ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3833/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul B.D.G. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale și Guvernul României, anularea O.U.G. nr. 37 din 22 aprilie 2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, anularea ordinului nr. 371 din 23 aprilie 2009 de eliberare din funcție și reîncadrarea sa pe funcția deținută anterior, precum și obligarea acestora la plata a tuturor drepturilor ce i s-ar fi cuvenit prin exercitarea funcției de conducere.

In cadrul acțiunii, reclamantul a invocat și excepția de neconstituționalitate a O.U.G 37/2009, în temeiul prevederilor art. 9 din Legea 554/2004. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că prin decizia nr. 113 din data de 07 martie 2007 a fost numit în funcția publică de director executiv al Casei Județene de Pensii Caras Severin, iar prin ordinul nr. 371 din 23 aprilie 2009 s-a dispus eliberarea sa din funcție, ca urmare a O.U.G. nr. 37/2009. Reclamantul a mai susținut că prin emiterea ordonanței contestate și a ordinului de eliberare din funcție nu s-a realizat eficientizarea activității instituției publice, ci doar subordonarea funcției publice politicului, respectiv desființarea principiilor care stau la baza exercitării funcției publice.

Astfel, i s-au încălcat drepturile întrucât nu s-a ținut cont de prevederile art. 100 alin. (1) lit. c) raportat la alin. (4) și alin. (5) al aceluiași articol din Legea 188/1999, republicată, prin faptul că prin ordonanța atacată s-a înființat aceeași funcție, dar cu altă denumire, și s-au păstrat aceleași atribuții în proporție de 100% aferente funcției publice de conducere desființate. Prin întâmpinarea formulată în cauza, pârâtul Guvernul României a invocat excepția inadmisibilității cererii pentru capătul de cerere privind anularea O.U.G. nr. 37/2009, iar în ceea ce privește anularea ordinului nr. 371 din 24 aprilie 2009, emis de pârâtă, a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, întrucât emitentul acestui act este Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale.

Mai arată că ordonanța atacată a fost adoptată în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituție, invocând deciziile nr. 173/2001, 341/2004 și 497/2004 ale Curții Constituționale. Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâta Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale a invocat excepția inadmisibilității acțiunii conform art. 7 alin. (1) din Legea 554/2004, întrucât atât acțiunea, cât și plângerea prealabilă împotriva ordinului contestat au fost înregistrate la instituție la data de 22 mai 2009, încălcându-se astfel prevederile art. 109 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora în cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea instanței competente se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, în condițiile stabilite de acea lege.

Pe fondul cauzei, a arătat că ordinul atacat este legal, pentru că eliberarea reclamantului din funcția publică de conducere este consecința desființării acelei funcții prin efectul art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 și s-a realizat cu respectarea dispozițiilor art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999. In privința excepției de neconstituționalitate a ordonanței contestate, pârâta a apreciat că susținerile reclamantului sunt neîntemeiate. La data de 25 noiembrie 2009, reclamantul și-a precizat acțiunea, în sensul că a solicitat și anularea O.U.G nr. 105 din 6 octombrie 2009, susținând că prin art. IV alin. (1) și art. VIII se păstrează situația de fapt stabilită prin O.U.G.

nr. 37/2004 care a fost abrogată, iar legea de adoptare a acestei ordonanțe a fost declarată neconstituțională. In motivarea cererii precizatoare, reclamantul a arătat că, deși a fost abrogată O.U.G nr. 37/2009 iar ulterior a fost declarată neconstituțională, Guvernul României a emis un nou act administrativ de autoritate care păstrează situația de fapt ce a fost stabilită prin ordonanța declarată ca fiind neconstituțională în data de 07 octombrie 2009 de către Curtea Constituțională, susținând că și dispozițiile din noul act normativ sunt nelegale, încălcând prevederile art. 100 alin. (1) lit. c) și alin. (4) și (5) din Legea 188/1999, republicată. La același termen instanța de fond a admis excepția de litispendență și a dispus conexarea dosarului nr. 1056/59/2009 la prezentul dosar.

2. Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 172 din 24 martie 2010, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, a admis excepția inadmisibilității petitului din acțiune și din cererea precizatoare având ca obiect anularea O.U.G nr. 37 din 22 aprilie 2009 și a O.U.G nr. 105 din 06 octombrie 2009 și a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României. Prin aceeași sentință, a admis în parte acțiunea reclamantului B.D.G.

în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, a anulat ordinul nr. 371 din 23 aprilie 2009 emis de autoritatea pârâtă, dispunând reîncadrarea reclamantului în funcția de director executiv-consilier clasa I, gradul profesional superior, treapta de salarizare, cu obligarea pârâtei la plata către reclamant a drepturilor salariale ce i s-ar fi cuvenit începând cu data de 23 mai 2009 până la data reintegrării în funcție; a respins acțiunea ca inadmisibilă în privința anulării O.U.G nr. 37/2009 și a O.U.G nr. 105/2009 și față de pârâtul Guvernul României ca urmare a admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive.

Pentru a adopta această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: In privința excepțiilor In legătură cu excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile, instanța de fond a reținut că reclamantul s-a adresat autorității pârâte cu plângere prealabilă împotriva ordinului nr. 371/2009 a cărui anulare se solicită, la data de 20 mai 2009, astfel cum rezultă de pe plicul de expediere, solicitându-i revocarea actului de eliberare din funcție(filele 36-43), constatând astfel că această procedură a fost îndeplinită. Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii în ceea ce privește anularea O.U.G nr. 37/2009 și O.U.G nr. 105/2009, instanța de fond a admis această excepție, constatând incidența în cauză a prevederilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora nu este posibilă solicitarea anulării unei ordonanțe de urgență sau a unor dispoziții dintr-o ordonanță de urgență, în acest sens fiind și dispozițiile art.18 din Legea nr. 554/2004.

Instanța de fond a reținut, din analiza textului de lege sus invocat, că art. 9 din Legea nr. 554/2004 prevede doar posibilitatea instanței de a sesiza Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a unei ordonanțe sau a unor dispoziții din ordonanță, iar nu de a dispune anularea unei ordonanțe pe calea acțiunii în contencios administrativ. In ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, instanța de fond a avut în vedere faptul că în speță actul administrativ prin care s-a dispus eliberarea din funcție a reclamantului îl reprezintă ordinul emis de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, astfel că această din urmă entitate are calitate procesuală în cauză.

Pe fondul cauzei Prima instanță a constatat că eliberarea reclamantului din funcția deținută s-a dispus în temeiul O.U.G. nr. 37/2009 care în art. III alin. (1) a dispus ca funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale, prevăzute în anexa la această ordonanță de urgență. Prin decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituționalitatea dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009, cu toate acestea a fost adoptată O.U.G. nr. 105/2009, iar acest din urmă act normativ cuprinde dispoziții similare ordonanței deja declarate neconstituționale.

In ceea ce privește ordinul atacat, a constatat că acesta nu conține nicio referire cu privire la motivul pentru care s-a dispus măsura revocării reclamantului din funcție. Așadar reclamantul nu a cunoscut care sunt motivele invocate de autoritatea pârâtă în cuprinsul ordinului de revocare și deci nu a avut posibilitatea de a formula apărări în acest sens. Astfel, a reținut că absenta motivării actului administrativ atacat constituie o încălcare a principiului statului de drept, a dreptului la o bună administrare și a obligației constituționale a autorităților administrative de a asigura informarea corectă a cetățenilor asupra problemelor de interes personal ale acestora. Prima instanță a reținut că O.U.G.

nr. 37/2009, care a constituit temeiul juridic al ordinului contestat, a fost declarată neconstituțională prin decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 a Curții Constituționale în care s-a stabilit caracterul neconstituțional al legii pentru aprobarea respective ordonanțe. Anterior, O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin O.U.G. nr. 105/2009, care însă a preluat în integralitate, cu unele modificări nesemnificative, dispozițiile inițiale, aspect reținut de Curtea Constituțională care, prin decizia nr. 1629/2009, a declarat neconstituționale prevederile art. I pct. 1-5 și 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII și anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice.

Instanța de fond a constatat că modificarea raporturilor de muncă prin intermediul unei legi ulterioare, a cărei neconstitutionalitate a fost constatată de Curtea Constituțională afectează stabilitatea funcției publice, astfel cum acest principiu a fost statuat prin Legea nr. 188/1999. Totodată, se aduce atingere dispozițiilor art. 5 alin. (1) C. muncii, care garantează egalitatea de tratament față de toți salariații și angajatorii, deci și pentru cazul în care Statul Român este angajator, precum în prezenta cauză, precum și principiului prevăzut de art. 41 alin. (2) C. muncii, potrivit căruia modificarea unilaterală a contractului de muncă este posibilă doar în situațiile expres reglementate de cod.

In privința plății dreptului salariale, instanța de fond a avut în vedere că prin ordinul de numire în funcția publică deținută reclamantul avea dreptul la un salariu de care este lipsit prin revocarea sa din funcție, reținând că în cauză sunt aplicabile prevederile art. 1 din Primul protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, iar în raport de această reglementare se impune respectarea principiului legalității în cazul lipsirii unei persoane de proprietatea sa, inclusiv în cazul în care este vorba despre o creanță contra statului, creanță căreia acesta i-a pus capăt printr-o intervenție legislativă care a rupt echilibrul contractual. Astfel, a înlăturat criticile autorității pârâte, potrivit cărora revocarea reclamantului se justifică exclusiv pe considerentul intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 37/2009, întrucât respectiva ordonanță nu numai că a rupt echilibrul contractual oferind autorității pârâte un avantaj juridic care îi permite să ignore contractul încheiat anterior cu reclamantul, dar ordinul emis în baza acestei ordonanțe nu cuprinde nicio motivare a împrejurărilor care a determinat revocarea din funcție a acestuia. Recursul pârâtei Împotriva acestei sentințe, considerând-o nelegală și netemeinică, Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale a declarat recurs, invocând motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. In motivarea căii de atac, recurenta-parâtă a arătat, în esență, că în mod greșit instanța de fond a reținut că este îndeplinită procedura prealabilă, întrucât aceasta a fost înregistrată la autoritatea pârâtă la data de 22 mai 2009, dată la care a fost înregistrată și acțiunea pe rolul instanței.

Astfel, se poate constata că reclamantul s-a adresat instanței anterior soluționării plângerii prealabile și înainte de împlinirea termenului prevăzut de lege pentru soluționarea acesteia, caz în care rezultă că au fost încălcate dispozițiile art. 109 alin. (2) C. proc. civ. și ale art. 7 alin. (1) raportat la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Cu privire la fondul cauzei, recurenta a criticat soluția instanței de fond ca fiind netemeinică și nelegală, întrucât ordinul atacat este un act administrativ individual care a fost emis ca efect al aplicării O.U.G. nr. 37/2009, or, prin emiterea acestui ordin s-a urmărit respectarea actului normativ și nu vătămarea intereselor reclamatului. Astfel, ordinul de eliberare din funcție a reclamantei a fost adoptat în baza O.U.G.

nr. 37/2009, iar la lit. d) din lista anexă la acest act normativ, sunt incluse și casele de pensii județene și a municipiului București, desființarea funcției producându-se ope legis, astfel că actul atacat a fost emis în mod legal în raport de legislația în vigoare în momentul emiterii acestuia, fiind reținută eronat nelegaltiatea actului atacat ca urmare a constatării neconstituționalității actului normativ în temeiul căruia a fost emis, întrucât constatarea neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009 produce efecte numai pentru viitor, nu retroactiv, și nu justifică anularea ordinului.

Totodată, recurenta a mai susținut că eliberarea reclamantului din funcția publică de conducere ocupată s-a realizat cu respectarea dispozițiilor art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, existența acordului funcționarului public fiind necesar exclusiv în situațiile de încetare a raportului de serviciu reglementate de art. 97 lit. b) și e) din Legea nr. 188/1999, și anume prin acordul părților consemnat în scris ori prin demisie. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art.304 1 , constată că recursul nu este fondat.

Argumentele corespunzătoare motivelor de recurs invocate Actul administrativ supus controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ este Ordinul nr. 371 din 23 aprilie 2009 emis de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale prin care s-a dispus desființarea funcției publice de conducere de director executiv, în temeiul art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice. Intimatului-reclamant, ocupant al funcției publice de conducere desființate, i-a fost acordat un preaviz de 30 de zile calendaristice, când raportul de serviciu urma să înceteze prin eliberarea din funcție, în temeiul Legii nr. 188/1999.

Prima instanță a reținut în mod corect faptul că a fost parcursă procedura prealabilă, în speță, reclamantul a făcut dovada că și-a îndeplinit obligația prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul de a se adresa autorității emitente înainte de formularea acțiunii în contencios administrativ, cu o cerere de revocare a actului atacat, astfel cum reiese din plicul de corespondență existent la dosar. Cât privește critica formulată pe fondul cauzei, în sensul că instanța trebuia să constate incidența dispozițiilor O.U.G nr. 37/2009, chiar dacă se constatase neconstituționalitatea lor, întrucât la data emiterii actului administrativ individual acestea erau în vigoare, așa cum susține recurenta, o astfel de abordare este vădit nefondată.

Acceptarea tezei susținute de recurentă, în sensul că ordinul își păstrează validitatea pentru că O.U.G. nr. 37/2000, era în vigoare la data emiterii lui, ar lipsi de finalitate controlul constituționalității legii, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ, ci include protecția efectivă a drepturilor și libertăților fundamentale ale destinatarilor normei declarate neconstituționale. Astfel, se constată că desființarea funcției publice deținută de reclamant prin cele două ordonanțe (O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009) e ste lipsită de efecte juridice din moment ce aceste reglementări au fost declarate neconstituționale, revenindu-se astfel la forma și structura reglementată de Legea nr. 188/2999, care este lege organică și ale cărei dispoziții sunt de natură să asigure stabilitatea funcției publice, ca element al securității sociale, fiind de necontestat faptul că aceste dispoziții au fost încălcate în cauză.

Soluția pronunțată în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 304 pct. 9 sau art. 304 1 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale București împotriva sentinței nr. 172 din 24 martie 2010 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 24 septembrie 2010.