ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4390/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4390/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursurilor de

față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios

administrativ și fiscal, prin sentința nr. 36 din 28 ianuarie 2010, a respins excepția

lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției

Sociale, a admis acțiunea formulată de reclamanta P.L. în contradictoriu cu pârâții

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Casa Națională de Pensii și

alte Drepturi de Asigurări Sociale, a anulat ordinele din 23 aprilie 2009, din 13

octombrie 2009, din 26 octombrie 2009 emise de Casa Națională de Pensii și alte

Drepturi de Asigurări Sociale și ordinul din 25 mai 2009 emis de Ministerului Muncii,

Familiei și Protecției Sociale și a dispus repunerea reclamantei în funcția deținută

anterior emiterii acestor ordine, respectiv aceea de director executiv, consilier

clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare I la Casa județeană de

Pensii Maramureș, cu obligarea pârâților la plata diferențelor salariale cuvenite

între funcția deținută anterior și funcția deținută actualmente de reclamantă, precum

și la plata cheltuielilor de judecată în sumă de 300 RON.

Pentru a pronunța o asemenea

soluție, prima instanță a reținut următoarele:

Primele trei ordine contestate

în cauză au fost emise de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări

Sociale, în baza O.U.G. nr. 37/2009, a cărei neconstituționalitate a fost constatată

prin Decizia nr. 1257/2009 a Curții Constituționale. Celelalte ordine atacate în

speță au fost emise în temeiul O.U.G. nr. 105/2009, a cărei neconstituționalitate

a fost, de asemenea, declarată de instanța constituțională, prin decizia nr. 1629

din 3 decembrie 2009.

În opinia primei instanțe,

chiar dacă deciziile Curții Constituționale se aplică doar pentru viitor, conform

art. 147 din Legea fundamentală a țării, ele au avut ca efect, la data pronunțării

prezentei hotărâri, declararea ca neconstituțională a ordonanțelor de urgență, în

baza căreia reclamanta a fost schimbată din funcția publică deținută. Aceste ordine

afectează statutul juridic al funcționarilor publici, încălcând prevederile

art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, potrivit cărora statutul funcționarilor

publici se reglementează prin lege organică.

În plus, instanța de fond

a apreciat că autoritățile publice pârâte au emis acte administrative care contravin

atât Legii fundamentale, cât și legii organice, respectiv Legii nr. 188/1999 privind

Statutul funcționarilor publici.

Pe de altă parte, judecătorul

fondului a arătat că faptul că reclamanta a acceptat funcția publică oferită de

autoritatea publică nu este în măsură să o împiedice de la formularea unei acțiuni

în contencios administrativ, deoarece este evident că aceasta nu a dorit ca pe toată

această perioadă, până la judecarea irevocabilă a cauzei sale, să îi fie încetare

raporturile de funcție.

În altă ordine de idei,

Curtea a reținut că Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale are calitate

procesuală pasivă, întrucât este emitentul unuia dintre actele administrative contestate.

Împotriva acestei sentințe

au declarat recurs pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, precum

și pârâta Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale.

Pârâtul Ministerul Muncii,

Familiei și Protecției Sociale a solicitat modificarea hotărârii, în sensul respingerii

acțiunii reclamantei ca nefondată.

Pârâta Casa Națională

de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale a solicitat modificarea hotărârii,

în sensul respingerii acțiunii, în principal, ca prematur formulată, ca inadmisibilă

– ca urmare a neîndeplinirii procedurii administrative prealabile, ca lipsită de

obiect, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Întrucât în cererile de

recurs au fost formulate motive de recurs comune, instanța de control judiciar va

proceda la prezentarea și la analizarea acestora în mod grupat.

Recurenții au susținut

că sentința contestată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a legii, fiind incident

motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În cadrul acestui motiv

de recurs au fost formulate de recurent următoarele critici de nelegalitate cu privire

la hotărârea judecătorească contestată:

Reclamanta a solicitat

instanței de contencios administrativ anularea ordinelor din 23 aprilie 2009, din

13 octombrie 2009 și din 26 octombrie 2009 emise de Casa Națională de Pensii și

alte Drepturi de Asigurări Sociale fără să aștepte răspunsul acestei autorități

publice la plângerea prealabilă, în termenul legal de 30 de zile, motiv pentru care

acțiunea sa este prematur formulată, întrucât nu au fost respectate prevederile

art. 7 alin. (1), art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) și art. 12 din Legea nr. 554/2004,

modificată.

Acțiunea dedusă judecății

este inadmisibilă, întrucât O.U.G. nr. 37/2009 nu este un act administrativ, ci

un act cu putere de lege, adoptat de Guvern, în baza delegării legislative, și este

supus aprobării Parlamentului.

Dispozițiile O.U.G.

nr. 37/2009 au fost abrogate prin O.U.G. nr. 105/2009, motiv pentru care aceasta

nu mai poate produce efecte juridice.

Acțiunea dedusă judecății

este lipsită de obiect, deoarece intimata-reclamantă urmărește repunerea sa în situația

anterioară, ceea ce echivalează cu o întoarcere a executării unui act epuizat deja.

Prevederile O.U.G.

nr. 37/2009 erau în vigoare la data emiterii ordinului contestat în cauză.

Decizia nr. 1257 din 7

octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională se aplică pentru viitor, ceea

ce presupune că legea în raport cu care se apreciază existența cauzei de nulitate

este cea în vigoare la momentul emiterii actului administrativ nelegal, potrivit

regulii „tempus regit actum”.

Conform art. III

alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, funcțiile publice de director executiv adjunct

al serviciilor deconcentrate au fost eliminate din categoria funcțiilor publice,

reglementate de Legea nr. 188/1999.

Prima instanță a ignorat

faptul că intimata-reclamantă a solicitat mutarea definitivă în funcția publică

de execuție vacantă existentă în cadrul Casei județene de Pensii Maramureș, fiind

aplicabile prevederile art. 99 alin. (1) lit. b) și alin. (2)-(7) din Legea nr.

188/1999, republicată.

Intimata-reclamantă a

formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Analizând sentința atacată,

în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru considerentele

care vor fi expuse în continuare.

Instanța de control judiciar

constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut

corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză,

și a realizat o încadrare juridică adecvată.

În cauză, nu este necesară

îndeplinirea procedurii administrative prealabile, întrucât acțiunea în contencios

administrativ a fost întemeiată în drept pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004,

modificată.

Potrivit art. 9 alin.

(4) din legea anterior individualizată, în situația în care decizia de declarare

a neconstituționalității unei ordonanțe a Guvernului este urmarea unei excepții

ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios

administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat

de la data publicării Deciziei Curții Constituționale în M. Of. al României, Partea

I.

De asemenea, prevederile

art. 7 alin. (5) din aceeași lege, prevăd că, în cazul acțiunilor introduse de prefect,

Avocatul Poporului, Ministerul Public, A.N.F.P. sau al celor care privesc cererile

persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții ale ordonanțe, precum și în cazurile

prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.

Ca atare, fiind vorba

despre contestarea unor acte administrative întemeiate pe O.U.G. a Guvernului declarate

neconstituționale nu este necesară parcurgerea procedurii administrative prealabile

de către intimata-reclamantă.

Prin decizia nr. 660 din

18 august 2005 a Casei Naționale de Pensii, intimata-reclamantă a fost numită în

funcția de director executiv – consilier clasa I, grad profesional superior, treapta

de salarizare I la Casa județeană de Pensii Maramureș, funcție pe care aceasta a

deținut-o până la momentul emiterii ordinului nr. 443 din 23.04.2009 emis de aceeași

autoritate publică.

Temeiul juridic al acestei

măsuri administrative l-a constituit art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind

unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice locale, Legea

nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, precum și H.G.

nr. 13/2004 privind Statutul Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări

Sociale, cu modificările și completările ulterioare.

Prin ordinul nr. 995 din

13 octombrie 2009 emis de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări

Sociale, s-a dispus încetarea contractului de management al intimatei-reclamante,

începând cu data de 14 octombrie 2009.

Temeiul de drept al acestei

măsuri administrative l-a constituit prevederile O.U.G. nr. 105/2009.

Prin ordinul nr. 1229

din 25 mai 2009 emis de Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, în

baza art. III alin. (4) din O.U.G. nr. 37/2009, intimata-reclamantă a fost numită

în funcția de director coordonator adjunct la Direcția Economică, Evidență Contabilă,

în cadrul Casei județene de Pensii Maramureș.

Înalta Curte apreciază

că pentru argumentarea soluției adoptate în legătură cu problema de drept dedusă

judecății se impune prezentarea unor scurte considerații cu privire la excepția

de neconstituționalitate și efectele acesteia.

Controlul

de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate este

un control de conformitate și conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale

cu dispozițiile Constituției, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor

și libertăților cetățenești.

Potrivit

art. 147 alin. (1) din Constituție, dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare,

precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează

efectele juridice la 45 de zile de la publicarea Deciziei Curții Constituționale

dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile

neconstituționale cu dispozițiile Constituției; pe durata acestui termen, dispozițiile

constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept.

Conform

alin. (4) din articolul aflat în discuție, Deciziile Curții Constituționale se publică

în M. Of. al României; de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii

și au putere numai pentru viitor.

Ca atare,

Deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate

sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale

din sistemul normativ.

Cu alte cuvinte,

în situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și

imediată, întreaga procedură de control a constituționalității legilor și ordonanțelor

ar fi lipsită de finalitate.

Pe acest aspect,

poate fi amintită și Decizia Curții Constituționale nr. 186/1999 în care s-a statuat

că instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale

relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituționale, dacă legiuitorul

nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.

Plenul Curții

Constituționale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm.

din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituționale a priori asupra

legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 și, totodată, asupra ordonanței respective,

care constituie conținutul normativ al legii.

Prin decizia

nr. 1257 din 7 octombrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională

Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei

rezultă că viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat

prin această lege.

De asemenea,

prin

decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009

, instanța

constituțională a declarat neconstituțională și

O.U.G.

nr. 105/2009.

În considerentele

deciziilor anterior enunțate, Curtea Constituțională a arătat, în esență, că modalitatea

de reglementare a funcției publice, respectiv „actul administrativ” de numire reprezintă

o construcție juridică deficitară și confuză care ridică problema statutului juridic

al directorului coordonator și a naturii juridice a contractului de management.

În plus, instanța

constituțională a precizat că, prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, au fost încălcate

prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției publice de conducere,

reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu

pentru care nu avea competență materială.

Potrivit

art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un

drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe

poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate

avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste

ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după

caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la

realizarea unei operațiuni administrative.

După cum s-a

arătat mai sus, același text de lege reglementează, în alin. (4), situația acțiunilor

formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională

ordonanța prin admiterea unei excepții într-o altă cauză.

Din analiza

acestor dispoziții legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul

că, în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o

altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției, și în cauze similare,

care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale.

În speța de

față, intimata-reclamantă a solicitat anularea actelor administrative anterior descrise,

temeiul juridic fiind art. 1 și art. 9 din Legea nr. 554/2004.

După cum s-a

relevat anterior, măsura de eliberare din funcția publică de conducere a avut la

bază aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 37/2009, care a fost declarată neconstituțională,

prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009.

Ca atare,

în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei

decizii a instanței constituționale se extind și asupra celorlalte cauze având ca

obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.

În altă ordine

de idei, Înalta Curte reține că eliberarea intimatei-reclamante din funcția publică

pe care o deținea, în alte situații decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999,

reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor

de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția

Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și prin alte tratate

internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să

o asigure, potrivit art. 11 și art. 20 din Constituția României.

Nici criticile

recurenților referitoare la ultraactivitatea O.U.G. nr. 37/2009 este nefondată.

Pe acest aspect,

Înalta Curte reține că legea de aprobare a acestei ordonanțe a fost constatată ca

neconstituțională, prin decizia nr. 1257/2009, iar analiza de neconstituționalitate

a avut în vedere atât legea de aprobare cât și însăși ordonanța de urgență, întrucât

Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat ordonanța de urgență, corpul legii

fiind reprezentat de înseși dispozițiile ordonanței.

Înalta Curte

arată că actul și măsura adoptată în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul

de neconstituționalitate al ordonanței și, în consecință, corect au fost anulate

de instanța de fond.

În mod corect,

prima instanță a apreciat că acțiunea intimatei-reclamante nu este lipsită de obiect,

întrucât aceasta a acceptat numirea pe o altă funcție publică pentru a nu-i înceta

raportul de funcție pe perioada derulării litigiului de contencios administrativ.

Pentru considerentele

anterior arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C.

proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge

recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate

de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și

Casa Națională de Pensii

și alte Drepturi de Asigurări Sociale

împotriva sentinței nr. 36 din 28 ianuarie 2010

a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal,

ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 8 octombrie 2010.