclamantul a respectat prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin înregistrarea plângerii la Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, sub nr. 3048 din 15 octombrie 2008. Excepția prematurității și excepția inadmisibilității acțiunii sunt nefondate, întrucât dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 condiționează admisibilitatea cererii de suspendare a executării actului administrativ de formularea plângerii prealabile la autoritatea care a emis actul sau la autoritatea ierarhic superioară, fără a face distincție între actele administrative sub raportul modalității de executare a acestora.

În condițiile în care reclamantul a înregistrat la autoritatea emitentă plângerea prealabilă împotriva ordinului nr. 993 din 03 octombrie 2009, demersul său judiciar este admisibil și actual. Excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale este nefondată, deoarece acesta are calitatea de parte în contractul de management încheiat cu reclamantul, a cărui încetare s-a dispus prin ordinul nr. 993 din 13 octombrie 2009. Dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impun îndeplinirea a două condiții cumulative pentru a se putea dispune suspendarea unui act administrativ: existența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

În speță, prin actul administrativ contestat s-a dispus, în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 105/2009, încetarea contractului de management al reclamantului, care deținea funcția de director coordonator adjunct la Direcția Stabiliri și Plăți Prestații din cadrul Casei Județene de Pensii Ilfov, de la data de 14 octombrie 2009. Cazul bine justificat este dovedit, întrucât există indicii temeinice de natură să pună la îndoială legalitatea actului administrativ litigios. Mai precis, instanța are în vedere îndeplinirea cerinței de motivare în fapt a actului administrativ, incidența dispozițiilor art. 969 C. civ. și ale art. 9 din contractul de management, care reglementează clauzele de încetare a acestuia, precum și respectarea art. 60 C. muncii, alături de art. 36 din Legea nr. 188/1999, modificată.

Paguba iminentă este probată, deoarece executarea ordinului contestat este de natură a cauza reclamantului un prejudiciu material viitor și previzibil, constând în lipsirea acestuia de veniturile aferente funcției deținute, în baza contractului de management încheiat pe o perioadă de maximum 4 ani. Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, care au solicitat modificarea sa, în sensul respingerii acțiunii. Întrucât în cererile de recurs au fost formulate motive de recurs comune, instanța de control judiciar va proceda la prezentarea și la analizarea acestora în mod grupat.

Recurenta Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale a invocat excepția prematurității acțiunii, cu motivarea că intimatul-reclamant s-a adresat instanței de contencios administrativ înainte de a primi răspuns la cererea de revocare a actului administrativ contestat, încălcând prevederile art. 7 și art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată. Recurenții au invocat excepția neîndeplinirii procedurii administrative prealabile, pe considerentul că intimatul-reclamant nu a respectat termenele reglementate de art. 7 din legea aflată în discuție pentru soluționarea acesteia. Recurentul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, întrucât nu are calitatea de autoritate publică emitentă a actului administrativ a cărui suspendare se solicită în prezenta cauză.

În ceea ce privește temeinicia cererii de suspendare, recurenții au arătat faptul că intimatul-reclamant nu a probat îndeplinirea cerințelor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată. În primul rând, recurenții au precizat faptul că intimatul-reclamant solicită suspendarea unui act administrativ care, în prezent, nu mai produce efecte juridice, motiv pentru care acesta nu poate susține că suferă un prejudiciu. În al doilea rând, recurenții au susținut faptul că O.U.G. nr. 37/1999, care a constituit temeiul legal pentru încheierea contractului de management al intimatului-reclamant, a fost abrogată. În al treilea rând, recurenții au menționat faptul că intimatul-reclamant, pentru a ocupa în continuare postul de director coordonator adjunct al Casei de Pensii Ilfov, avea posibilitatea de a participa la concursul organizat de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, în baza O.U.G.

nr. 105/1999. În al patrulea rând, recurenții au arătat că dispozițiile art. 60 C. muncii, care se referă la imposibilitatea concedierii salariaților pe durata incapacității temporare de muncă, nu are aplicabilitate în cauză. Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt fondate pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Excepția lipsei calității procesuale pasive a recurentului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale este întemeiată, întrucât nu este emitentul ordinului nr. 993 din 13 octombrie 2009 a cărui suspendare se solicită în speța de față. Excepția prematurității acțiunii și excepția neîndeplinirii procedurii administrative prealabile sunt nefondate.

Astfel, potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că pentru promovarea cererii de suspendare a actului administrativ unilateral este necesar ca partea interesată să facă dovada promovării recursului administrativ, fără să aștepte împlinirea termenului legal pentru soluționarea acestuia.

În prezenta cauză, intimatul-reclamant a depus recursul administrativ înregistrat sub nr. 3048 din 15 octombrie 2009 la Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale (a se vedea Dosarul nr. 42468/3/2009 al Tribunalului București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal). În legătură cu temeinicia cererii de suspendare, Înalta Curte reține următoarele: Prin ordinul nr. 1227 din 25 mai 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, intimatul-reclamant, în temeiul prevederilor art. 3 alin. (4) din O.U.G. nr. 37/2009, a fost numit, începând cu data de 25 mai 2009, în funcția de director coordonator adjunct la Direcția Stabiliri și Plăți Prestații din cadrul Casei de Pensii Ilfov, cu contract de management asimilat contractului individual de muncă încheiat pe durată determinată, pe o perioadă de maximum 4 ani (a se vedea Dosarul nr. 42468/3/2009 al Tribunalului București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal).

Prin Ordinul nr. 993 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele Casei Naționale de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale, în baza dispozițiilor O.U.G. nr. 105/2009, contractul de management al intimatului-reclamant anterior arătat a încetat la data de 14 octombrie 2009. După cum s-a relevat anterior, prin cererea dedusă judecății, intimatul-reclamant a solicitat suspendarea efectelor acestui ultim act administrativ. Din analiza prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În mod evident, Ordinul nr. 993 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele Casei Naționale de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale – solicitat a fi suspendat – întrunește condițiile legale pentru a fi considerat un act administrativ unilateral cu caracter individual.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am arătat mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. În speța de față, Înalta Curte, în acord cu opinia primei instanțe, constată că intimatul-reclamant a prezentat în acțiunea dedusă judecății argumentele juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat, respectiv faptul că, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009. Pe de altă parte, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, această condiție de admisibilitate a cererii de suspendare a actului administrativ nu este întrunită în speță, întrucât intimatul-reclamant nu justifică faptul că i se produce un prejudiciu material, în condițiile în care beneficiază de o funcție de execuție. Mai mult decât atât, trebuie subliniat faptul că, prin D ecizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 (care a stat la baza numirii intimatului-reclamant în funcția publică de conducere), iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege.

Ca atare, în speță, nu mai este relevantă întrunirea cerinței cazului bine justificat, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impune, pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Pentru considerentele anterior arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursurile, va modifica în parte sentința atacată, în sensul că va admite excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și, în consecință, va respinge acțiunea față de acest pârât; totodată, Înalta Curte va respinge ca neîntemeiată acțiunea reclamantului P.S.

în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Casa Națională de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, împotriva sentinței civile nr. 1543 din 25 martie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința atacată în sensul că: Admite excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Muncii și Protecției Sociale și, în consecință, respinge acțiunea față de acest pârât. Respinge acțiunea reclamantului P.S. în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, ca neîntemeiată. Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate. Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 decembrie 2010.