ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5591/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5591/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de

23 septembrie 2010, reclamanta Z.M.G.M. a solicitat, în contradictoriu cu

pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, revocarea măsurii de diminuare cu 25% a

salariului și plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflația,

calculate până la data plății efective.

În motivarea acțiunii

s-a arătat că diminuarea cu 25% a salariului reprezintă o măsură care aduce atingere

dreptului constituțional la muncă, dreptului la salariu. De asemenea, se încalcă

dispoziții internaționale cum ar fi Declarația Universală a Drepturilor Omului,

Carta Socială Europeană, primul act adițional la Convenția Europeană a Drepturilor

Omului.

Pârâta a invocat excepția

inadmisibilității acțiunii pe motiv că nu s-a formulat plângere prealabilă, excepție

pe care instanța urmează să o respingă, întrucât în speță se solicită restituirea

unor drepturi salariale nu anularea unui act administrativ astfel încât nu sunt

incidente dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Prin sentința civilă

nr. 621 din 31 ianuarie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității cererii și a respins

cererea formulată de reclamantă, ca nefondată.

Pentru a hotărî astfel,

Curtea de Apel a reținut, în esență, următoarele:

În ceea ce privește excepția

inadmisibilității acțiunii pe motiv că nu s-a formulat plângere prealabil, instanța

a apreciat că întrucât, în speță, a fost solicitată restituirea unor drepturi salariale,

iar nu anularea unui act administrativ, nu sunt incidente dispozițiile art. 7 din

Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește fondul

pricinii, prima instanță a reținut faptul că măsura diminuării salariului, contestată

de reclamantă prin acțiune, s-a făcut în temeiul Legii nr. 118/2010, fiind dispusă

ca o măsură temporară, menită să asigure restabilirea echilibrului bugetar iar prin

Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 Curtea Constituțională a constatat că dispozițiile

legale menționate sunt constituționale.

Curtea de Apel a apreciat

astfel, că nu se poate vorbi de încălcarea vreunui drept constituțional, atâta timp

cât instanța de contencios constituțional a statuat că nu există o astfel de încălcare.

Instanțele ordinare nu au competența să verifice conformitatea unei legi cu dispozițiile

constituționale această atribuție revenind, în exclusivitate Curții Constituționale.

În ceea ce privește conformitatea

normei interne cu Declarația Universală a Drepturilor Omului și cu Carta Socială

Europeană, Curtea a constatat că cele două documente internaționale nu au valoare

normativă și nu pot fi invocate decât ca documente ce ajută la interpretarea dispozițiilor

constituționale. Or interpretarea Constituției o face tot Curtea Constituțională.

În ceea ce privește Convenția

Europeană a Drepturilor Omului, Curtea a reținut că deși aceasta este un tratat

ratificat de statul nostru, aplicarea sa făcându-se într-adevăr, în mod prioritar,

așa cum prevede Constituția Românei, nu poate fi inclusă în noțiunea de drept de

proprietate salariul viitor al unei persoane, întrucât acesta nu este un drept câștigat.

Statul are dreptul ca, în raport de situația economică de la un moment dat să dispună,

pentru viitor, cu privire la salariile persoanelor plătite de la bugetul de stat

fără ca prin această măsură să se aducă atingere unui drept câștigat.

Împotriva hotărârii instanței

de fond reclamanta a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Prin motivele de recurs

formulate, se invocă greșita aplicare a legii în ceea ce privește soluția de respingere

a acțiunii având ca obiect obligarea autorității pârâte la plata diferenței de 25%

din salariul cuvenit, începând cu luna iulie 2010 până la data plății efective.

Recurenta mai arată că

în mod greșit și nelegal instanța de fond nu a reținut îndeplinirea condițiilor

prevăzute de art. 1 din protocolul nr. 1 al Convenției Europene a Drepturilor Omului

vizând respectarea proprietății asupra bunurilor, privarea de proprietate în anumite

condiții și competența statului de a reglementa utilizarea bunurilor conform interesului

general.

Recurenta mai precizează

că în cauză măsura diminuării salariului său cu 25% este o măsură contrară prevederilor

art. 1 din Protocol.

Aceasta deoarece reducerea

salariului - bun în sensul art. 1 alin. (1) din Primul protocol reprezintă o ingerință,

excesivă care are ca efect privarea de o parte din salariu și care nu este proporțională

deoarece Legea nr. 118/2010 nu oferă posibilitatea de a obține despăgubiri.

Se susține că reducerea

salariilor bugetarilor cu 25% și imposibilitatea de a mai recupera vreodată sumele

de bani aferente acestui procent au dus la ruperea, în defavoarea funcționarilor

publici, a justului echilibru ce trebuie prestat între protecția proprietății și

cerințele interesului general.

Se mai arată că reducerea

salariului cu 25% a adus atingere substanței dreptului de proprietate al oricărui

funcționar public, atingere care, în concepția instanței europene, este incompatibilă

cu dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție.

Examinând cauza și sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente

pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată

că recursul este nefondat.

Actul administrativ prin

care s-a luat măsura contestată și a cărui revocare se solicită, este emis în temeiul

și pentru punerea în executare a unor norme legale respectiv dispozițiile art. 1

alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii

echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare, care prevăd următoarele:

"(1) Cuantumul brut

al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații

și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în valută, stabilite

în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară

a personalului plătit din fonduri publice și ale Ordonanței de Urgență a Guvernului

nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal

din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în

domeniul bugetar, se diminuează cu 25%.

(2)

În situația în care din

aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului

de bază minim brut pe țară garantat în plată, suma care se acordă este de 600 RON".

La art. 16

alin. (1) din lege se

arată că:

"(1) Prevederile

art. 1-3, art. 5, art. 6 alin. (1), precum și cele ale art. 9 -14 se aplică până

la 31 decembrie 2010".

.Angajații instituțiilor

publice au un statut legal și nu contractual, care se realizează în conformitate

cu dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv

Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri

publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de

salarizare.

Totodată, drepturile salariale

cuvenite angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute

de legislația specifică acestei categorii.

Legea nr. 118/2010 privind

unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă

controlului Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010

referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele

măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M.

Of. nr. 433/28.06.2010), la pct. 1 a constat că „dispozițiile art. 1 - 8 și cele

ale art. 10 -17 din Legea nr. 118/2010 sunt constituționale".

Măsurile dispuse prin

Legea nr. 118/2010 și măsura contestată de reclamant, sunt în acord și cu dispozițiile

art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului

și a Libertăților Fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc

în temeiul și în condițiile legii, nefiind încălcate dispozițiile convenției.

În cazul personalului

plătit din fonduri publice ne aflăm în prezența unui contract de drept public sau

de drept administrativ, în cazul căruia libertatea contractuală a părților este

suplinită de legiuitor care stabilește prin lege nivelul salariilor.

Măsura contestată de recurent,

cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în aplicarea Legii

nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar, care a fost supusă controlului de constituționalitate.

În acest sens, prin Deciziile

nr. 872 din 25 iunie 2010 și nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională s-a

pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale

dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii

echilibrului bugetar.

În considerentele deciziilor

pronunțate de Curtea Constituțională se reține faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului

salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută

prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această

soluție legislativă a fost determinată de apărarea securității naționale. Este evident

că securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă

socială și economică. Astfel, nu numai existența unei situații manu militari atrage

aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte

aspecte din viața statului - precum cele economice, financiare, sociale, care ar

putea afecta însăși ființa statului prin amploarea și gravitatea fenomenului”.

S-a concluzionat de Curtea

Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie

o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul

la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție.

În consecință Înalta Curte

apreciază că soluția de respingere a acțiunii este legală în raport de legislația

națională.

În ceea ce privește invocarea

de către recurent a încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția

Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale acest motiv nu

poate fi reținut, deoarece aceste dispoziții nu au fost încălcate de măsura contestată

care este constituțională, iar pe de altă parte nu este disproporțională în raport

cu scopul urmărit, fiind păstrat justul echilibru între interesul general al societății

și protecția unui drept fundamental al omului.

Din perspectiva art. 1

din primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în lumina

jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, se constata că salariul, în

principiu, este o valoare patrimonială care întră în câmpul de aplicare al art.

1 din Protocolul nr. 1.

Prin urmare, în cazuri

asemănătoare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a urmărit să stabilească dacă

dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingerea

adusă însăși substanței dreptului și a analizat respectarea principiului proporționalității,

adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivității

și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza

Kjartan Asmundsson c. Islandei, hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 39 și 41).

Cauza M. contra României

nu reprezintă un precedent pentru cauza de față, dat fiind cadrul juridic diferit

(în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătorească prin care autoritățile

erau obligate la plata unui anumit salariu). În acest caz „bun" în sensul convenției

era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie.

Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea

prin lege a cuantumului salariului.

Pe de altă parte, Curtea

Europeană a Drepturilor Omului face o distincție esențială între dreptul de a continua

să primești în viitor un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv

salariul câștigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza

Lelas c. Croației, hotărârea din 20 mai 2010, parag. 58). Convenția nu conferă dreptul

de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o creanța poate

fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai

dacă are o baza suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei

din 19 aprilie 2007, parag. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de față, în care

prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.

În cauza de față trebuie

avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum nu este

în discuție o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară (în

limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exercițiului acestuia,

aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.

Legea nr. 118/2010 a urmărit

rezolvarea dificultăților financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată

legitimă de către Curtea Constituțională.

Curtea Europeană a Drepturilor

Omului a subliniat, în repetate rânduri, că statelor le este recunoscută, din perspectiva

Convenției, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la

angajații plătiți din bugetul de stat, precum și în materie de legislație socială

(a se vedea

cauza Kechko c. Ucrainei, hotărârea din 8 noiembrie 2005, parag. 23 și cauza Kjartan

Asmundsson c. Islandei, hotărârea din 12 octombrie 2004

:

parag. 45).

Prin urmare, Înalta Curte

apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25%

nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului,

nu este

o

măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru

între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor

fundamentale ale omului, astfel încât nu se poate reține o încălcare a art. 1 din

primul Protocol adițional la Convenție.

Așadar, Înalta Curte constată

că susținerile și criticile recurentei sunt nefondate și nu pot fi primite, iar

instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C.

proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Z.M.G.M. împotriva

sentinței civile nr. 621 din 31 ianuarie 2011 a Curții de Apel București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 23 noiembrie

2011.