ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4390/2010

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 36 din 28 ianuarie 2010, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, a admis acțiunea formulată de reclamanta P.L.

în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, a anulat ordinele din 23 aprilie 2009, din 13 octombrie 2009, din 26 octombrie 2009 emise de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale și ordinul din 25 mai 2009 emis de Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și a dispus repunerea reclamantei în funcția deținută anterior emiterii acestor ordine, respectiv aceea de director executiv, consilier clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare I la Casa județeană de Pensii Maramureș, cu obligarea pârâților la plata diferențelor salariale cuvenite între funcția deținută anterior și funcția deținută actualmente de reclamantă, precum și la plata cheltuielilor de judecată în sumă de 300 RON.

Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele: Primele trei ordine contestate în cauză au fost emise de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, în baza O.U.G. nr. 37/2009, a cărei neconstituționalitate a fost constatată prin Decizia nr. 1257/2009 a Curții Constituționale. Celelalte ordine atacate în speță au fost emise în temeiul O.U.G. nr. 105/2009, a cărei neconstituționalitate a fost, de asemenea, declarată de instanța constituțională, prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009. În opinia primei instanțe, chiar dacă deciziile Curții Constituționale se aplică doar pentru viitor, conform art. 147 din Legea fundamentală a țării, ele au avut ca efect, la data pronunțării prezentei hotărâri, declararea ca neconstituțională a ordonanțelor de urgență, în baza căreia reclamanta a fost schimbată din funcția publică deținută.

Aceste ordine afectează statutul juridic al funcționarilor publici, încălcând prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, potrivit cărora statutul funcționarilor publici se reglementează prin lege organică. În plus, instanța de fond a apreciat că autoritățile publice pârâte au emis acte administrative care contravin atât Legii fundamentale, cât și legii organice, respectiv Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici. Pe de altă parte, judecătorul fondului a arătat că faptul că reclamanta a acceptat funcția publică oferită de autoritatea publică nu este în măsură să o împiedice de la formularea unei acțiuni în contencios administrativ, deoarece este evident că aceasta nu a dorit ca pe toată această perioadă, până la judecarea irevocabilă a cauzei sale, să îi fie încetare raporturile de funcție.

În altă ordine de idei, Curtea a reținut că Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale are calitate procesuală pasivă, întrucât este emitentul unuia dintre actele administrative contestate. Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, precum și pârâta Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale. Pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a solicitat modificarea hotărârii, în sensul respingerii acțiunii reclamantei ca nefondată. Pârâta Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale a solicitat modificarea hotărârii, în sensul respingerii acțiunii, în principal, ca prematur formulată, ca inadmisibilă – ca urmare a neîndeplinirii procedurii administrative prealabile, ca lipsită de obiect, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Întrucât în cererile de recurs au fost formulate motive de recurs comune, instanța de control judiciar va proceda la prezentarea și la analizarea acestora în mod grupat. Recurenții au susținut că sentința contestată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a legii, fiind incident motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În cadrul acestui motiv de recurs au fost formulate de recurent următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească contestată: Reclamanta a solicitat instanței de contencios administrativ anularea ordinelor din 23 aprilie 2009, din 13 octombrie 2009 și din 26 octombrie 2009 emise de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale fără să aștepte răspunsul acestei autorități publice la plângerea prealabilă, în termenul legal de 30 de zile, motiv pentru care acțiunea sa este prematur formulată, întrucât nu au fost respectate prevederile art. 7 alin. (1), art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) și art. 12 din Legea nr. 554/2004, modificată. Acțiunea dedusă judecății este inadmisibilă, întrucât O.U.G.

nr. 37/2009 nu este un act administrativ, ci un act cu putere de lege, adoptat de Guvern, în baza delegării legislative, și este supus aprobării Parlamentului. Dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009 au fost abrogate prin O.U.G. nr. 105/2009, motiv pentru care aceasta nu mai poate produce efecte juridice. Acțiunea dedusă judecății este lipsită de obiect, deoarece intimata-reclamantă urmărește repunerea sa în situația anterioară, ceea ce echivalează cu o întoarcere a executării unui act epuizat deja. Prevederile O.U.G. nr. 37/2009 erau în vigoare la data emiterii ordinului contestat în cauză. Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională se aplică pentru viitor, ceea ce presupune că legea în raport cu care se apreciază existența cauzei de nulitate este cea în vigoare la momentul emiterii actului administrativ nelegal, potrivit regulii „tempus regit actum”.

Conform art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, funcțiile publice de director executiv adjunct al serviciilor deconcentrate au fost eliminate din categoria funcțiilor publice, reglementate de Legea nr. 188/1999. Prima instanță a ignorat faptul că intimata-reclamantă a solicitat mutarea definitivă în funcția publică de execuție vacantă existentă în cadrul Casei județene de Pensii Maramureș, fiind aplicabile prevederile art. 99 alin. (1) lit. b) și alin. (2)-(7) din Legea nr. 188/1999, republicată. Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică adecvată. În cauză, nu este necesară îndeplinirea procedurii administrative prealabile, întrucât acțiunea în contencios administrativ a fost întemeiată în drept pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, modificată.

Potrivit art. 9 alin. (4) din legea anterior individualizată, în situația în care decizia de declarare a neconstituționalității unei ordonanțe a Guvernului este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării Deciziei Curții Constituționale în M. Of. al României, Partea I. De asemenea, prevederile art. 7 alin. (5) din aceeași lege, prevăd că, în cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, A.N.F.P. sau al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții ale ordonanțe, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.

Ca atare, fiind vorba despre contestarea unor acte administrative întemeiate pe O.U.G. a Guvernului declarate neconstituționale nu este necesară parcurgerea procedurii administrative prealabile de către intimata-reclamantă. Prin decizia nr. 660 din 18 august 2005 a Casei Naționale de Pensii, intimata-reclamantă a fost numită în funcția de director executiv – consilier clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare I la Casa județeană de Pensii Maramureș, funcție pe care aceasta a deținut-o până la momentul emiterii ordinului nr. 443 din 23.04.2009 emis de aceeași autoritate publică. Temeiul juridic al acestei măsuri administrative l-a constituit art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice locale, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, precum și H.G.

nr. 13/2004 privind Statutul Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, cu modificările și completările ulterioare. Prin ordinul nr. 995 din 13 octombrie 2009 emis de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, s-a dispus încetarea contractului de management al intimatei-reclamante, începând cu data de 14 octombrie 2009. Temeiul de drept al acestei măsuri administrative l-a constituit prevederile O.U.G. nr. 105/2009. Prin ordinul nr. 1229 din 25 mai 2009 emis de Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, în baza art. III alin. (4) din O.U.G. nr. 37/2009, intimata-reclamantă a fost numită în funcția de director coordonator adjunct la Direcția Economică, Evidență Contabilă, în cadrul Casei județene de Pensii Maramureș.

Înalta Curte apreciază că pentru argumentarea soluției adoptate în legătură cu problema de drept dedusă judecății se impune prezentarea unor scurte considerații cu privire la excepția de neconstituționalitate și efectele acesteia. Controlul de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate este un control de conformitate și conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile Constituției, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor și libertăților cetățenești.

Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituție, dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare, precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea Deciziei Curții Constituționale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției; pe durata acestui termen, dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept. Conform alin. (4) din articolul aflat în discuție, Deciziile Curții Constituționale se publică în M. Of. al României; de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.

Ca atare, Deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale din sistemul normativ. Cu alte cuvinte, în situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, întreaga procedură de control a constituționalității legilor și ordonanțelor ar fi lipsită de finalitate. Pe acest aspect, poate fi amintită și Decizia Curții Constituționale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.

Plenul Curții Constituționale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituționale a priori asupra legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 și, totodată, asupra ordonanței respective, care constituie conținutul normativ al legii. Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege. De asemenea, prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 , instanța constituțională a declarat neconstituțională și O.U.G.

nr. 105/2009. În considerentele deciziilor anterior enunțate, Curtea Constituțională a arătat, în esență, că modalitatea de reglementare a funcției publice, respectiv „actul administrativ” de numire reprezintă o construcție juridică deficitară și confuză care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator și a naturii juridice a contractului de management. În plus, instanța constituțională a precizat că, prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competență materială.

Potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative. După cum s-a arătat mai sus, același text de lege reglementează, în alin. (4), situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții într-o altă cauză.

Din analiza acestor dispoziții legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției, și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale. În speța de față, intimata-reclamantă a solicitat anularea actelor administrative anterior descrise, temeiul juridic fiind art. 1 și art. 9 din Legea nr. 554/2004. După cum s-a relevat anterior, măsura de eliberare din funcția publică de conducere a avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 37/2009, care a fost declarată neconstituțională, prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009. Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanței constituționale se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G.

nr. 37/2009. În altă ordine de idei, Înalta Curte reține că eliberarea intimatei-reclamante din funcția publică pe care o deținea, în alte situații decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și prin alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 și art. 20 din Constituția României. Nici criticile recurenților referitoare la ultraactivitatea O.U.G. nr. 37/2009 este nefondată.

Pe acest aspect, Înalta Curte reține că legea de aprobare a acestei ordonanțe a fost constatată ca neconstituțională, prin decizia nr. 1257/2009, iar analiza de neconstituționalitate a avut în vedere atât legea de aprobare cât și însăși ordonanța de urgență, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat ordonanța de urgență, corpul legii fiind reprezentat de înseși dispozițiile ordonanței. Înalta Curte arată că actul și măsura adoptată în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al ordonanței și, în consecință, corect au fost anulate de instanța de fond. În mod corect, prima instanță a apreciat că acțiunea intimatei-reclamante nu este lipsită de obiect, întrucât aceasta a acceptat numirea pe o altă funcție publică pentru a nu-i înceta raportul de funcție pe perioada derulării litigiului de contencios administrativ.

Pentru considerentele anterior arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale împotriva sentinței nr. 36 din 28 ianuarie 2010 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 8 octombrie 2010.