Decizia nr. 4143/2011 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, reclamantul C.A.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Baroul Bihor și Uniunea Națională a Barourilor din România, să se constate că îndeplinește condițiile legale pentru primirea în profesia de avocat, cu scutire de examen, anularea Deciziei nr. 76/2010 emisă de Consiliul Baroului Bihor, obligarea pârâților să emită decizia de primire a reclamantului în profesia de avocat și să procedeze la înscrierea sa în Tabloul avocaților definitivi al Baroului Bihor, în termen de 30 de zile de la solicitare, obligarea pârâților la plata de daune în solidar, în cuantum de 150 RON pentru fiecare zi de la expirarea termenului de 30 de zile de la solicitarea înscrierii și până la înscrierea în Tabloul avocaților definitivi, precum și la plata cheltuielilor de judecată. În motivarea cererii, reclamantul a susținut că a solicitat primirea în profesia de avocat cu scutire de examen, îndeplinind condițiile legale prevăzute de art. 11, art. 13, art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995. Ca urmare a verificării îndeplinirii acestor condiții, Consiliul Baroului Bihor a hotărât admiterea participării reclamantului la un interviu programat pentru data de 26 noiembrie 2010. La acea dată, Baroul Bihor a organizat un test grilă de verificare a cunoașterii legislației privind profesia de avocat, în urma căruia a fost emisă Decizia nr. 76/02 decembrie 2010, prin care a fost respinsă cererea reclamantului, cu motivarea neîndeplinirii punctajului minim la testul grilă menționat. Reclamantul a criticat decizia contestată pentru încălcarea abuzivă a dreptului său de primire în profesie cu scutire de examen, în temeiul unor reglementări ce exced prevederilor Legii nr. 51/1995. Prin precizarea ulterioară de acțiune, reclamantul a solicitat și anularea Deciziei nr. 34 din 19 - 20 februarie 2011 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România emisă în urma contestării Deciziei nr. 76/2010 a Baroului Bihor.

Întâmpinările depuse în cauză Prin întâmpinare, pârâții au solicitat anularea acțiunii ca prematur introdusă, iar în subsidiar respingerea acesteia ca nefondată. Pârâții au susținut că, potrivit prevederilor art. 11 din Legea nr. 554/2004, introducerea acțiunii se face în termen de 6 luni de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă, sau de la data expirării termenului legal de soluționare a plângerii prealabile, adică termenul de 30 de zile, dacă prin lege nu se prevede altfel, or petentul a introdus acțiunea înainte de termenul dat de lege organului competent să soluționeze plângerea prealabilă. Au arătat că, față de dispozițiile art. 84 alin. (3) din Legea nr. 51/1995, care prevăd că Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România se convoacă trimestrial în ședințe ordinare, termenul de soluționare a plângerilor prealabile îl reprezintă prima ședință de consiliu ulterioară depunerii plângerii prealabile, astfel că în cauză nu poate fi reținut refuzul nejustificat de soluționare a cererii reclamantului. Pe fond, pârâții au susținut, în esență, că verificarea cunoștințelor reclamantului s-a făcut în conformitate cu dispozițiile legale, iar decizia adoptată în consecință este legală și temeinică.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 108/CA din 29 aprilie 2011, Curtea de Apel Oradea, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea reclamantului C.A.C. și, în consecință, a constatat că reclamantul îndeplinește condițiile legale pentru primirea în profesia de avocat, cu scutire de examen, a anulat Decizia nr. 76/2010 și Decizia nr. 34/2011 emise de pârâți și a obligat pârâții să emită decizia de primire a reclamantului în profesia de avocat și să procedeze la înscrierea sa în Tabloul avocaților definitivi al Baroului Bihor, respingând celelalte capete de cerere ca neîntemeiate. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a apreciat că respingerea cererii de primire în profesia de avocat a reclamantului este nejustificată. A mai apreciat Curtea că prevederea legală „poate fi primit în profesie” trebuie înțeleasă în sensul că, dacă o persoană se află într-una din situațiile reglementate de art. 16 alin. (2) lit. a) și b) și solicită primirea în profesia de avocat, cererea trebuie să fie admisă dacă îndeplinește și celelalte condiții prevăzute de Legea nr. 51/1995, impunerea altor condiții decât cele expres prevăzute de lege fiind nelegală. Condiția prevăzută de art. 16 alin. (2) lit. b) de exercitare a profesiei de judecător, procuror, notar, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10 ani, reprezintă fundamentul scutirii de examen, întrucât se prezumă că acest termen este îndestulător pentru dobândirea cunoștințelor juridice necesare exercitării profesiei de avocat. Curtea a arătat că dispozițiile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat prevăd posibilitatea verificării cunoștințelor și nu obligația, iar, pe de altă parte, organizarea interviului sub forma unui test grilă, cu stabilirea unui punctaj minim ce trebuie obținut pentru admiterea cererii la 20 de puncte, a echivalat cu susținerea unui examen, dar intitulat interviu, ceea ce contravine dispozițiilor art. 16 din Legea nr. 51/1995. Excepția prematurității introducerii acțiunii, invocată de către pârâți, a fost respinsă, cu motivarea că urmare a expirării termenului de 30 de zile, prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004 pentru soluționarea contestației formulată de reclamant la data de 20 decembrie 2010, acesta a fost îndreptățit să introducă acțiunea la instanța judecătorească, neexistând nicio prevedere care să-l oblige să aștepte la nesfârșit soluționarea plângerii.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe au formulat recurs, în termenul legal, pârâții Baroul Bihor și Uniunea Națională a Barourilor din România, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ. și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Recurenții au solicitat modificarea sentinței și respingerea acțiunii, susținând, în esență, că hotărârea atacată este pronunțată cu aplicarea greșită a legii. Criticile au fost structurate de recurenți după cum urmează. 4.1. Instanța de fond a ignorat existența unor acte administrative normative care nu au fost declarate nelegale. Recurenții au arătat că prima instanță a ignorat un act administrativ normativ valabil: Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România care detaliază procedura de verificare a cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat pentru cei care îndeplinesc „condițiile formale” prevăzute la art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, stabilind că „Rezultatul verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat poate determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen, fără a vătăma dreptul petentului de a formula, ulterior, o nouă cerere”. Tot la acest punct, recurenții au arătat că întreaga jurisprudență a Înaltei Curți invocată în cauză este anterioară adoptării actului administrativ menționat. 4.2. Instanța a aplicat greșit dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995. Potrivit recurenților, textul legal nu conferă un drept subiectiv ci doar o vocație. Instituirea unor criterii obiective și transparente de organizare a activității de testare a participanților nu reprezintă un examen după cum a reținut instanța, mai ales din perspectiva sferei de cuprindere a tematicii care a fost foarte restrânsă. În plus, reclamantul s-a supus procedurii de verificare a cunoștințelor contestând-o numai după ce a fost respins. 4.3. Legea nr. 51/1995 s-a modificat prin Legea nr. 270/2010, astfel încât accesul în profesie se realizează numai prin examen. Recurenții au afirmat la finalul motivelor de recurs că legislația specifică profesiei de avocat a fost modificată „tocmai pentru a nu mai exista probleme de acest gen”.

Apărările intimatului C.A.C. Prin întâmpinarea formulată, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Răspunzând punctual criticilor recurenților, intimatul a arătat că soluția fondului este în concordanță cu practica Înaltei Curți în materie, precum și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului concretizată prin hotărârea pronunțată în cauza Ștefan și Ștef împotriva României. Intimatul s-a raliat considerentelor fondului, insistând asupra ideii că reglementarea cuprinsă în art. 16 alin. (2) lit. b) nu poate fi extinsă prin impunerea altor condiții suplimentare de către recurenți. În ceea ce privește Hotărârea nr. 902/2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România, intimatul a susținut că nu era necesară examinarea ei de către instanță, în condițiile în care acest act doar detaliază dispozițiile statutare referitoare la procedura de verificare a cunoștințelor privind legislația specifică și, în plus, nu este un act normativ publicat în Monitorul Oficial pentru a fi opozabil. În fine, intimatul a mai punctat și faptul că s-a prezentat la așa-numitul interviu, dând dovadă de bună-credință, fără a cunoaște anticipat că, prin modul de desfășurare, acesta va fi un veritabil examen. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, cât și sub toate aspectele, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Intimatul-reclamant C.T. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ refuzul recurenților-pârâți Baroul Bihor și Uniunea Națională a Barourilor din România de a-l primi în profesia de avocat cu scutire de examen, exprimat prin Decizia nr. 76 din 2 decembrie 2010 a Consiliului Baroului Bihor de respingere a cererii, confirmată prin Decizia nr. 34 din 19 - 20 februarie 2011 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România de respingere a contestației administrative. Prima instanță a reținut, în esență, că impunerea unor condiții suplimentare celor stabilite prin art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, respectiv organizarea unui interviu sub forma unui test grilă și stabilirea unui punctaj minimal de 20 de puncte (din 25 posibile) echivalează cu susținerea unui examen și, prin aceasta, contravine legii. Această concluzie este corectă, ea fiind împărtășită și de instanța de recurs. Răspunzând motivelor de recurs expuse la pct. I.4 din această decizie, Înalta Curte reține următoarele: 1.1. Referitor la cadrul legal aplicabil La data formulării cererii de primire în profesie de către intimatul C.A.C. (21 octombrie 2010) art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat avea următorul cuprins: „(2) La cerere, poate fi primit în profesie, cu scutire de examen: b) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcția de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10 ani și dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat”. Ulterior, prin Statutul profesiei de avocat, la art. 21 alin. (2) s-a adăugat că „în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, consiliul baroului poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat”. În fine, prin Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România, care la pct. 5 detaliază procedura de verificare a cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat, se mai adaugă suplimentar și că „Rezultatul verificării cunoștințelor (...) poate determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen”: Jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție în această materie, mai ales după pronunțarea hotărârii Curții Europene a Drepturilor Omului din data de 27 ianuarie 2009 în cauza Ștefan și Ștef împotriva României care semnala divergențele de jurisprudență, a fost în sensul că impunerea unor condiții suplimentare celor indicate în art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 precitat, conturează excesul de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 (exemplu: Decizia nr. 3228 din 17 iunie 2010 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal). Concret, în privința practicii administrative de a realiza verificarea cunoștințelor specifice profesiei pe calea unei testări scrise cu barem și punctaj minim de promovare, care în realitate reprezintă un examen, instanța supremă s-a pronunțat în sensul că în acest mod este golită de conținut prevederea legală și, contrar susținerilor recurenților, această practică s-a menținut și după adoptarea Hotărârii nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România (ex.: Decizia nr. 4777 din 4 noiembrie 2010 și Decizia nr. 233 din 20 ianuarie 2011 ale Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal). Apărarea referitoare la faptul că testul grilă impus de recurentul Baroul Bihor nu ar reprezenta un examen este lipsită de consistență. Aspectul cantitativ invocat, respectiv împrejurarea că verificarea cunoștințelor a vizat doar reglementările specifice profesiei iar nu alte materii (civil, penal, proceduri), este complet nerelevant, câtă vreme ceea ce se reproșează recurenților este faptul că impunerea unei grile și a unui barem prestabilit, precum și a unui punctaj minim obligatoriu de atins de către solicitanți echivalează, în mod evident, cu un examen și, prin aceasta, contravine legii. De altfel, este justă apărarea intimatului-reclamant în sensul că Hotărârea nr. 902/2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România nu îi este opozabilă, câtă vreme emitentul actului normativ nu și-a îndeplinit obligația prevăzută de art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative de a-i asigura publicarea în Monitorul Oficial în vederea intrării în vigoare. Nu în ultimul rând, Înalta Curte mai reține că aspectul invocat de recurenți la pct. 4.3. al motivelor de recurs excede prezentei analize. Este real că pe parcursul soluționării cauzei dispozițiile Legii nr. 51/1995 au fost modificate substanțial, accesul în profesia de avocat realizându-se numai pe bază de examen însă, în baza principiului tempus regit actum, acest eveniment legislativ nu afectează dreptul intimatului-recurent de a fi primit în profesie cu scutire de examen, potrivit reglementării în vigoare la data formulării cererii sale. 1.2. Referitor la modul de aplicare a prevederilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995. Contrar celor susținute de recurenți, Înalta Curte reține că sintagma utilizată de legiuitor „poate fi primit în profesie cu scutire de examen”, nu poate fi interpretată ca instituind o simplă vocație. Câtă vreme intimatul care a formulat cererea de primire în profesie cu scutire de examen îndeplinește condițiile expres arătate la lit. b), respectiv, a exercitat funcția de consilier juridic peste 10 ani și nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care să-l facă nedemn pentru profesia de avocat, în sensul explicitat la art. 13 din același act normativ, el are un drept subiectiv de a fi primit în profesie, drept care nu poate fi îngrădit decât pentru motive temeinice, proporționale cu scopul urmărit de recurenți în organizarea profesiei de avocat. În acest context, refuzul recurenților de a-l primi în profesie fără examen, pe motiv că nu a întrunit punctajul stabilit pentru verificarea cunoștințelor specifice profesiei, apare ca nejustificat și în mod corect a fost sancționat de prima instanță prin admiterea acțiunii. Împrejurarea că intimatul s-a supus procedurilor de examinare stabilite de recurenți nu le conferă legitimitate cum sugerează aceștia, ci, dimpotrivă, îi demonstrează buna-credință. În fine, Înalta Curte mai remarcă și că voința recurenților de a adăuga la lege reiese cu evidență atât din actele premergătoare (de ex. din referatul privind cererea de primire în profesie cu scutire de examen), cât și din motivele de recurs, câtă vreme aceștia au considerat că art. 16 din lege vizează numai „condițiile de formă pentru admiterea în profesie fără examen”, lăsând să se înțeleagă că ar mai exista și alte condiții, de fond ori substanțiale, ceea ce în mod evident nu este real. Voința legiuitorului rezultă cu claritate din textul art. 16 alin. (2) lit. b) reprodus anterior și pornește de la premisa, corect decelată de judecătorul fondului, că un consilier juridic (cazul intimatului-reclamant) cu peste 10 ani vechime în această profesie, a dobândit cunoștințele și experiența necesare pentru exercitarea profesiei de avocat așa încât nu mai sunt necesare, în această privință, verificări suplimentare. Conchizând, Înalta Curte reține, la fel ca judecătorul de la Curtea de apel, că respingerea cererii de primire în profesia de avocat cu scutire de examen este nejustificată, soluția atacată fiind, prin urmare, legală și temeinică. 2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse la pct. II.1 din decizie, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul de față ca nefondat. În temeiul art. 274 C. proc. civ., recurenții vor fi obligați la plata cheltuielilor de judecată dovedite de intimat, respectiv cheltuielile cu transportul, în cuantum de 261,06 RON.