ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4490/2010

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul P.A. a chemat în judecată pârâții Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale București și Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani, solicitând instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună anularea Ordinului nr. 1988 din 08 octombrie 2009 al Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, repunerea părților în situația anterioară, reintegrarea reclamantului în funcția de director coordonator adjunct domeniul Unitatea Fitosanitară din cadrul Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani, precum și obligarea pârâților la plata unei despăgubiri reprezentând drepturile de natură salarială ce i s-ar fi cuvenit, actualizate cu rata inflației, de la momentul eliberării din funcție până la reîncadrarea efectivă.

În motivarea cererii reclamantul a arătat că ordinul nr. 1988 din 08 octombrie 2009 este nelegal deoarece a fost emis cu încălcarea dispoziției instituite de art. 60 alin. (1) lit. a) și lit. i), cât și art. 73 alin. (3) C. muncii, de vreme ce încetarea contractului de management asimilat contractului de muncă inclusiv preavizarea, a intervenit pe durata incapacității temporare de muncă, cât și în perioada efectuării concediului de odihnă. De asemenea, ordinul nr. 1988 din 08 octombrie 2009 apare ca fiind nelegal și netemeinic, întrucât a fost emis fără să existe un motiv de fapt care să justifice încetarea contractului de management din 28 mai 2009, cu atât mai mult cu cât în conținutul actului contestat nu se indică aplicarea vreunei cauze de încetare a contractului dintre cele enumerate la art. 9 din contractul de management ori din cele reglementate de C. muncii.

Simpla referire la situații expres prevăzute de lege fără precizarea situației de fapt este lipsită de o cauză reală și serioasă, cu încălcarea flagrantă a art. 65 alin. (2) C. muncii. Se mai arată că potrivit art. 8 din O.U.G. nr. 105/2009 contractele de management aflate în derulare la data intrării în vigoare a actului normativ, își produc efectele până la expirarea termenului pentru care au fost încheiate sau, după caz, până la data la care intervine un motiv legal de reziliere a acestora. În drept, reclamantul și-a întemeiat cererea pe dispozițiile Legii nr. 554/2004, O.U.G. nr. 37/2009, O.U.G. nr. 105/2009, H.G. nr. 527/2009, C. muncii, Legea nr. 53/2003 și Contractul colectiv de muncă unic la nivel național pe anii 2007-2010.

Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată. Pârâta Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani, a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale-pasive, motivat de faptul că reclamantul a fost numit în funcția de director coordonator adjunct al Unității Fitosanitare din cadrul Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani. De asemenea, contractul de management din 28 mai 2009 prin care reclamantul și-a exercitat atribuțiile este încheiat cu Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, în calitate de angajator. Prin sentința nr. 277 din 23 decembrie 2009, Curtea de Apel Suceava a respins excepția lipsei calității procesuale-pasive a pârâtei Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani, a admis acțiunea formulată de reclamantul P.A.

în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii Pădurilor și Dezvoltării Rurale București, și Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani, a anulat Ordinul nr. 1988 din 08 octombrie 2009 al Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, a repus părțile în situația anterioară, reintegrându-l pe reclamant în funcția de director coordonator adjunct – domeniul Unitatea Fitosanitară din cadrul Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani și a obligat pârâții la plata unei despăgubiri reprezentând drepturile de natură salarială ce i s-ar fi cuvenit de la data eliberării din funcție până la reintegrarea efectivă, suma fiind actualizată în raport cu rata inflației.

Pentru a pronunța această hotărâre instanța de fond a reținut că excepția lipsei calității procesuale-pasive a pârâtei Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani, este nefondată, deoarece în baza Ordinului nr. 1373 din 28 mai 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a fost numit reclamantul P.A. în funcția de director coordonator adjunct domeniul Unității Fitosanitare în cadrul Direcție pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani. Funcția a fost exercitată de acesta în baza contractului de management din 28 mai 2009 încheiat cu ordonatorul principal de credite în subordinea căruia funcționează Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani.

Instanța de fond nu a contestat faptul că ordinul a cărui anulare se solicită este emis de autoritatea publică centrală, dar secund-pârâta care este unitate cu personalitate juridică distinctă are atribuții în ce privește repunerea părților în situația anterioară, astfel că a apreciat că justifică legitimare procesuală pasivă, astfel încât a respins excepția invocată, ca neîntemeiată. Pe fondul cauzei instanța a reținut că ordinul, a fost emis în temeiul prevederilor art. 4 și art. 14 din O.U.G. nr. 105/2009, a art. 65 alin. (1) din Legea nr. 53/2003 – C. muncii, cu modificările și completările ulterioare, art. 9 alin. (1) lit. h) din contractul de management din 28 mai 2009 și ale H.G. nr. 98/2009.

Prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009 a Curții Constituționale s-a constatat că dispozițiile art. 4 din O.U.G. nr. 105/2009 sunt neconstituționale. Ca o consecință a anulării actului administrativ emis de pârât, în conformitate cu dispozițiile art. 106 din Legea nr. 188/1999 instanța de fond a admis și capetele de cerere accesorii, vizând repunerea părților în situația anterioară, reintegrarea reclamantului în funcția avută anterior și obligarea pârâtelor la plata drepturilor salariale de care a fost lipsit reclamantul de la data eliberării din funcție până la reintegrarea efectivă, sumă actualizată în raport cu rata inflației. Împotriva hotărârii instanței de fond pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani au declarat recurs.

I. Recursul formulat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale în motivarea recursului arată că în fața instanței de fond, una din condițiile intrinseci de admisibilitate a unei cereri de anulare este aceea a existenței unui obiect ca protecție a unui drept ori a unui interes legitim pentru realizarea cărora calea justiției este obligatorie. Interesul trebuie sa fie actual, astfel că instanța de fond trebuia să rețină, că pretenția dedusă judecății este lipsită de obiect atât timp cât actul de eliberare din funcție a ajuns la termen anterior pronunțării și chiar introducerii acțiunii. Recurentul mai precizează că la emiterea ordinului nr. 1988 din 08 octombrie 2009 s-a avut în vedere O.U.G.

nr. 105/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, respectiv punerea în aplicare a acestei ordonanțe, nemaifiind necesară emiterea altor acte cu caracter administrativ care să stea la baza emiterii ordinului. Totodată, fiind vorba de o situație juridică obiectivă, avându-și originea în lege, iar nu de o situație juridică subiectivă, constituită prin manifestarea de voință a unui sau, a unor obiecte de drept, legea nouă o poate reglementa în termenii care îi sunt proprii, aducându-i modificări sau chiar punându-i capăt. Așa fiind, legea nouă este aplicabilă de îndată tuturor situațiilor care se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum și tuturor efectelor produse de situațiile juridice formate după abrogarea legii vechi.

Regula care-și găsește aplicabilitate în cauză este cea exprimată în adagiul tempus regit actum, potrivit cu care o situație juridică produce acele acte care sunt prevăzute de legea civilă în vigoare la data producerii ei. Întrucât constatarea legalității ordinelor se analizează în funcție de data emiterii lor și nu de intervenirea unor împrejurări ulterioare, recurentul consideră că sentința recurată este netemenică și nelegală. Examinând cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului cu motivele de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul formulat de Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale este fondat pentru considerentele în continuare arătate: Cu privire la interesul reclamantului: Motivul de recurs potrivit căruia acțiunea ar fi lipsită de obiect, iar reclamantul nu și-a dovedit interesele în promovarea acțiunii, este nefondat și nu poate fi reținut.

Alături de afirmarea unui drept, capacitatea procesuală și calitatea procesuală, una dintre condițiile cumulative de exercițiu ale acțiunii civile este existența unui interes în promovarea cererii de chemare în judecată. Deși C. proc. civ. nu definește această condiție de exercițiu a acțiunii, în doctrină s-a arătat că prin interes se înțelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea civilă. Interesul trebuie să îndeplinească următoarele cerințe: să fie legitim, să fie născut și actual, să fie personal și direct. Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obține prin promovarea acțiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului.

Din această perspectivă, în ceea ce privește interesul reclamantului de a solicita anularea actului administrativ contestat, Înalta Curte constată că legitimitatea acestuia este justificată. Cu privire la legalitatea ordinului: Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții. O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe. În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare.

Prin decizia sus-menționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice. Așa cum s-a arătat și în decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice. În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conține aceleași soluții legislative.

În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată, de asemenea, neconstituțională. Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut. Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale. Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție. În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României. În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice, cât și actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire și a contractului de management. Pierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție publică de conducere în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat. Viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul, respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele. Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional. Viciul de neconstituționalitate al ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

Cu privire la reintegrarea în funcție: Sentința este de asemenea criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcția deținută anterior ordinului a cărui anulare se solicită și întinderii despăgubirilor bănești acordate, prin prisma unor considerente ținând, de asemenea, de neconstituționalitatea legii, în sensul raționamentului expus anterior cu privire la încetarea funcției. Din înscrisurile dosarului, rezultă că ordinul nr. 1373 din 28 mai 2009, de numire în funcția de director adjunct și contractul de management din 28 mai 2009 au fost emise în temeiul art. 3 din O.U.G. nr. 37/2009. Așa fiind, declararea neconstituționalității și eliminarea din ordinea juridică a înseși prevederilor legale în baza cărora a fost înființat postul de director coordonator și a fost numit în funcție, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal.

Această concluzie este susținută și de considerentele deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că începând cu data de 28 februarie 2010, funcția de director coordonator nu mai există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale a celor două ordonanțe de urgență menționate, sancțiune pe care Curtea Constituțională o consideră „diferită și mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ”.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală, motiv pentru care o va modifica, în sensul că va respinge acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată. II. Recursul declarat de Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani. Înainte de a analiza motivele de recurs formulate de pârâta Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani, Înalta Curte, verificând data la care a fost formulat recursul, constată că acesta a fost declarat peste termenul prevăzut de art. 301 C. proc. civ. și de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. Potrivit art. 301 C. proc. civ. „termenul de recurs este de 15 zile de la comunicarea hotărârii”, iar conform art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „hotărârea prin care s-a soluționat acțiunea în contencios poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare”.

Din analiza actelor și lucrărilor dosarului rezultă fără putință de tăgadă că sentința atacată a fost comunicată la data de 26 februarie 2010, iar recursul a fost înregistrat la data de 24 martie 2010, prin poștă, potrivit plicului aflat la dosarul, depășindu-se, așadar, termenul legal de 15 zile prevăzut de textele legale sus citate. Conform dispozițiilor art. 103 alin. (1) C. proc. civ.: „neexercitarea oricărei căi de atac și neîndeplinirea oricărui act de procedură în termenul legal atrage decăderea, afară de cazul când legea dispune altfel sau când partea dovedește că a fost împiedicată printr-o împrejurare mai sus de voința ei”. Cum în cauză, recurenta Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani nu a pretins și nu a dovedit că a fost împiedicată în exercitarea în termen a căii de atac printr-o împrejurare mei presus de voința sa, se va constata că recursul este tardiv formulat și în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc.

civ. se va respinge ca atare. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2009, Înalta Curte va admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, va modifica sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantului P.A., ca neîntemeiată, și va respinge recursul declarat de Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani, ca tardiv formulat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței civile nr. 277 din 23 decembrie 2009 a Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantului P.A., ca neîntemeiată. Respinge recursul declarat de Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Botoșani ca tardiv formulat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 21 octombrie 2010.