ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4490/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4490/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursurilor de

față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamantul P.A. a chemat

în judecată pârâții Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale București

și Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani, solicitând instanței

ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună anularea Ordinului nr. 1988 din

08 octombrie 2009 al Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale,

repunerea părților în situația anterioară, reintegrarea reclamantului în funcția

de director coordonator adjunct domeniul Unitatea Fitosanitară din cadrul Direcției

pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani, precum și obligarea pârâților

la plata unei despăgubiri reprezentând drepturile de natură salarială ce i s-ar

fi cuvenit, actualizate cu rata inflației, de la momentul eliberării din funcție

până la reîncadrarea efectivă.

În motivarea cererii reclamantul

a arătat că ordinul nr. 1988 din 08 octombrie 2009 este nelegal deoarece a fost

emis cu încălcarea dispoziției instituite de art. 60 alin. (1) lit. a) și lit. i),

cât și art. 73 alin. (3) C. muncii, de vreme ce încetarea contractului de management

asimilat contractului de muncă inclusiv preavizarea, a intervenit pe durata incapacității

temporare de muncă, cât și în perioada efectuării concediului de odihnă.

De asemenea, ordinul

nr. 1988 din 08 octombrie 2009 apare ca fiind nelegal și netemeinic, întrucât a

fost emis fără să existe un motiv de fapt care să justifice încetarea contractului

de management din 28 mai 2009, cu atât mai mult cu cât în conținutul actului contestat

nu se indică aplicarea vreunei cauze de încetare a contractului dintre cele enumerate

la art. 9 din contractul de management ori din cele reglementate de C. muncii. Simpla

referire la situații expres prevăzute de lege fără precizarea situației de fapt

este lipsită de o cauză reală și serioasă, cu încălcarea flagrantă a art. 65

alin. (2) C. muncii.

Se mai arată că potrivit

art. 8 din O.U.G. nr. 105/2009 contractele de management aflate în derulare la data

intrării în vigoare a actului normativ, își produc efectele până la expirarea termenului

pentru care au fost încheiate sau, după caz, până la data la care intervine un motiv

legal de reziliere a acestora.

În drept, reclamantul

și-a întemeiat cererea pe dispozițiile Legii nr. 554/2004, O.U.G. nr. 37/2009, O.U.G.

nr. 105/2009, H.G. nr. 527/2009, C. muncii, Legea nr. 53/2003 și Contractul colectiv

de muncă unic la nivel național pe anii 2007-2010.

Prin întâmpinare, pârâtul

Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a solicitat respingerea

acțiunii, ca neîntemeiată.

Pârâta Direcția pentru

Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani, a formulat întâmpinare prin care a invocat

excepția lipsei calității procesuale-pasive, motivat de faptul că reclamantul a

fost numit în funcția de director coordonator adjunct al Unității Fitosanitare din

cadrul Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani.

De asemenea, contractul

de management din 28 mai 2009 prin care reclamantul și-a exercitat atribuțiile este

încheiat cu Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, în calitate

de angajator.

Prin sentința nr. 277

din 23 decembrie 2009, Curtea de Apel Suceava a respins excepția lipsei calității

procesuale-pasive a pârâtei Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani,

a admis acțiunea formulată de reclamantul P.A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul

Agriculturii Pădurilor și Dezvoltării Rurale București, și Direcția pentru Agricultură

și Dezvoltare Rurală Botoșani, a anulat Ordinul nr. 1988 din 08 octombrie 2009 al

Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, a repus părțile în situația

anterioară, reintegrându-l pe reclamant în funcția de director coordonator adjunct

– domeniul Unitatea Fitosanitară din cadrul Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare

Rurală Botoșani și a obligat pârâții la plata unei despăgubiri reprezentând drepturile

de natură salarială ce i s-ar fi cuvenit de la data eliberării din funcție până

la reintegrarea efectivă, suma fiind actualizată în raport cu rata inflației.

Pentru a pronunța această

hotărâre instanța de fond a reținut că excepția lipsei calității procesuale-pasive

a pârâtei Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani, este nefondată,

deoarece în baza Ordinului nr. 1373 din 28 mai 2009 al Ministrului Agriculturii,

Pădurilor și Dezvoltării Rurale a fost numit reclamantul P.A. în funcția de director

coordonator adjunct domeniul Unității Fitosanitare în cadrul Direcție pentru Agricultură

și Dezvoltare Rurală Botoșani.

Funcția a fost exercitată

de acesta în baza contractului de management din 28 mai 2009 încheiat cu ordonatorul

principal de credite în subordinea căruia funcționează Direcția pentru Agricultură

și Dezvoltare Rurală Botoșani.

Instanța de fond nu a

contestat faptul că ordinul a cărui anulare se solicită este emis de autoritatea

publică centrală, dar secund-pârâta care este unitate cu personalitate juridică

distinctă are atribuții în ce privește repunerea părților în situația anterioară,

astfel că a apreciat că justifică legitimare procesuală pasivă, astfel încât a respins

excepția invocată, ca neîntemeiată.

Pe fondul cauzei instanța

a reținut că ordinul, a fost emis în temeiul prevederilor art. 4 și art. 14 din

O.U.G. nr. 105/2009, a art. 65 alin. (1) din Legea nr. 53/2003 – C. muncii, cu modificările

și completările ulterioare, art. 9 alin. (1) lit. h) din contractul de management

din 28 mai 2009 și ale H.G. nr. 98/2009.

Prin Decizia nr. 1629

din 03 decembrie 2009 a Curții Constituționale s-a constatat că dispozițiile

art. 4 din O.U.G. nr. 105/2009 sunt neconstituționale.

Ca o consecință a anulării

actului administrativ emis de pârât, în conformitate cu dispozițiile art. 106 din

Legea nr. 188/1999 instanța de fond a admis și capetele de cerere accesorii, vizând

repunerea părților în situația anterioară, reintegrarea reclamantului în funcția

avută anterior și obligarea pârâtelor la plata drepturilor salariale de care a fost

lipsit reclamantul de la data eliberării din funcție până la reintegrarea efectivă,

sumă actualizată în raport cu rata inflației.

Împotriva hotărârii instanței

de fond pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale Direcția pentru Agricultură

și Dezvoltare Rurală Botoșani au declarat recurs.

I. Recursul formulat de

Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale în motivarea recursului arată că în

fața instanței de fond, una din condițiile intrinseci de admisibilitate a unei cereri

de anulare este aceea a existenței unui obiect ca protecție a unui drept ori a unui

interes legitim pentru realizarea cărora calea justiției este obligatorie.

Interesul trebuie sa fie

actual, astfel că instanța de fond trebuia să rețină, că pretenția dedusă judecății

este lipsită de obiect atât timp cât actul de eliberare din funcție a ajuns la termen

anterior pronunțării și chiar introducerii acțiunii.

Recurentul mai precizează

că la emiterea ordinului nr. 1988 din 08 octombrie 2009 s-a avut în vedere O.U.G.

nr. 105/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice,

respectiv punerea în aplicare a acestei ordonanțe, nemaifiind necesară emiterea

altor acte cu caracter administrativ care să stea la baza emiterii ordinului.

Totodată, fiind vorba

de o situație juridică obiectivă, avându-și originea în lege, iar nu de o situație

juridică subiectivă, constituită prin manifestarea de voință a unui sau, a unor

obiecte de drept, legea nouă o poate reglementa în termenii care îi sunt proprii,

aducându-i modificări sau chiar punându-i capăt.

Așa fiind, legea nouă

este aplicabilă de îndată tuturor situațiilor care se vor constitui, se vor modifica

sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum și tuturor efectelor produse

de situațiile juridice formate după abrogarea legii vechi.

Regula care-și găsește

aplicabilitate în cauză este cea exprimată în adagiul tempus regit actum, potrivit

cu care o situație juridică produce acele acte care sunt prevăzute de legea civilă

în vigoare la data producerii ei.

Întrucât constatarea legalității

ordinelor se analizează în funcție de data emiterii lor și nu de intervenirea unor

împrejurări ulterioare, recurentul consideră că sentința recurată este netemenică

și nelegală.

Examinând cauza și sentința

recurată în raport cu actele și lucrările dosarului cu motivele de recurs invocate,

Înalta Curte constată că recursul formulat de Ministerului Agriculturii și Dezvoltării

Rurale este fondat pentru considerentele în continuare arătate:

Cu privire la interesul

reclamantului:

Motivul de recurs potrivit

căruia acțiunea ar fi lipsită de obiect, iar reclamantul nu și-a dovedit interesele

în promovarea acțiunii, este nefondat și nu poate fi reținut.

Alături de afirmarea unui

drept, capacitatea procesuală și calitatea procesuală, una dintre condițiile cumulative

de exercițiu ale acțiunii civile este existența unui interes în promovarea cererii

de chemare în judecată.

Deși C. proc. civ. nu

definește această condiție de exercițiu a acțiunii, în doctrină s-a arătat că prin

interes se înțelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea

civilă.

Interesul trebuie să îndeplinească

următoarele cerințe: să fie legitim, să fie născut și actual, să fie personal și

direct.

Pornind de la aceste premise

teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate

obține prin promovarea acțiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material

sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului.

Din această perspectivă,

în ceea ce privește interesul reclamantului de a solicita anularea actului administrativ

contestat, Înalta Curte constată că legitimitatea acestuia este justificată.

Cu privire la legalitatea

ordinului:

Guvernul României a adoptat

O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de

ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai

precis schimbarea denumirii acestor funcții.

O.U.G. nr. 37/2009 a fost

declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 pronunțată

de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii

de aprobare a acestei ordonanțe.

În cadrul controlului

a priori realizat pe calea excepției de neconstituționalitate a legii de aprobare

a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării

prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de

legea de aprobare.

Prin decizia sus-menționată

s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a

emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție

legii organice.

Așa cum s-a arătat și

în decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale,

legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din

ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.

În ceea ce privește O.U.G.

nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională

și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conține

aceleași soluții legislative.

În cauză, reclamantul

a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe

de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ

emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată, de asemenea, neconstituțională.

Înalta Curte precizează

că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași

forță juridică le-a prevăzut.

Însă, în cauză suntem

în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile

jurisdicției constituționale.

Puterile discreționare

ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului,

în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă

limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul

ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările

reglementate în Constituție.

În situația legiferării

prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul în baza delegării legislative

poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității

legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv

art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României.

În ceea ce privește O.U.G.

nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost

declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea

de reglementare a funcției publice, cât și actul administrativ de numire reprezintă

construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale

a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional

al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea

de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ

de numire și a contractului de management.

Pierderea legitimității

constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra

actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție

publică de conducere în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999

reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.

Viciul de neconstituționalitate

al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul

actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire

pe postul, respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează

că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională

este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra

constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și

asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele.

Judecătorul de drept administrativ

(ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora,

dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale,

după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional.

Viciul de neconstituționalitate

al ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge

și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

Cu privire la reintegrarea

în funcție:

Sentința este de asemenea

criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcția deținută

anterior ordinului a cărui anulare se solicită și întinderii despăgubirilor bănești

acordate, prin prisma unor considerente ținând, de asemenea, de neconstituționalitatea

legii, în sensul raționamentului expus anterior cu privire la încetarea funcției.

Din înscrisurile dosarului,

rezultă că ordinul nr. 1373 din 28 mai 2009, de numire în funcția de director adjunct

și contractul de management din 28 mai 2009 au fost emise în temeiul art. 3 din

O.U.G. nr. 37/2009. Așa fiind, declararea neconstituționalității și eliminarea din

ordinea juridică a înseși prevederilor legale în baza cărora a fost înființat postul

de director coordonator și a fost numit în funcție, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant

este, la rândul său, lipsită de temei legal. Această concluzie este susținută și

de considerentele deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale

care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și

completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că începând cu

data de 28 februarie 2010, funcția de director coordonator nu mai există, reglementarea

în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea

anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin O.U.G. nr. 105/2009,

acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale a celor

două ordonanțe de urgență menționate, sancțiune pe care Curtea Constituțională o

consideră „diferită și mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ”.

Pentru considerentele

arătate, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică

și nelegală, motiv pentru care o va modifica, în sensul că va respinge acțiunea

reclamantului, ca neîntemeiată.

II. Recursul declarat

de Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani.

Înainte de a analiza motivele

de recurs formulate de pârâta Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani,

Înalta Curte, verificând data la care a fost formulat recursul, constată că acesta

a fost declarat peste termenul prevăzut de art. 301 C. proc. civ. și de art. 20

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Potrivit art. 301 C.

proc. civ. „termenul de recurs este de 15 zile de la comunicarea hotărârii”, iar

conform art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „hotărârea prin care s-a soluționat

acțiunea în contencios poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare”.

Din analiza actelor și

lucrărilor dosarului rezultă fără putință de tăgadă că sentința atacată a fost comunicată

la data de 26 februarie 2010, iar recursul a fost înregistrat la data de 24 martie

2010, prin poștă, potrivit plicului aflat la dosarul, depășindu-se, așadar, termenul

legal de 15 zile prevăzut de textele legale sus citate.

Conform dispozițiilor

art. 103 alin. (1) C. proc. civ.: „neexercitarea oricărei căi de atac și neîndeplinirea

oricărui act de procedură în termenul legal atrage decăderea, afară de cazul când

legea dispune altfel sau când partea dovedește că a fost împiedicată printr-o împrejurare

mai sus de voința ei”.

Cum în cauză, recurenta

Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani nu a pretins și nu a dovedit

că a fost împiedicată în exercitarea în termen a căii de atac printr-o împrejurare

mei presus de voința sa, se va constata că recursul este tardiv formulat și în temeiul

art. 312 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge ca atare.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C.

proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2009, Înalta Curte va admite

recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, va modifica

sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantului P.A., ca neîntemeiată,

și va respinge recursul declarat de Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală

Botoșani, ca tardiv formulat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței civile nr.

277 din 23 decembrie 2009 a Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ

și fiscal.

Modifică sentința atacată

în sensul că respinge acțiunea reclamantului P.A., ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat

de Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani ca tardiv formulat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 21 octombrie 2010.