ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3833/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3833/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

I.

Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel

Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul B.D.G. a

solicitat, în contradictoriu cu pârâții Casa Națională de Pensii și alte

Drepturi de Asigurări Sociale și Guvernul României, anularea O.U.G. nr. 37 din 22

aprilie 2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației

publice, anularea ordinului nr. 371 din 23 aprilie 2009 de eliberare din

funcție și reîncadrarea sa pe funcția deținută anterior, precum și obligarea

acestora la plata a tuturor drepturilor ce i s-ar fi cuvenit prin exercitarea

funcției de conducere. In cadrul acțiunii, reclamantul a invocat și excepția de

neconstituționalitate a O.U.G 37/2009, în temeiul prevederilor art. 9 din Legea

554/2004.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că prin

decizia nr. 113 din data de 07 martie 2007 a fost numit în funcția publică de

director executiv al Casei Județene de Pensii Caras Severin, iar prin ordinul

nr. 371 din 23 aprilie 2009 s-a dispus eliberarea sa din funcție, ca urmare a

O.U.G. nr. 37/2009.

Reclamantul a mai susținut că prin emiterea

ordonanței contestate și a ordinului de eliberare din funcție nu s-a realizat

eficientizarea activității instituției publice, ci doar subordonarea funcției

publice politicului, respectiv desființarea principiilor care stau la baza

exercitării funcției publice. Astfel, i s-au încălcat drepturile întrucât nu

s-a ținut cont de prevederile art. 100 alin. (1) lit. c) raportat la alin. (4)

și alin. (5) al aceluiași articol din Legea 188/1999, republicată, prin faptul

că prin ordonanța atacată s-a înființat aceeași funcție, dar cu altă denumire,

și s-au păstrat aceleași atribuții în proporție de 100% aferente funcției publice

de conducere desființate.

Prin întâmpinarea formulată în cauza, pârâtul

Guvernul României a invocat excepția inadmisibilității cererii pentru capătul

de cerere privind anularea O.U.G. nr. 37/2009, iar în ceea ce privește anularea

ordinului nr. 371 din 24 aprilie 2009, emis de pârâtă, a invocat excepția

lipsei calității sale procesuale pasive, întrucât emitentul acestui act este

Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale.

Mai arată că ordonanța atacată a fost adoptată în

conformitate cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituție, invocând

deciziile

nr. 173/2001, 341/2004 și 497/2004

ale Curții Constituționale.

Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâta Casa

Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale a invocat excepția

inadmisibilității acțiunii conform art. 7 alin. (1) din Legea 554/2004,

întrucât atât acțiunea, cât și plângerea prealabilă împotriva ordinului

contestat au fost înregistrate la instituție la data de 22 mai 2009,

încălcându-se astfel prevederile art. 109 alin. (2) C. proc. civ., potrivit

cărora în cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea instanței competente se

poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, în condițiile

stabilite de acea lege.

Pe fondul cauzei, a arătat că ordinul atacat este

legal, pentru că eliberarea reclamantului din funcția publică de conducere este

consecința desființării acelei funcții prin efectul art. III alin. (1) din O.U.G.

nr. 37/2009 și s-a realizat cu respectarea dispozițiilor art. 97 lit. c) și

art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999.

In privința excepției de neconstituționalitate a

ordonanței contestate, pârâta a apreciat că susținerile reclamantului sunt

neîntemeiate.

La data de 25 noiembrie 2009, reclamantul și-a

precizat acțiunea, în sensul că a solicitat și anularea O.U.G nr. 105 din 6

octombrie 2009, susținând că prin art. IV alin. (1) și art. VIII se păstrează

situația de fapt stabilită prin O.U.G. nr. 37/2004 care a fost abrogată, iar

legea de adoptare a acestei ordonanțe a fost declarată neconstituțională.

In motivarea cererii precizatoare, reclamantul a

arătat că, deși a fost abrogată O.U.G nr. 37/2009 iar ulterior a fost declarată

neconstituțională, Guvernul României a emis un nou act administrativ de

autoritate care păstrează situația de fapt ce a fost stabilită prin ordonanța

declarată ca fiind neconstituțională în data de 07 octombrie 2009 de către

Curtea Constituțională, susținând că și dispozițiile din noul act normativ sunt

nelegale, încălcând prevederile art. 100 alin. (1) lit. c) și alin. (4) și (5)

din Legea 188/1999, republicată.

La același termen instanța de fond a admis excepția

de litispendență și a dispus conexarea dosarului nr. 1056/59/2009 la prezentul

dosar.

Prin sentința nr. 172 din 24 martie 2010, Curtea de

Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepția

inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, a admis

excepția inadmisibilității petitului din acțiune și din cererea precizatoare

având ca obiect anularea O.U.G nr. 37 din 22 aprilie 2009 și a O.U.G nr. 105

din 06 octombrie 2009 și a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a

pârâtului Guvernul României.

Prin aceeași sentință, a admis în parte acțiunea

reclamantului B.D.G. în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Pensii și

alte Drepturi de Asigurări Sociale, a anulat ordinul nr. 371 din 23 aprilie 2009

emis de autoritatea pârâtă, dispunând reîncadrarea reclamantului în funcția de

director executiv-consilier clasa

I,

gradul profesional superior,

treapta de salarizare, cu obligarea pârâtei la plata către reclamant a

drepturilor salariale ce i s-ar fi cuvenit începând cu data de 23 mai 2009 până

la data reintegrării în funcție; a respins acțiunea ca inadmisibilă în privința

anulării O.U.G nr. 37/2009 și a O.U.G nr. 105/2009 și față de pârâtul Guvernul

României ca urmare a admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive.

Pentru a adopta această soluție, prima instanță a

reținut, în esență, următoarele:

In privința excepțiilor

In legătură cu excepția inadmisibilității pentru

lipsa plângerii prealabile, instanța de fond a reținut că reclamantul s-a

adresat autorității pârâte cu plângere prealabilă împotriva ordinului nr. 371/2009

a cărui anulare se solicită, la data de 20 mai 2009, astfel cum rezultă de pe

plicul de expediere, solicitându-i revocarea actului de eliberare din

funcție(filele 36-43), constatând astfel că această procedură a fost

îndeplinită.

Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii în

ceea ce privește anularea O.U.G nr. 37/2009 și O.U.G nr. 105/2009, instanța de

fond a admis această excepție, constatând incidența în cauză a prevederilor

art. 9 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora nu este posibilă solicitarea

anulării unei ordonanțe de urgență sau a unor dispoziții dintr-o ordonanță de

urgență, în acest sens fiind și dispozițiile art.18 din Legea nr. 554/2004.

Instanța de fond a reținut, din analiza textului de

lege sus invocat, că art. 9 din Legea nr. 554/2004 prevede doar posibilitatea

instanței de a sesiza Curtea Constituțională cu excepția de

neconstituționalitate a unei ordonanțe sau a unor dispoziții din ordonanță, iar

nu de a dispune anularea unei ordonanțe pe calea acțiunii în contencios

administrativ.

In ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale

pasive a Guvernului României, instanța de fond a avut în vedere faptul că în

speță actul administrativ prin care s-a dispus eliberarea din funcție a

reclamantului îl reprezintă ordinul emis de Casa Națională de Pensii și alte

Drepturi de Asigurări Sociale, astfel că această din urmă entitate are calitate

procesuală în cauză.

Pe fondul cauzei

Prima instanță a constatat că eliberarea

reclamantului din funcția deținută s-a dispus în temeiul O.U.G. nr. 37/2009

care în art. III alin. (1) a dispus ca funcțiile publice, funcțiile publice

specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea

de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale

celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ

teritoriale, prevăzute în anexa la această ordonanță de urgență.

Prin decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 Curtea

Constituțională a declarat neconstituționalitatea dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009,

cu toate acestea a fost adoptată O.U.G. nr. 105/2009, iar acest din urmă act

normativ cuprinde dispoziții similare ordonanței deja declarate

neconstituționale.

In ceea ce privește ordinul atacat, a constatat că

acesta nu conține nicio referire cu privire la motivul pentru care s-a dispus

măsura revocării reclamantului din funcție. Așadar reclamantul nu a cunoscut

care sunt motivele invocate de autoritatea pârâtă în cuprinsul ordinului de

revocare și deci nu a avut posibilitatea de a formula apărări în acest sens.

Astfel, a reținut că absenta motivării actului

administrativ atacat constituie o încălcare a principiului statului de drept, a

dreptului la o bună administrare și a obligației constituționale a

autorităților administrative de a asigura informarea corectă a cetățenilor

asupra problemelor de interes personal ale acestora.

Prima instanță a reținut că O.U.G. nr. 37/2009, care

a constituit temeiul juridic al ordinului contestat, a fost declarată

neconstituțională prin decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 a Curții

Constituționale în care s-a stabilit caracterul neconstituțional al legii

pentru aprobarea respective ordonanțe. Anterior, O.U.G. nr. 37/2009 a fost

abrogată prin O.U.G. nr. 105/2009, care însă a preluat în integralitate, cu

unele modificări nesemnificative, dispozițiile inițiale, aspect reținut de

Curtea Constituțională care, prin decizia nr. 1629/2009, a declarat

neconstituționale prevederile art.

I

pct. 1-5 și 26, art. III, art.

IV,

art.

V,

art. VIII și anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009

privind unele măsuri în domeniul funcției publice.

Instanța de fond a constatat că modificarea

raporturilor de muncă prin intermediul unei legi ulterioare, a cărei

neconstitutionalitate a fost constatată de Curtea Constituțională afectează

stabilitatea funcției publice, astfel cum acest principiu a fost statuat prin

Legea nr. 188/1999. Totodată, se aduce atingere dispozițiilor art. 5 alin. (1) C.

muncii, care garantează egalitatea de tratament față de toți salariații și

angajatorii, deci și pentru cazul în care Statul Român este angajator, precum

în prezenta cauză, precum și principiului prevăzut de art. 41 alin. (2) C.

muncii, potrivit căruia modificarea unilaterală a contractului de muncă este

posibilă doar în situațiile expres reglementate de cod.

In privința plății dreptului salariale, instanța de

fond a avut în vedere că prin ordinul de numire în funcția publică deținută

reclamantul avea dreptul la un salariu de care este lipsit prin revocarea sa

din funcție, reținând că în cauză sunt aplicabile prevederile art. 1 din Primul

protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, iar în raport

de această reglementare se impune respectarea principiului legalității în cazul

lipsirii unei persoane de proprietatea sa, inclusiv în cazul în care este vorba

despre o creanță contra statului, creanță căreia acesta i-a pus capăt printr-o

intervenție legislativă care a rupt echilibrul contractual.

Astfel, a înlăturat criticile autorității pârâte,

potrivit cărora revocarea reclamantului se justifică exclusiv pe considerentul

intrării în vigoare a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât respectiva ordonanță nu

numai că a rupt echilibrul contractual oferind autorității pârâte un avantaj

juridic care îi permite să ignore contractul încheiat anterior cu reclamantul, dar

ordinul emis în baza acestei ordonanțe nu cuprinde nicio motivare a

împrejurărilor care a determinat revocarea din funcție a acestuia.

Recursul pârâtei

Împotriva acestei sentințe, considerând-o nelegală și

netemeinică, Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale a

declarat recurs, invocând motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

In motivarea căii de atac, recurenta-parâtă a arătat,

în esență, că în mod greșit instanța de fond a reținut că este îndeplinită

procedura prealabilă, întrucât aceasta a fost înregistrată la autoritatea

pârâtă la data de 22 mai 2009, dată la care a fost înregistrată și acțiunea pe

rolul instanței. Astfel, se poate constata că reclamantul s-a adresat instanței

anterior soluționării plângerii prealabile și înainte de împlinirea termenului

prevăzut de lege pentru soluționarea acesteia, caz în care rezultă că au fost

încălcate dispozițiile art. 109 alin. (2) C. proc. civ. și ale art. 7 alin. (1)

raportat la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la fondul cauzei, recurenta a criticat

soluția instanței de fond ca fiind netemeinică și nelegală, întrucât ordinul

atacat este un act administrativ individual care a fost emis ca efect al

aplicării O.U.G. nr. 37/2009, or, prin emiterea acestui ordin s-a urmărit

respectarea actului normativ și nu vătămarea intereselor reclamatului.

Astfel, ordinul de eliberare din funcție a

reclamantei a fost adoptat în baza O.U.G. nr. 37/2009, iar la lit. d) din lista

anexă la acest act normativ, sunt incluse și casele de pensii județene și a

municipiului București, desființarea funcției producându-se ope legis, astfel

că actul atacat a fost emis în mod legal în raport de legislația în vigoare în

momentul emiterii acestuia, fiind reținută eronat nelegaltiatea actului atacat

ca urmare a constatării neconstituționalității actului normativ în temeiul

căruia a fost emis, întrucât constatarea neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009

produce efecte numai pentru viitor, nu retroactiv, și nu justifică anularea

ordinului.

Totodată, recurenta a mai susținut că eliberarea

reclamantului din funcția publică de conducere ocupată s-a realizat cu

respectarea dispozițiilor art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b) din

Legea nr. 188/1999, existența acordului funcționarului public fiind necesar

exclusiv în situațiile de încetare a raportului de serviciu reglementate de

art. 97 lit. b) și e) din Legea nr. 188/1999, și anume prin acordul părților

consemnat în scris ori prin demisie.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și

lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum și cu

dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art.304

1

,

constată că recursul nu este fondat.

Argumentele corespunzătoare motivelor de recurs

invocate

Actul administrativ supus controlului de legalitate

pe calea contenciosului administrativ este Ordinul nr. 371 din 23 aprilie 2009

emis de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale prin

care s-a dispus desființarea funcției publice de conducere de director

executiv, în temeiul art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele

măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice.

Intimatului-reclamant, ocupant al funcției publice de

conducere desființate, i-a fost acordat un preaviz de 30 de zile

calendaristice, când raportul de serviciu urma să înceteze prin eliberarea din

funcție, în temeiul Legii nr. 188/1999.

Prima instanță a reținut în mod corect faptul că a

fost parcursă procedura prealabilă, în speță, reclamantul a făcut dovada că

și-a îndeplinit obligația prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

în sensul de a se adresa autorității emitente înainte de formularea acțiunii în

contencios administrativ, cu o cerere de revocare a actului atacat, astfel cum

reiese din plicul de corespondență existent la dosar.

Cât privește critica formulată pe fondul cauzei, în

sensul că instanța trebuia să constate incidența dispozițiilor O.U.G nr.

37/2009, chiar dacă se constatase neconstituționalitatea lor, întrucât la data

emiterii actului administrativ individual acestea erau în vigoare, așa cum

susține recurenta, o astfel de abordare este vădit nefondată.

Acceptarea tezei susținute de recurentă, în sensul că

ordinul își păstrează validitatea pentru că O.U.G. nr. 37/2000, era în vigoare

la data emiterii lui, ar lipsi de finalitate controlul constituționalității

legii, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ, ci include

protecția efectivă a drepturilor și libertăților fundamentale ale

destinatarilor normei declarate neconstituționale.

Astfel, se constată că desființarea funcției publice

deținută de

reclamant prin cele două

ordonanțe (O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009) e

ste lipsită de

efecte juridice din moment ce aceste reglementări au fost declarate neconstituționale,

revenindu-se astfel la forma și structura reglementată de Legea nr. 188/2999,

care este lege organică și ale cărei dispoziții sunt de natură să asigure

stabilitatea funcției publice, ca element al securității sociale, fiind de

necontestat faptul că aceste dispoziții au fost încălcate în cauză.

Soluția pronunțată în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312

alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat,

constatând că nu există motive de reformare a sentinței, potrivit art. 20 alin.

(3) din Legea nr. 554/2004 și art. 304 pct. 9 sau art. 304

1

C. proc.

civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Casa Națională de

Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale București împotriva sentinței nr. 172

din 24 martie 2010 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ

și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 24 septembrie

2010.