ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3526/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Soluția instanței de fond. Prin sentința nr. 351 din 4 octombrie 2010, Curtea de Apel Cluj, secția comercială de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantul M.T.C. și a obligat Guvernul României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, să achite reclamantului, cu titlu de despăgubiri, suma de 27.772,52 RON și suma de 1.279,3 RON, cheltuieli de judecată. A respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și excepția tardivității introducerii acțiunii și a inadmisibilității invocate de cei doi pârâți.

Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut următoarele considerente: Reclamantul M.T.C. a acționat în judecată pârâții Guvernul României și Statul Român, reprezentat prin Ministerul Finanțelor Publice, solicitând obligarea acestora, în solidar, la plata unor despăgubiri, pentru prejudiciile cauzate prin emiterea unor ordonanțe de urgență neconstituționale. În motivarea cererii de chemare în judecată, reclamantul a arătat că are calitatea de lector universitar la Facultatea de Geografie din cadrul Universității Cluj-Napoca, cu începere de la 01 octombrie 1998, iar în această calitate, a suferit un prejudiciu, dedus din neaplicarea prevederilor Legii nr. 221/2008, conform O.U.G. nr. 151/2008 și nr. 1/2009, declarate neconstituționale.

A considerat că repararea acestuia se poate realiza în temeiul prevederilor art. 9 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004. Prin întâmpinare, au fost invocate excepțiile lipsei calității procesuale pasive a pârâtului de rând II, a tardivității introducerii cererii și a inadmisibilității acesteia, ca urmare a lipsei plângerii prealabile. I. Cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a Statului Român reprezentat prin Ministerul Finanțelor Publice, Curtea a reținut, în esență, că emiterea unei ordonanțe de urgență neconstituționale angajează și răspunderea Statului Român prin Ministerul Finanțelor, entitate publică cu patrimoniu propriu, care poate fi obligată atât la plata despăgubirilor solicitate, cât și la plata cheltuielilor de judecată.

În plus, a reținut prima instanță, art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu prevede care sunt persoanele care trebuie să răspundă pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe de urgență declarate neconstituționale, astfel încât nu se poate susține că legea exclude, de plano, răspunderea Statului Român pentru actele prejudiciabile ale Guvernului. II. Excepția tardivității acțiunii a fost, de asemenea considerată neîntemeiată, reținându-se că cererea a fost expediată, cu luarea în considerare a prevederilor art. 104 C. proc. civ. și respectarea termenului de 1 an, instituit prin art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și calculat de la data publicării în M. Of. a Deciziei nr. 842/2009 a Curții Constituționale, care a declarat neconstituționale dispozițiile art. 1 pct. 2 și 3 din O.U.G.

nr. 151/2008. III. Curtea a respins și excepția inadmisibilității cererii, pe considerentul că prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 dispun în sensul că, în cazul cererilor întemeiate pe dispozițiile art. 9 din lege, nu este obligatorie plângerea prealabilă. IV. Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut că reclamantul a solicitat acordarea unei sume cu titlu de despăgubiri, pentru perioada 01 octombrie 2008-31 decembrie 2009, reprezentând creșteri salariale prevăzute de Legea nr. 221/2008, care nu i-au fost acordate ca urmare a adoptării celor două ordonanțe, declarate neconstituționale. Instanța de fond a motivat că potrivit O.G.

nr. 15/2008 privind creșterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învățământ, coeficienții de salarizare aplicabili reclamantului, potrivit formei inițiale a acestui act normativ, erau următorii: Pentru perioada ianuarie-martie (259,593), pentru perioada aprilie-septembrie (275,178), și pentru perioada octombrie-decembrie (291,678). Ca urmare a aprobării O.G. nr. 15/2008 prin Legea nr. 221/2008, a fost majorată semnificativ valoarea coeficientului de multiplicare 1,000, astfel încât pentru perioada în discuție noile valori erau următoarele: ianuarie-martie (259,593), aprilie-septembrie 2008 (275,178), octombrie-decembrie 2008 (400,00), iar aceasta reprezintă valoarea de referință pentru creșterile salariale ulterioare.

Ulterior, întrucât majorările salariale acordate prin Legea nr. 221/2008 (de aprobare și modificare a O.G. nr. 15/2008), aveau un impact negativ asupra economiei românești, Guvernul a adoptat mai multe acte normative prin care s-a încercat contracararea măsurilor de politică legislativă stabilite prin legea menționată, respectiv O.U.G. nr. 136/2008, declarată integral neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 1221/2008; O.U.G. nr. 151/2008 declarată neconstituțională, în ceea ce privește dispoziția art. 1 pct. 2 și 3, menită în fapt să anihileze aplicarea Legii nr. 221/2008, prin Decizia Curții Constituționale nr. 842 din 02 iunie 2009, publicată în M. Of. din 06 iunie 2009 și O.U.G.

nr. 1/2009, declarată, de asemenea neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 989 din 30 iunie 2009, publicată în M. Of. din 31 iulie 2009. Totodată, a reținut instanța, prin O.U.G. nr. 31/2009 s-au reiterat prevederile O.U.G. nr. 1/2009, cu singura precizare că aplicarea anticipată a majorării salariale de o treime ar fi urmat să se facă de la 01 mai 2009. Prevederile favorabile au fost însă abrogate prin O.U.G. nr. 41/2009, în vigoare din 30 aprilie 2009, care a fixat practic valorile coeficienților de multiplicare pentru anul 2009 la același nivel cu cel din aprilie 2009. Cu alte cuvinte, s-au revocat măsurile anterioare, astfel încât nu s-a mai produs nicio majorare a coeficienților cu începere de la data de 01 mai 2009 sau 01 septembrie 2009. Or, a considerat prima instanță, chiar dacă prin deciziile ulterioare ale Curții Constituționale au fost respinse ca inadmisibile excepțiile de neconstituționalitate ale O.U.G.

nr. 31/2009 și nr. 41/2009, O.U.G. nr. 31/2009 și nr. 41/2009 prin care se modifică art. 1 pct. 3 din O.U.G. nr. 151/2008 declarat neconstituțional, nu pot produce efecte odată ce textul de bază, art. 11 din O.U.G. nr. 151/2008, pe care îl modifică, nu mai există. Începând din 1 ianuarie 2010, data intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009, conform art. 47, drepturile salariale ale personalului din învățământ sunt prevăzute expres de Legea nr. 330/2009, potrivit art. 1 alin. (2) al actului normativ. Potrivit art. 30 alin. (5) din această lege, în anul 2010, personalul aflat în funcție la 31 decembrie 2009 își va păstra salariul avut fără a fi afectat de măsurile de reducere a cheltuielilor de personal din luna decembrie, noul salariu fiind conform art. 30 alin. (5) lit. a), cel corespunzător funcției avute în luna decembrie 2009. În același sens sunt și dispozițiile art. 1 alin. (4), art. 4 alin. (1) din O.U.G.

nr. 1/2010, conform cărora începând din luna ianuarie 2010 întregul personal bugetar va fi salarizat cu menținerea salariilor avute la 31 decembrie 2009. Ca atare, a reținut instanța de fond, pornind de la aceste texte legale, rezultă că drepturile salariale cuvenite personalului din învățământ, calculate în baza Legii nr. 221/2008, se datorează până la 31 decembrie 2009. Începând cu 01 ianuarie 2010, drepturile se stabilesc în conformitate cu noile reglementări salariale – Legea nr. 330/2009 și O.U.G. nr. 1/2010. Curtea a constatat că în conformitate cu prevederile art. 9 alin. (4) și 5 din Legea contenciosului administrativ, în termen de un an de la data publicării deciziei prin care o anumită ordonanță de urgență a fost declarată neconstituțională, persoanele prejudiciate prin dispozițiile ordonanței pot formula o acțiune în despăgubiri.

În cazul de față, a apreciat instanța, ordonanțele de urgență prejudiciabile avute în vedere sunt următoarele: - O.U.G. nr. 151/2008 (decizia de constatare a neconstituționalității publicată în M. Of. din 06 iulie 2009); - O.U.G. nr. 1/2009 (decizia de constatare a neconstituționalității publicată în M. Of. din 31 iulie 2009). Curtea a reținut, contrar susținerilor din întâmpinare, că, raportat la condițiile răspunderii civile delictuale, existența unei fapte culpabile, a vinovăției autorităților publice din România, a prejudiciului suferit de petent și a legăturii de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu, acțiunea reclamantului este întemeiată.

Astfel, a constatat că pentru perioada 01 octombrie 2008-31 decembrie 2009, personalul din învățământ, chiar dacă nu a încasat niciodată efectiv sumele corespunzătoare drepturilor salariale majorate prevăzute de Legea nr. 221/2008, a beneficiat de o speranță legitimă la creșterea salarială, respectiv la calcularea și stabilirea drepturilor salariale în funcție de valoarea coeficienților de multiplicare majorați, care reprezintă și valoarea de referință pentru creșterile salariale ulterioare, în sensul jurisprudenței C.E.D.O. privitor la art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care se aplică cu prioritate potrivit art. 20 alin. (2) din Constituție.

În acest context, prima instanță a reținut că sunt reale susținerile conform cărora, prin efectul adoptării celor două ordonanțe, reclamantul a fost lipsit de aceste sume, fiind îndreptățit la acordarea efectivă a creșterii salariale reglementate expres printr-un act normativ adoptat de Parlament, aceasta constituindu-se în prejudiciul efectiv suferit, a cărui reparare este posibilă, în virtutea textului art. 9 alin. (4) și (5) din lege, urmare a angajării răspunderii delictuale a pârâților. A stabilit Curtea, că nu are relevanță că exista și o altă modalitate de reparare a pagubei, pe calea dreptului comun, având în vedere că legiuitorul nu a făcut o astfel de distincție, iar cerințele impuse de Legea contenciosului administrativ sunt îndeplinite.

În ceea ce privește „privarea de proprietate” pe care reclamantul a suferit-o, instanța de fond a reținut că jurisprudența convențională a decelat trei condiții care trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca o privare de proprietate să fie admisibilă: legalitatea măsurii, justificarea măsurii de o cauză de utilitate publică și proporționalitatea măsurii cu scopul vizat. În prezenta speță, însă, privarea de proprietate nu este admisibilă, întrucât nu este îndeplinită condiția legalității măsurii, datorită faptului că ordonanțele de urgență prin care s-a blocat dreptul de a încasa salariul majorat conform O.G. nr. 15/2008 modificată prin Legea nr. 221/2008, pentru perioada 01 octombrie 2008-31 decembrie 2009, au fost declarate neconstituționale.

În ceea ce privește întinderea prejudiciului, s-a constatat că modul de calcul a fost expus pe larg în precizarea de acțiune, iar în contextul în care pârâții nu l-au contestat, Curtea neidentificând motive care să fie de natură să infirme susținerile petentului, l-a validat. 2. Calea de atac exercitată. 2.1. Împotriva acestei soluții a formulat recurs Ministerul Finanțelor Publice, care a invocat ca temei dispozițiile art. 304 pct. 9, potrivit cărora o hotărâre poate fi recurată dacă a fost pronunțată fără temei legal sau a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii. Astfel, a argumentat ministerul, din dispozițiile generale ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, rezultă că Statul Român nu poate fi chemat în judecată într-un litigiu de contencios administrativ, ci doar autoritățile și organele acestuia, care pot răspunde în condițiile acestei legi.

De asemenea, a mai argumentat că, potrivit art. 25 din Decretul Consiliului de Stat nr. 31/1954 privind persoanele fizice și juridice, Statul Român participă în nume propriu în proces, prin Ministerul Finanțelor Publice, numai atunci când este subiect de drepturi și obligații, or, în cauză, cele două ordonanțe de urgență au fost emise ca urmare a delegării legislative, de către Guvernul României. În concluzie, ministerul recurent a susținut că excepția lipsei calității procesuale pasive a fost respinsă de instanța de fond ca urmare a interpretării și aplicării greșite a dispozițiilor legale citate mai sus. 2.2. Împotriva aceleiași hotărâri a formulat recurs și Guvernul României, care a invocat ca temei dispozițiile art. 304 1 C. proc.

civ. și a susținut, în esență, următoarele critici: - dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu sunt aplicabile în cauză, din moment ce prin Ordonanțele de Urgență la care se referă reclamantul, nr. 136/2008, nr. 151/2008 și nr. 1/2009, nu s-a produs niciun prejudiciu în dauna acestuia; - acțiunea reclamantului are ca obiect pretinse drepturi salariale în raport cu dispozițiile O.G. nr. 15/2008 aprobată prin Legea nr. 221/2008, în temeiul dispozițiilor cărora instanța de fond le-a și acordat; - în raport cu faptul că obiectul acțiunii îl formează drepturile salariale pretinse de reclamant în temeiul O.G. nr. 15/2008, acesta avea la dispoziție o altă cale procedurală, iar nu calea reglementată la art. 9 din Legea nr. 554/2004; - referitor la fondul cauzei, Guvernul a susținut că instanța de fond a ignorat că O.G.

nr. 15/2008, care constituie temeiul drepturilor salariale pretinse ca despăgubire a fost modificată și prin O.U.G. nr. 31/2009 și, respectiv, O.U.G. nr. 41/2009, care nu au fost declarate neconstituționale de Curtea Constituțională; - astfel, drepturile salariale pretinse de reclamant au fost acordate de instanță ca despăgubire, cu încălcarea dispozițiilor O.U.G. nr. 31/2009 și O.U.G. nr. 41/2009, care au acoperit din punct de vedere normativ perioada începând cu 01 ianuarie 2009. 2.3. Intimatul-reclamant a depus concluzii scrise, susținând, în esență, următoarele: - prin decizia nr. 3/2011 pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că dispozițiile O.G.

nr. 15/2008, modificate prin Legea nr. 221/2008, pot constitui temei juridic pentru acordarea diferențelor de drepturi salariale pentru perioada 01 octombrie 2008-31 decembrie 2009; - nu există nicio limitare legală care să-l împiedice să aleagă calea contenciosului administrativ – mai rapidă și cu taxe mai reduse, potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004; - în mod judicios a respins instanța de fond excepția lipsei calității procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice; - susținerile din recursul Guvernului sunt lipsite de temei. 3. Soluția instanței de recurs. 3.1. Recursul formulat de Guvernul României este întemeiat pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.

Criticile invocate în motivarea recursului nu au fost încadrate în vreunul dintre motivele enumerate la art. 304 C. proc. civ., Guvernul României rezumându-se să invoce ca temei legal, în mod generic, dispozițiile art. 299 coroborat cu art. 304 1 C. proc. civ. Astfel, instanța de recurs constată că susținerile potrivit cărora, în raport cu faptul că obiectul acțiunii îl formează drepturi salariale pretins neacordate, reclamantul era dator să-și aleagă o altă cale procedurală (o altă instanță, cu alte cuvinte), iar nu calea reglementată la art. 9 din Legea nr. 554/2004, la instanța de contencios administrativ, se încadrează în motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 3 C. proc. civ. În cauză, este necontestat că intimatul-reclamant, invocând dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, a cerut obligarea autorităților publice recurente la plata, ca despăgubiri, a unor drepturi salariale prevăzute de dispozițiile O.G.

nr. 15/2008, modificată și completată prin Legea de aprobare nr. 221/2008, pretins neacordate ca urmare a adoptării unor ordonanțe de urgență ale căror dispoziții incidente au fost declarate ca fiind neconstituționale, prin Decizia nr. 842/2009, în cazul O.U.G. nr. 151/2008 și, respectiv, prin Decizia nr. 989/2009, în cazul O.U.G. nr. 1/ 2009. Or, în materia litigiilor care au ca obiect drepturi/ despăgubiri privind pretinse drepturi salariale, potrivit legislației în vigoare funcționează instanțe/secții de specialitate, competența instanțelor de contencios administrativ fiind atrasă, în astfel de cauze, numai ca urmare a unor dispoziții speciale.

O astfel de reglementare o reprezintă dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, care se referă la cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, care, însă, nu sunt incidente în cauza de față, intimatul-reclamant nefiind titularul vreunei funcții publice. Deci, cu alte cuvinte, în lipsa unor dispoziții precum cele ale art. 109 din Legea nr. 188/1999, cauzele care au ca obiect drepturi salariale/despăgubiri privind pretinse drepturi salariale dintr-un raport de muncă, precum cel pe care intimatul-reclamant îl au cu universitatea angajatoare, sunt de competența instanțelor/secțiilor specialitate în litigii de dreptul muncii.

Într-adevăr, prin decizia nr. 3/2011 pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii, completul competent al Înaltei Curți de Casație și Justiție a statuat că, urmare a deciziilor prin care Curtea Constituțională a declarat ca neconstituționale O.U.G. nr. 136/2008, O.U.G. nr. 151/2008 și O.U.G. nr. 1/2009, dispozițiile O.G. nr. 15/2008, astfel cum au fost aprobate și modificate prin Legea nr. 221/2008, constituie temei legal pentru diferența dintre drepturile salariale cuvenite și drepturile salariale efectiv încasate de cadrele didactice în perioada 01 octombrie 2008-03 decembrie 2009, așa cum a susținut și intimatul-reclamant prin concluziile scrise depuse la dosar.

Însă, este necesar să se rețină că decizia nr. 3/2011 a fost pronunțată ca urmare a unor soluții contradictorii pronunțate în perioada noiembrie 2009-ianuarie 2010 de instanțele de dreptul muncii, iar nu de instanțele de contencios administrativ care, așa cum s-a arătat mai sus, nu sunt competente să soluționeze astfel de litigii care au ca obiect drepturi salariale pretinse de cadrele didactice în cadrul unor raporturi de muncă. Este adevărat că, în cauză, intimatul-reclamant a invocat ca temei și dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, în privința cărora instanța de recurs constată că nu sunt aplicabile.

Astfel, din dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 rezultă că acțiunea prevăzută de acest articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, în condițiile în care printr-o astfel de acțiune se cere anularea actelor administrative emise în baza acestora sau, după caz, obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ sau realizarea unei anumite operațiuni administrative. De altfel, această interpretare rezultă și din Decizia nr. 414/2010 a Curții Constituționale, în considerentele căreia se face referire la încetarea de drept a efectelor actelor juridice subsecvente emise sau încheiate în baza unor ordonanțe de urgență declarate neconstituționale (contracte de management, alte acte administrative etc.).

În concluzie, instanța de recurs constată că acest motiv de recurs este întemeiat, astfel că soluția instanței de fond va fi desființată, iar cauza va fi trimisă pentru soluționare, instanței competente. Având în vedere soluția adoptată ca urmare a admiterii motivului de recurs prezentat mai sus, analiza celorlalte critici ale recursului a devenit superfluă, urmând ca acestea să fie verificate de instanța de rejudecare, ca apărări de fond. 3.2. Referitor la recursul formulat de Ministerul Finanțelor Publice în numele Statului Român, instanța constată că este întemeiat și va fi admis, urmând ca instanța de rejudecare să analizeze, din nou, excepția invocată, în raport și de dispozițiile art. 25 din decizia nr. 31/1954 privind persoanele fizice și juridice.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și de Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 351 din 04 octombrie 2010 a Curții de Apel Cluj, secția comercială de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința recurată și trimite cauza spre competentă soluționare Tribunalului Cluj, secția litigii de muncă și asigurări sociale. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 iunie 2011.