ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1558/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Reclamanta S.M., a chemat în judecată Casa Națională de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale, solicitând anularea Ordinului nr. 385 din 21 aprilie 2009 emis de Președintele C.N.P.A.S. în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, anularea Ordinului nr. 965 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele C.N.P.A.S., repunerea sa în situația anterioară emiterii celor două ordine, precum și obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri, reprezentând suma drepturilor salariale-indexate, majorate și reactualizate, de la momentul eliberării nelegale din funcțiile deținute anterior și până la reintegrarea sa efectivă.

În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că, în urma concursului susținut la data de 17 ianuarie 2003, a fost numită în funcția publică de director în cadrul Casei de Pensii Dâmbovița, prin Dispoziția nr. 22 din 08 februarie 2003, ulterior, tot prin concurs, a fost numită în funcția publică de conducere de director executiv adjunct - consilier, clasa I, gradul profesional superior, treapta de salarizare I, în baza Deciziei nr. 336 din 14 iulie 2003 a Președintelui C.N.P.A.S., funcție deținută până în luna aprilie 2009. Reclamanta a mai susținut că, în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, prin care s-a desființat funcția publică de conducere de director executiv adjunct, Președintele C.N.P.A.S.

a emis Ordinul nr. 385 din 21 aprilie 2009, prin care a dispus încetarea raportului de serviciu al acesteia, prin eliberarea din funcția publică deținută, iar potrivit art. 3 alin. (3) din același act normativ, s-au înființat funcțiile de director coordonator și directori coordonatori adjuncți, pentru ocuparea cărora s-a organizat concurs chiar în perioada de preaviz, acestea nefiind însă funcții publice, ci funcții contractuale care presupuneau încheierea unui contract de management. Ulterior, reclamanta precizează că, urmare a emiterii de către M.M.F.P.S. a Ordinului nr. 1200 din 25 mai 2009, a fost numită în funcția de director coordonator adjunct, funcție pe care a deținut-o până la data de 14 octombrie 2009, când, prin Ordinul nr. 965 din 13 octombrie 2009, s-a dispus încetarea contractului de management al acesteia.

A mai susținut că față de măsura desființării funcției publice de director executiv adjunct, precum și față de faptul că nu i-a fost păstrată funcția de execuție - consilier, clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare I și nici numirea sa într-o funcție de conducere inferioară funcției deținute până la data de 23 aprilie 2009, au fost încălcate dispozițiile Legii nr. 188/1999, întrucât nu a existat niciunul dintre motivele de eliberare din funcție prevăzute la art. 99 și nici motive care să țină de interesul public, de pregătirea profesională, etc. care să justifice eliberarea din funcție. Mai mult, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională a constatat că atât legea pentru aprobarea O.U.G.

nr. 37/2009, cât și ordonanța sunt neconstituționale. Ordinul nr. 956/2009 a fost emis în temeiul O.U.G. nr. 105/2009, care, la rândul său, a fost declarată neconstituțională, prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009. Prin întâmpinare, Casa Națională de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale a invocat excepția tardivității acțiunii, în ceea ce privește solicitarea de anulare a Ordinului nr. 385 din 21 aprilie 2009, motivat de faptul că reclamanta nu a respectat dispozițiile imperative ale art. 103 alin. (1) C. proc. civ. coroborat cu art. 7 alin. (3) și (7) din Legea nr. 554/2004. Curtea de Apel Ploiești - secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 160 din 21 iunie 2010 a admis acțiunea formulată de reclamantă, dispunând anularea Ordinului nr. 385 din 21 aprilie 2009 și a Ordinului nr. 965 din 13 octombrie 2009 emise de pârâtă.

De asemenea a dispus reintegrarea reclamantei în funcția de director executiv adjunct al Casei Județene de Pensii Dâmbovița, obligând pârâta la plata către reclamantă a drepturilor salariale cuvenite de la momentul emiterii Ordinului nr. 385/2009 și până la momentul reintegrării, urmând ca aceste drepturi să fie actualizate cu indicele de inflație. Totodată, a obligat pârâta la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 2000 lei, cu titlu de onorariu de avocat. Pentru a decide astfel, instanța a reținut că Ordinul nr. 385 din 23 aprilie 2009 emis de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, contestat de către reclamantă, a fost emis în baza prevederilor art. III alin. (1) din O.U.G.

nr. 37/2009 și nu cuprinde o reală motivare a emiterii sale, limitându-se doar la a stipula faptul că funcția avută în vedere se desființează, astfel că raportul de serviciu al reclamantei încetează prin eliberarea din funcția publică de conducere la data expirării termenului de preaviz, fără a se indica motivele desființării funcției ori caracterul, eventual imputabil reclamantei, al măsuri dispuse. În cazul Ordinului nr. 965 din 13 octombrie 2009, instanța a reținut că, singura motivare a actului administrativ este O.U.G. nr. 105/2009, care nu are dispoziții exprese în sensul schimbării directorilor coordonatori numiți în baza O.U.G. nr. 37/2009, fiind reluate dispozițiile acestui din urmă act normativ cu referire la directorii adjuncți fapt ce rezultă din exprimarea „sunt și rămân desființate”.

Instanța de fond a mai reținut că motivarea constituie una dintre condițiile de legalitate și validitate a actului administrativ și reprezintă o garanție împotriva arbitrariului și excesului de putere al autorităților administrației publice, fiind impusă mai ales în cazul actelor prin care se suprimă drepturi sau situații juridice individuale. Sunt nelegale și se sancționează cu anularea, actele administrative prin care se suprimă drepturi sau situații juridice individuale. S-a mai reținut că dispozițiile art. IV alin. (11) din O.U.G.

nr. 105/2009 prevăd că funcționarilor publici și personalului încadrat în regim contractual, care ocupă posturi dintre cele prevăzute la alin. (1), li se aplică în mod corespunzător dispozițiile legale cu privire la încetarea raporturilor de serviciu, respectiv a raporturilor de muncă prevăzute în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv în Legea nr. 53/2003 - Codul muncii cu modificările și completările ulterioare. Or, potrivit dispozițiilor art. 62 alin. (1) și (2) C. muncii, în cazul în care concedierea intervine pentru unul dintre motivele prevăzute la art. 61 lit. b) - d), angajatorul are obligația de a emite decizia de concediere în termen de 30 de zile calendaristice de la data constatării cauzei concedierii.

Decizia se emite în scris și, sub sancțiunea nulității absolute, trebuie să fie motivată în fapt și în drept și să cuprindă precizări cu privire la termenul în care poate fi contestată și instanța judecătorească la care se contestă. Concluzionând, instanța de fond reține că potrivit art. IV alin. (7) din O.U.G. nr. 105/2009, contractul de management este asimilat contractului individual de muncă, astfel că se impunea ca actul administrativ de eliberare din funcție să cuprindă, pe lângă motivarea în fapt și în drept, termenul în care poate fi contestat și instanța judecătorească la care se contestă. Împotriva acestei sentințe considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale.

Recurenta a susținut următoarele critici: În mod eronat instanța de fond a admis acțiunea reclamantei, întrucât Ordinul nr. 385 din 21 aprilie 2009 este un act administrativ individual care a fost emis cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare, respectiv O.U.G. nr. 37/2009. Eliberarea reclamantei din funcția publică de conducere ocupată, susține recurenta, nu este rezultatul voinței arbitrare a recurentei ci consecința desființării acestei funcții prin efectul art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009. De asemenea, eliberarea din funcția publică de conducere, s-a făcut și cu respectarea dispozițiilor art. 97 lit. c) și ale art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999. În ceea ce privește capătul de cerere privind temeinicia și legalitatea Ordinului nr. 965 din 13 octombrie 2009, emis de Casa Națională de Pensii și Asigurări Sociale, recurenta susține că, de asemenea a fost emis cu respectarea normelor în vigoare, respectiv O.U.G.

nr. 105/2009. Referitor la capătul de cerere privind repunerea reclamantului în funcția deținută anterior emiterii celor două ordine, în mod eronat, instanța a admis această cerere, întrucât potrivit art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, funcția publică la care face referire reclamanta a fost desființată prin act normativ. De altfel, susține recurenta dreptul funcționarilor publici la carieră și la stabilirea în funcție nu reprezintă drepturi fundamentale garantate prin Constituția României, ci presupune garantarea prin lege a vocației funcționarului publici la avansare, promovare și stabilitate, însă, nu poate fi un drept absolut imposibil de modificat prin intervenții legislative ulterioare.

Nici critica privind acordarea unei despăgubiri reprezentând suma drepturilor salariale ce s-ar fi cuvenit reclamantei, nu este întemeiată, întrucât lipsa de plata acestor drepturi este consecința emiterii Ordinului nr. 965 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele Casei Naționale de Pensii și Asigurări Sociale, potrivit dispozițiilor legale în vigoare, respectiv O.U.G. nr. 105/2009. Prevederile O.U.G. nr. 37/2009 erau în vigoare la data emiterii ordinului contestat. Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională se aplică pentru viitor, ceea ce presupune că legea în raport cu care se apreciază existența cauzei de nulitate este cea în vigoare la momentul emiterii actului administrativ nelegal, potrivit regulii „tempus regit actum”.

Conform art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, funcțiile publice de natura celei deținute de intimata-reclamantă au fost eliminate din categoria funcțiilor publice, reglementate de Legea nr. 188/1999. De la momentul eliberării intimatei-reclamante din funcția deținută și până la pronunțarea sentinței atacate, au fost organizate evaluări finalizate cu emiterea unui act administrativ de numire în funcție. În plus, arată recurenta, măsurile dispuse prin O.U.G. nr. 37/2009 vizau interesul public și constituiau situații de urgență, extraordinare, a căror reglementare nu putea fi amânată, motiv pentru care autoritatea recurentă era ținută de punerea lor imediată în aplicare, astfel încât orice pretenție îndreptată împotriva acesteia este nejustificată.

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare: Astfel, prin Ordinul nr. 385 din 23 aprilie 2009 emis de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, intimata-reclamantă, a fost eliberată din funcția publică de conducere de director executiv adjunct al Casei Județene de Pensii Dâmbovița, întrucât această funcție se desființează după expirarea termenului de preaviz de 30 de zile calendaristice. Temeiul juridic al acestei măsuri administrative îl constituie art. III alin. (1) din O.U.G.

nr. 37/2009, privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice locale. Ulterior, în urma promovării concursului, reclamanta a fost numită în funcția de director coordonator adjunct al aceleiași instituții, până la data de 14 octombrie 2009, când prin Ordinul nr. 965 din 13 octombrie 2009, s-a dispus încetarea contractului de management în baza căruia reclamanta a exercitat această funcție de conducere. Înalta Curte apreciază că pentru argumentarea soluției adoptate în legătură cu problema de drept dedusă judecății se impune prezentarea unor scurte considerații cu privire la excepția de neconstituționalitate și efectele acesteia. Astfel, controlul de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate este un control de conformitate și conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile Constituției, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor și libertăților cetățenești.

Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituție, dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare, precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției; pe durata acestui termen, dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept. Conform alin. (4) din articolul aflat în discuție, deciziile Curții Constituționale se publică în M. Of. al României; de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.

Ca atare, deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale din sistemul normativ. Cu alte cuvinte, în situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, întreaga procedură de control a constituționalității legilor și ordonanțelor ar fi lipsită de finalitate. În legătură cu acest aspect, poate fi amintită și decizia Curții Constituționale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.

Plenul Curții Constituționale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituționalitate a priori asupra legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 și, totodată, asupra ordonanței respective, care constituie conținutul normativ al legii. Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege. De asemenea, prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională și O.U.G.

nr. 105/2009. În considerentele deciziilor anterior enunțate, Curtea Constituțională a arătat, în esență, că modalitatea de reglementare a funcției publice, respectiv „actul administrativ” de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator și a naturii juridice a contractului de management. În plus, instanța constituțională a precizat că, prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competență materială.

Potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative. Același text de lege reglementează, în alin. (4), situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții într-o altă cauză.

Din analiza acestor dispoziții legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției, și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale. În speța de față, intimata-reclamantă a solicitat anularea Ordinului de eliberare din funcție nr. 385 din 23 aprilie 2009 precum și a Ordinului nr. 965 din 13 octombrie 2009 prin care s-a dispus încetarea contractului de management al acestuia. Ordinul nr. 385 din 23 aprilie 2009 contestat de către reclamantă a fost emis, în baza art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 și nu cuprinde o reală motivare a emiterii sale or, una din condițiile de legalitate a actului administrativ o constituie motivarea acestuia mai ales în cazul în care se suprimă drepturi sau situații juridice individuale.

Nici în cazul Ordinului nr. 965 din 13 octombrie 2009 nu se poate vorbi de o motivare temeinică a acestuia, singura motivare a acestuia este O.U.G. nr. 105/2009, care nu are dispoziții exprese în sensul schimbării directorilor coordonatori numiți în baza O.U.G. nr. 37/2009, fiind reluate dispozițiile acestui act normativ cu referire la directorii adjuncți. În plus, dispozițiile art. IV alin. (11) din O.U.G. nr. 105/2009, prevăd că personalului încadrat în regim contractual și funcționarilor publici, care ocupă posturi dintre cele prevăzute la alin. (1) li se aplică în mod corespunzător dispozițiile cu privire la încetarea raporturilor de serviciu prevăzute în Legea nr. 188/1999, respectiv cele C. muncii.

Cum potrivit art. 62 alin. (1) și (2) C. muncii decizia de concediere se emite în termen de 30 de zile de la constatarea cauzei de concediere și trebuie să fie motivată în scris, în fapt și în drept, sub sancțiunea nulității și cum contractul de management este asimilat contractului individual de muncă (art. IV alin. (7) din O.U.G. nr. 105/2009), în mod corect instanța de fond a apreciat că se impunea motivarea în fapt și în drept a actului administrativ de eliberare din funcție precum și precizarea termenului în care acesta poate fi contestat ca și indicarea instanței judecătorești competente la care acesta se atacă.

Pe de altă parte, Înalta Curte reține că eliberarea intimatei-reclamante din funcția publică pe care o deținea, în alte situații decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și prin alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 și 20 din Constituția României. Înalta Curte arată că actele și măsura adoptată în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al ordonanței și, în consecință, în mod corect au fost anulate de instanța de fond.

În cauză nu sunt incidente nici prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 105/2009, întrucât aceasta preia în integritate și cu modificări nesemnificative conținutul dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009; or, reținând că O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 conțin aceleași reglementări și aceleași soluții legislative, care au fost declarate neconstituționale prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională, prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, a constatat că sunt neconstituționale și prevederile celui din urmă act normativ. Pentru considerentele arătate, recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința atacată, ca fiind temeinică și legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale împotriva sentinței civile nr. 160 din 21 iunie 2010 a Curții de Apel Ploiești - secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 16 martie 2011