ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4204/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin Sentința nr. 529 din 22 noiembrie 2010 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de către reclamanta C.S., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Ministrul Sănătății; a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtul Ministerul Sănătății; a anulat Ordinul nr. 1854 din 13 octombrie 2009 emis de Ministrul Sănătății; a repus reclamanta în funcția avută anterior emiterii ordinului, aceea de director coordonator al Direcției de Sănătate Publică a județului Mehedinți. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că excepția inadmisibilității acțiunii este nefondată, având în vedere plângerea prealabilă formulată de reclamantă și comunicată emitentului actului la data de 02 noiembrie 2009, cu confirmare de primire.

Pe fondul cauzei, în raport de actele existente la dosar, instanța a reținut că prin Ordinul nr. 1854 din 13 octombrie 2009 emis de Ministrul Sănătății s-a dispus revocarea reclamantei din funcția de director coordonator al Direcției de Sănătate Publică Mehedinți., începând cu data de 13 octombrie 2009 și încetarea cu aceeași dată a contractului de management din 20 iulie 2009 încheiat cu Ministerul Sănătății, conform art. 9 alin. (1) lit. b) din contract. În preambulul acestui ordin se menționează referatul Comisiei de evaluare a activității manageriale a directorilor coordonatori ai direcțiilor de sănătate publică județene.

S-a reținut că, drept motiv al revocării reclamantei din funcția deținută, pârâtul a menționat în întâmpinare culpa reclamantei constând în neîncheierea contractului de management în termen legal, această susținere neputând fi primită în condițiile în care, pe de o parte legea nu prevede un termen în care să fie încheiate contractele de management cu ordonatorii principali de credite în subordinea, coordonarea sau sub autoritatea căruia funcționează serviciul public, în speță Ministerul Sănătății, iar pe de altă parte, chiar pârâtul menționează că reclamanta a încheiat contractul de management din 20 iulie 2009 conform Ordinului nr. 877 din 09 iulie 2009 pentru aprobarea modelelor-cadru ale contractelor de management și a indicatorilor de performanță specifici managementului direcțiilor de sănătate publică județene și a municipiului București, emis în temeiul art. 2 din H.G.

nr. 527/2009. Cât privește nerealizarea punctajului prevăzut în contract pentru fiecare indicator de performanță specific, instanța a apreciat că în cauză nu s-a probat acest aspect. S-a mai reținut în considerentele hotărârii atacate că, deși în ordinul contestat s-au menționat dispozițiile art. 9 alin. (1) lit. b) din contractul de management, potrivit cărora „la inițiativa ministrului sănătății, în cazul evaluării modului de îndeplinire a indicatorilor asumați, dacă se constată că nu s-au realizat pentru fiecare indicator minimum 3 puncte”, nu există nicio dovadă că în cazul reclamantei s-a îndeplinit această condiție pentru a se dispune încetarea contractului de management.

Aceasta, deoarece din fișa de autoevaluare rezultă că indicatorii specifici de performanță au fost respectați, realizându-se minim 3 puncte pentru fiecare indicator asumat, fapt ce nu este contrazis de referatul întocmit de Comisia de Evaluare a activității manageriale a directorilor coordonatori ai Direcțiilor de Sănătate Publică județene, în care se menționează pur și simplu încetarea contractului de management fără nicio explicație. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătății, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că reclamanta a ocupat funcția de director coordonator al Direcției de Sănătate a Județului Mehedinți, funcție care începând cu luna aprilie 2009 a fost o funcție reglementată prin O.U.G.

nr. 37/2009; că prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, publicată în M. Of. nr. 758/6.11.2009, O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională, motiv pentru care Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 105/2009 prin care a menținut dispozițiile reglementate de O.U.G. nr. 37/2009; Curtea Constituțională a declarat și acest act normativ ca fiind neconstituțional prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, publicată în M. Of. nr. 28/14.01.2010. În aceste condiții, urmare deciziilor Curții Constituționale, funcția de director coordonator a fost desființată fiind reînființată funcția publică de director executiv al direcției de sănătate publică. Astfel, la data pronunțării instanței de fond în sensul reintegrării reclamantei în funcția contractuală de director coordonator această funcție nu mai exista, fiind desființată.

Mai mult, ca urmare a deciziilor de neconstituționalitate au fost organizate concursurile pentru ocuparea funcțiilor publice de director executiv al direcțiilor de sănătate publică județene și a municipiului București, concursuri organizate de Agenția Națională a Funcționarilor Publici. Recurentul-pârât mai arată că reclamanta a solicitat doar anularea Ordinului nr. 1854 din 13 octombrie 2009 și repunerea în situația anterioară, fără a formula alte cereri, motiv pentru care solicită respingerea acțiunii, postul solicitat de reclamantă fiind desființat ca urmare a deciziilor Curții Constituționale. Astfel, la nivelul direcțiilor de sănătate publică județene nu mai există funcția solicitată de reclamantă, obiectul cererii nemaifiind în ființă și deci imposibil de executat.

Examinând cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate și cu dispozițiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limita considerentelor în continuare arătate. Prin Ordinul contestat în cauză, nr. 1854 din 13 octombrie 2009, emis de Ministrul Sănătății, s-a dispus revocarea reclamantei C.S. din funcția de director coordonator al Direcției de Sănătate Publică a Județului Mehedinți și încetarea, cu aceeași dată, a contractului de management din 20 iulie 2009 încheiat între părți. Funcția ocupată de reclamantă a fost, începând cu luna aprilie 2009, o funcție reglementată prin O.U.G.

nr. 37/2009, declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, publicată în M. Of. nr. 758/6.11.2009. Ulterior, Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 105/2009 prin care a menținut dispozițiile reglementate de O.U.G. nr. 37/2009, iar Curtea Constituțională a declarat și acest act normativ ca fiind neconstituțional prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, publicată în M. Of. nr. 28/14.01.2010. Astfel, Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții. Așa cum am arătat anterior, O.U.G.

nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe. În cadrul controlului a priori realizat pe calea obiecției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare. Prin decizia sus-menționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice.

Așa cum s-a arătat și în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice. În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, întrucât conține aceleași soluții legislative. În fapt, reclamanta a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată de asemenea neconstituțională.

Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut. Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale. Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat. În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție.

În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul, în baza delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României. În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și, implicit cuprinsul normativ al ordonanței, a fost declarată neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice cât și actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional a actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv a actului administrativ de numire și a contractului de management. Pierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantei într-o funcție publică de conducere, în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat. Viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009, este de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele. Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional. Viciul de neconstituționalitate al ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

Sentința este criticabilă și sub aspectul reintegrării intimatei-reclamante în funcția deținută anterior ordinului a cărui anulare se solicită, prin prisma unor considerente ținând, de asemenea, de neconstituționalitatea legii, în sensul raționamentului expus anterior cu privire la încetarea funcției. De altfel, prin Deciziile nr. 413/2010 și nr. 414/2010, Curtea Constituțională a reținut că începând cu 28 februarie 2010 continuă să-și producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conținutul său normativ de dinainte de modificările neconstituționale care i-au fost aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin art. I pct. 1 - 5 și 26, art. III, art. V, art. VIII, și anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009.

Așadar, în raport cu deciziile pronunțate de Curtea Constituțională referitor la aceste modificări legislative, funcția de director coordonator al Direcției de Sănătate Publică a Județului Mehedinți se consideră a fi desființată, instanța de fond în mod greșit apreciind că reclamanta mai poate fi reintegrată într-o astfel de funcție, a cărei existență a fost afectată de neconstituționalitatea actului normativ prin care a fost înființată. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2009, Înalta Curte va admite recursul și va modifica sentința atacată, în sensul că va respinge acțiunea reclamantei, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Sănătății împotriva Sentinței nr. 529 din 22 noiembrie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea ca nefondată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 20 septembrie 2011.