ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4505/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 31 din 10 februarie 2010, Curtea de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a ordinului nr. 2045 din 09 octombrie 2009, invocată din oficiu; a respins primul capăt de cerere privind excepția de nelegalitate, ca inadmisibil; a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul C.F.

în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale; a dispus anularea Ordinului nr. 2045 din 09 octombrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale; a obligat pârâtul la plata către reclamant a indemnizației aferente funcției avute, calculate de la data intrării în vigoare a ordinului nr. 2045 din 09 octombrie 2009 până la momentul pronunțării unei hotărâri definitive și irevocabile, sumă ce va fi actualizată cu indicele de inflație; a respins capătul 4 de cerere privind suspendarea, ca rămas fără obiect, și a luat act de faptul că reclamantul va solicita cheltuielile de judecată pe cale separată.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că potrivit dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În raport cu dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată cu privire la actul administrativ ce formează obiectul acțiunii în fond. Altfel spus, nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi invocată, în același timp în cadrul aceluiași litigiu, și pe calea acțiunii directe în contencios administrativ și pe calea incidentală a excepției de nelegalitate.

Pentru aceste considerente, Curtea de apel a admis excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate a ordinului nr. 2045 din 09 octombrie 2009 și a respins primul capăt de cerere privind excepția de nelegalitate, ca inadmisibil. Pe fondul cauzei s-a constatat că prin Ordinul nr. 2045 din 09 octombrie 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale emis în temeiul prevederilor art. 4 și 14 din O.U.G. nr. 105/2009 s-a dispus ca începând cu data de 12 octombrie 2009 se acordă preaviz de 15 zile lucrătoare reclamantului C.F., director coordonator adjunct în cadrul Oficiului Județean de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit Prahova. La expirarea perioadei de preaviz încetează aplicabilitatea Ordinului nr. 986 din 28 mai 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și contractul de management din 28 mai 2009. Reclamantul C.F.

a formulat plângere prealabilă la care nu a primit răspuns, deci pârâtul nu a înțeles să revoce decizia emisă privind desființarea funcției publice de director executiv. Instanța de fond a mai reținut că prevederile O.U.G. nr. 105/2009 constituie o preluare în integralitate, cu unele modificări nesemnificative a O.U.G. nr. 37/2009, prin care au fost desființate posturile deținute de funcționarii publici, respectiv directori executivi și directori executivi adjuncți, fiind create în locul acestora alte funcții de demnitate publică, respectiv cea de director coordonator și adjuncți ai acestora. Această măsură poate părea discriminatorie față de dispozițiile art. 27 din Legea nr. 188/1999 care stipulează că: este interzisă orice discriminare între funcționarii publici pe criterii politice, de apartenență sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex, de orientare sexuală, stare materială, origine socială sau de orice altă asemenea natură.

Prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, Curtea Constituțională a statuat că o astfel de situație „pune în discuție comportamentul constituțional de ordin legislativ al Executivului față de Parlament și, nu în cele din urmă, față de Curtea Constituțională”, constatând că Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională. Ulterior, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art. 1 pct. 1-5 și 26, art. 3, art. 4, art. 5, art. 8 și Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009 sunt neconstituționale. În cuprinsul acestei decizii s-a reținut că, „întrucât aceste dispoziții legale determinate din cuprinsul O.U.G.

nr. 105/2009 conțin aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele ce au constituit obiectul criticii formulate de autorul excepției, Curtea a constatat că argumentele reținute în decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, referitoare la încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituție și menționate mai sus, sunt, mutatis mutandis, valabile și în prezenta cauză”. Cum în prezenta cauză singura motivare a actului administrativ este O.U.G. nr. 105/2009, care nu are dispoziții exprese în sensul schimbării directorilor coordonatori numiți în baza O.U.G. nr. 37/2009, fiind reluate dispozițiile acestui din urmă act normativ cu referire la directorii adjuncții ș.a., fapt ce rezultă din exprimarea „sunt și rămân desființate”, instanța de fond a constatat că actul administrativ este nelegal.

Împotriva hotărârii instanței de fond, pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că una din condițiile intrinseci de admisibilitate a unei cereri de anulare este aceea a existenței unui obiect ca protecție a unui drept ori a unui interes legitim pentru realizarea cărora calea justiției este obligatorie. Întrucât interesul trebuie să fie actual, instanța de fond trebuia să rețină, în fapt, că pretenția dedusă judecății este lipsită de obiect atât timp cât actul de eliberare din funcție a ajuns la termen anterior pronunțării și chiar introducerii acțiunii. Recurentul mai susține că în mod netemeinic și nelegal instanța de fond a admis cererea de anulare a Ordinului nr. 2045 din 09 octombrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale ca urmare a constatării neconstituționalității actului normativ în temeiul căruia a fost emis.

Ordinul nr. 2045 din 09 octombrie 2009 a fost emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale în aplicarea prevederilor art. 4 alin. (1), (4) și dispozițiilor art. 5. din O.U.G. nr. 105/2009. Prin urmare, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, prin conducătorul său, este o instituție care pune în executare și execută în concret legea, fiind ținut de aplicarea imediată a acesteia, iar la emiterea ordinului nr. 2045 din 09 octombrie 2009 s-a avut în vedere O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, respectiv punerea în aplicare a acestei ordonanțe, nemaifiind necesară emiterea altor acte cu caracter administrativ care să stea la baza emiterii ordinului.

Totodată, fiind vorba de o situație juridică obiectivă, avându-și originea în lege, iar nu de o situație juridică subiectivă, constituită prin manifestarea de voință a unui sau a unor obiecte de drept, legea nouă o poate reglementa în termenii care îi sunt proprii, aducându-i modificări sau chiar punându-i capăt, în cadrul domeniului său temporal legitim de acțiune. Așa fiind, recurentul consideră că legea nouă este aplicabilă de îndată tuturor situațiilor care se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum și tuturor efectelor produse de situațiile juridice formate după abrogarea legii vechi. Examinând cauza și sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, precum și cu cele ale art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare: Cu privire la interesul reclamantului: Motivul de recurs potrivit căruia acțiunea ar fi lipsită de obiect, iar reclamantul nu și-a dovedit interesele în promovarea acțiunii, este nefondat și nu poate fi reținut. Alături de afirmarea unui drept, capacitatea procesuală și calitatea procesuală, una dintre condițiile cumulative de exercițiu ale acțiunii civile este existența unui interes în promovarea cererii de chemare în judecată. Deși, C. proc. civ. nu definește această condiție de exercițiu a acțiunii, în doctrină s-a arătat că prin interes se înțelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea civilă.

Interesul trebuie să îndeplinească următoarele cerințe: să fie legitim, să fie născut și actual, să fie personal și direct. Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obține prin promovarea acțiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului. Din această perspectivă, în ceea ce privește interesul reclamantului de a solicita anularea actului administrativ contestat, Înalta Curte constată că legitimitatea acestuia este justificată. Cu privire la legalitatea ordinului: Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții.

O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe. În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare. Prin decizia sus-menționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice.

Așa cum s-a arătat și în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice. În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conține aceleași soluții legislative. În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată, de asemenea, neconstituțională.

Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut. Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale. Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat. În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție.

În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României. În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice, cât și actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009, are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire și a contractului de management. Pierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție publică de conducere în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat. Viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009, este de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele. Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional. Viciul de neconstituționalitate al ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

Cu privire la drepturile bănești acordate reclamantului: Este cert că punerea în aplicare a celor două ordonanțe de urgență menționate, prin numirea și revocarea din postul de director coordonator adjunct în interval de numai 5 luni, din motive ce exclud culpa intimatului-reclamant, a produs efecte vătămătoare asupra carierei acestuia, inducând o stare de instabilitate, de incertitudine juridică, efecte ce se impun a fi înlăturate prin repararea pagubei cauzate, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 106 din Legea nr. 188/1999.

Având însă în vedere circumstanțele faptice și normative prezentate mai sus, care nu permit încadrarea în ipoteza tipică a prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999, în sensul reîncadrării în funcție și plății drepturilor salariale până la acel moment, Înalta Curte apreciază că obligarea autorității emitente la plata de despăgubiri până la data pronunțării deciziei reprezintă o modalitate adecvată și echitabilă de reparare a prejudiciului cauzat reclamantului. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține. În consecință, pentru considerentele arătate, și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. Având în vedere soluția pronunțată, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 274 alin. (1) C. proc. civ., va obliga recurentul la plata sumei de 550 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată către intimat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, împotriva sentinței civile nr. 31 din 10 februarie 2010 a Curții de Apel Ploiești, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Obligă recurentul la plata sumei de 550 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată către intimatul-reclamant C.F. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 octombrie 2010.