ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4204/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4204/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin Sentința nr. 529 din 22 noiembrie 2010

Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis

acțiunea formulată de către reclamanta C.S., în contradictoriu cu pârâții

Ministerul Sănătății și Ministrul Sănătății; a respins excepția

inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtul Ministerul Sănătății; a anulat

Ordinul nr. 1854 din 13 octombrie 2009 emis de Ministrul Sănătății; a repus

reclamanta în funcția avută anterior emiterii ordinului, aceea de director coordonator

al Direcției de Sănătate Publică a județului Mehedinți.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut că excepția inadmisibilității

acțiunii este nefondată, având în vedere plângerea prealabilă formulată de

reclamantă și comunicată emitentului actului la data de 02 noiembrie 2009, cu

confirmare de primire.

Pe fondul cauzei, în

raport de actele existente la dosar, instanța a reținut că prin Ordinul nr.

1854 din 13 octombrie 2009 emis de Ministrul Sănătății s-a dispus revocarea

reclamantei din funcția de director coordonator al Direcției de Sănătate

Publică Mehedinți., începând cu data de 13 octombrie 2009 și încetarea cu

aceeași dată a contractului de management din 20 iulie 2009 încheiat cu

Ministerul Sănătății, conform art. 9 alin. (1) lit. b) din contract. În

preambulul acestui ordin se menționează referatul Comisiei de evaluare a

activității manageriale a directorilor coordonatori ai direcțiilor de sănătate

publică județene.

S-a reținut că, drept

motiv al revocării reclamantei din funcția deținută, pârâtul a menționat în

întâmpinare culpa reclamantei constând în neîncheierea contractului de

management în termen legal, această susținere neputând fi primită în condițiile

în care, pe de o parte legea nu prevede un termen în care să fie încheiate

contractele de management cu ordonatorii principali de credite în subordinea,

coordonarea sau sub autoritatea căruia funcționează serviciul public, în speță

Ministerul Sănătății, iar pe de altă parte, chiar pârâtul menționează că

reclamanta a încheiat contractul de management din 20 iulie 2009 conform

Ordinului nr. 877 din 09 iulie 2009 pentru aprobarea modelelor-cadru ale

contractelor de management și a indicatorilor de performanță specifici

managementului direcțiilor de sănătate publică județene și a municipiului

București, emis în temeiul art. 2 din H.G. nr. 527/2009.

Cât privește

nerealizarea punctajului prevăzut în contract pentru fiecare indicator de

performanță specific, instanța a apreciat că în cauză nu s-a probat acest

aspect.

S-a mai reținut în

considerentele hotărârii atacate că, deși în ordinul contestat s-au menționat

dispozițiile art. 9 alin. (1) lit. b) din contractul de management, potrivit

cărora „la inițiativa ministrului sănătății, în cazul evaluării modului de

îndeplinire a indicatorilor asumați, dacă se constată că nu s-au realizat

pentru fiecare indicator minimum 3 puncte”, nu există nicio dovadă că în cazul

reclamantei s-a îndeplinit această condiție pentru a se dispune încetarea

contractului de management. Aceasta, deoarece din fișa de autoevaluare rezultă

că indicatorii specifici de performanță au fost respectați, realizându-se minim

3 puncte pentru fiecare indicator asumat, fapt ce nu este contrazis de

referatul întocmit de Comisia de Evaluare a activității manageriale a directorilor

coordonatori ai Direcțiilor de Sănătate Publică județene, în care se

menționează pur și simplu încetarea contractului de management fără nicio

explicație.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătății, criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea

recursului se arată că reclamanta a ocupat funcția de director coordonator al

Direcției de Sănătate a Județului Mehedinți, funcție care începând cu luna

aprilie 2009 a fost o funcție reglementată prin O.U.G. nr. 37/2009; că prin

Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, publicată în M.

Of. nr. 758/6.11.2009, O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională,

motiv pentru care Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 105/2009 prin care a

menținut dispozițiile reglementate de O.U.G. nr. 37/2009; Curtea

Constituțională a declarat și acest act normativ ca fiind neconstituțional prin

Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, publicată în M. Of. nr. 28/14.01.2010.

În aceste condiții,

urmare deciziilor Curții Constituționale, funcția de director coordonator a

fost desființată fiind reînființată funcția publică de director executiv al

direcției de sănătate publică. Astfel, la data pronunțării instanței de fond în

sensul reintegrării reclamantei în funcția contractuală de director coordonator

această funcție nu mai exista, fiind desființată. Mai mult, ca urmare a

deciziilor de neconstituționalitate au fost organizate concursurile pentru

ocuparea funcțiilor publice de director executiv al direcțiilor de sănătate

publică județene și a municipiului București, concursuri organizate de Agenția

Națională a Funcționarilor Publici.

Recurentul-pârât mai

arată că reclamanta a solicitat doar anularea Ordinului nr. 1854 din 13

octombrie 2009 și repunerea în situația anterioară, fără a formula alte cereri,

motiv pentru care solicită respingerea acțiunii, postul solicitat de reclamantă

fiind desființat ca urmare a deciziilor Curții Constituționale. Astfel, la

nivelul direcțiilor de sănătate publică județene nu mai există funcția

solicitată de reclamantă, obiectul cererii nemaifiind în ființă și deci

imposibil de executat.

Examinând cauza și

sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele de

recurs invocate și cu dispozițiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limita

considerentelor în continuare arătate.

Prin Ordinul

contestat în cauză, nr. 1854 din 13 octombrie 2009, emis de Ministrul

Sănătății, s-a dispus revocarea reclamantei C.S. din funcția de director

coordonator al Direcției de Sănătate Publică a Județului Mehedinți și

încetarea, cu aceeași dată, a contractului de management din 20 iulie 2009

încheiat între părți.

Funcția ocupată de

reclamantă a fost, începând cu luna aprilie 2009, o funcție reglementată prin

O.U.G. nr. 37/2009, declarată neconstituțională prin Decizia Curții

Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, publicată în M. Of. nr.

758/6.11.2009.

Ulterior, Guvernul

României a adoptat O.U.G. nr. 105/2009 prin care a menținut dispozițiile

reglementate de O.U.G. nr. 37/2009, iar Curtea Constituțională a declarat și

acest act normativ ca fiind neconstituțional prin Decizia nr. 1629 din 3

decembrie 2009, publicată în M. Of. nr. 28/14.01.2010.

Astfel, Guvernul României

a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat

modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice

deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții.

Așa cum am arătat

anterior, O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia

nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul

unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe.

În cadrul controlului

a priori realizat pe calea obiecției de neconstituționalitate a legii de

aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ

supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu

poate fi disociată de legea de aprobare.

Prin decizia

sus-menționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă a O.U.G. nr.

37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul

rezervat prin Constituție legii organice.

Așa cum s-a arătat și

în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții

Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de

neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat

într-o materie din domeniul legii organice.

În ceea ce privește

O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a

declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit

O.U.G. nr. 37/2009, întrucât conține aceleași soluții legislative.

În fapt, reclamanta a

invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei

ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt

act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată de

asemenea neconstituțională.

Înalta Curte

precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act

normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut.

Însă, în cauză suntem

în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate

soluțiile jurisdicției constituționale.

Puterile

discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv

ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția

României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală

în stat.

În principiu,

Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare,

însă cu limitările reglementate în Constituție.

În situația

legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul, în baza

delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei

atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și

limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din

Constituția României.

În ceea ce privește

O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și, implicit cuprinsul normativ al

ordonanței, a fost declarată neconstituțională, reținându-se de Curtea

Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice cât și

actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și

confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei

constituțional a actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are

ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia,

respectiv a actului administrativ de numire și a contractului de management.

Pierderea

legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe

și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea

reclamantei într-o funcție publică de conducere, în alte condiții decât cele

reglementate prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui

beneficiu nu poate fi invocat.

Viciul de

neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009, este

de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza

acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte

precizează că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția

României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și

unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte

de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de

neconstituționalitate privind legile și ordonanțele.

Judecătorul de drept

administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța,

constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu

ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a

declarat actul primar neconstituțional.

Viciul de

neconstituționalitate al ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea

regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o

existență lipsită de suport legal.

Sentința este

criticabilă și sub aspectul reintegrării intimatei-reclamante în funcția

deținută anterior ordinului a cărui anulare se solicită, prin prisma unor

considerente ținând, de asemenea, de neconstituționalitatea legii, în sensul

raționamentului expus anterior cu privire la încetarea funcției.

De altfel, prin Deciziile

nr. 413/2010 și nr. 414/2010, Curtea Constituțională a reținut că începând cu

28 februarie 2010 continuă să-și producă efectele juridice Legea nr. 188/1999,

cu conținutul său normativ de dinainte de modificările neconstituționale care

i-au fost aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin art. I pct. 1 - 5 și 26, art.

III, art. V, art. VIII, și anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009.

Așadar, în raport cu

deciziile pronunțate de Curtea Constituțională referitor la aceste modificări

legislative, funcția de director coordonator al Direcției de Sănătate Publică a

Județului Mehedinți se consideră a fi desființată, instanța de fond în mod

greșit apreciind că reclamanta mai poate fi reintegrată într-o astfel de

funcție, a cărei existență a fost afectată de neconstituționalitatea actului

normativ prin care a fost înființată.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C.

proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2009, Înalta Curte va admite

recursul și va modifica sentința atacată, în sensul că va respinge acțiunea

reclamantei, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de Ministerul Sănătății împotriva Sentinței nr. 529 din 22 noiembrie

2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că respinge acțiunea ca nefondată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 20 septembrie 2011.