ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3526/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3526/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința nr. 351

din 4 octombrie 2010, Curtea de Apel Cluj, secția comercială de contencios administrativ

și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantul M.T.C. și a obligat Guvernul

României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, să achite reclamantului,

cu titlu de despăgubiri, suma de 27.772,52 RON și suma de 1.279,3 RON, cheltuieli

de judecată.

A respins excepția lipsei

calității procesuale pasive invocate de Statul Român prin Ministerul Finanțelor

Publice și excepția tardivității introducerii acțiunii și a inadmisibilității invocate

de cei doi pârâți.

Pentru a hotărî astfel

prima instanță a reținut următoarele considerente:

Reclamantul M.T.C. a acționat

în judecată pârâții Guvernul României și Statul Român, reprezentat prin Ministerul

Finanțelor Publice, solicitând obligarea acestora, în solidar, la plata unor despăgubiri,

pentru prejudiciile cauzate prin emiterea unor ordonanțe de urgență neconstituționale.

În motivarea cererii de

chemare în judecată, reclamantul a arătat că are calitatea de lector universitar

la Facultatea de Geografie din cadrul Universității Cluj-Napoca, cu începere de

la 01 octombrie 1998, iar în această calitate, a suferit un prejudiciu, dedus din

neaplicarea prevederilor Legii nr. 221/2008, conform O.U.G. nr. 151/2008 și nr.

1/2009, declarate neconstituționale.

A considerat că repararea

acestuia se poate realiza în temeiul prevederilor art. 9 alin. (4) și (5) din Legea

nr. 554/2004.

Prin întâmpinare, au fost

invocate excepțiile lipsei calității procesuale pasive a pârâtului de rând II, a

tardivității introducerii cererii și a inadmisibilității acesteia, ca urmare a lipsei

plângerii prealabile.

I. Cu privire la excepția

lipsei calității procesuale pasive a Statului Român reprezentat prin Ministerul

Finanțelor Publice, Curtea a reținut, în esență, că emiterea unei ordonanțe de urgență

neconstituționale angajează și răspunderea Statului Român prin Ministerul Finanțelor,

entitate publică cu patrimoniu propriu, care poate fi obligată atât la plata despăgubirilor

solicitate, cât și la plata cheltuielilor de judecată.

În plus, a reținut prima

instanță, art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu prevede care sunt persoanele care trebuie

să răspundă pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe de urgență declarate neconstituționale,

astfel încât nu se poate susține că legea exclude, de plano, răspunderea Statului

Român pentru actele prejudiciabile ale Guvernului.

II. Excepția tardivității

acțiunii a fost, de asemenea considerată neîntemeiată, reținându-se că cererea a

fost expediată, cu luarea în considerare a prevederilor art. 104 C. proc. civ. și

respectarea termenului de 1 an, instituit prin art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004

și calculat de la data publicării în M. Of. a Deciziei nr. 842/2009 a Curții Constituționale,

care a declarat neconstituționale dispozițiile art. 1 pct. 2 și 3 din O.U.G.

nr. 151/2008.

III. Curtea a respins

și excepția inadmisibilității cererii, pe considerentul că prevederile art. 7

alin. (5) din Legea nr. 554/2004 dispun în sensul că, în cazul cererilor întemeiate

pe dispozițiile art. 9 din lege, nu este obligatorie plângerea prealabilă.

IV. Pe fondul cauzei,

prima instanță a reținut că reclamantul a solicitat acordarea unei sume cu titlu

de despăgubiri, pentru perioada 01 octombrie 2008-31 decembrie 2009, reprezentând

creșteri salariale prevăzute de Legea nr. 221/2008, care nu i-au fost acordate ca

urmare a adoptării celor două ordonanțe, declarate neconstituționale.

Instanța de fond a motivat

că potrivit O.G. nr. 15/2008 privind creșterile salariale ce se vor acorda în anul

2008 personalului din învățământ, coeficienții de salarizare aplicabili reclamantului,

potrivit formei inițiale a acestui act normativ, erau următorii:

Pentru perioada ianuarie-martie

(259,593), pentru perioada aprilie-septembrie (275,178), și pentru perioada octombrie-decembrie

(291,678).

Ca urmare a aprobării

O.G. nr. 15/2008 prin Legea nr. 221/2008, a fost majorată semnificativ valoarea

coeficientului de multiplicare 1,000, astfel încât pentru perioada în discuție noile

valori erau următoarele: ianuarie-martie (259,593), aprilie-septembrie 2008 (275,178),

octombrie-decembrie 2008 (400,00), iar aceasta reprezintă valoarea de referință

pentru creșterile salariale ulterioare.

Ulterior, întrucât majorările

salariale acordate prin Legea nr. 221/2008 (de aprobare și modificare a O.G. nr.

15/2008), aveau un impact negativ asupra economiei românești, Guvernul a adoptat

mai multe acte normative prin care s-a încercat contracararea măsurilor de politică

legislativă stabilite prin legea menționată, respectiv O.U.G. nr. 136/2008, declarată

integral neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 1221/2008; O.U.G.

nr. 151/2008 declarată neconstituțională, în ceea ce privește dispoziția art. 1

pct. 2 și 3, menită în fapt să anihileze aplicarea Legii nr. 221/2008, prin Decizia

Curții Constituționale nr. 842 din 02 iunie 2009, publicată în M. Of. din 06 iunie

2009 și O.U.G. nr. 1/2009, declarată, de asemenea neconstituțională prin Decizia

Curții Constituționale nr. 989 din 30 iunie 2009, publicată în M. Of. din 31 iulie

2009.

Totodată, a reținut instanța,

prin O.U.G. nr. 31/2009 s-au reiterat prevederile O.U.G. nr. 1/2009, cu singura

precizare că aplicarea anticipată a majorării salariale de o treime ar fi urmat

să se facă de la 01 mai 2009.

Prevederile favorabile

au fost însă abrogate prin O.U.G. nr. 41/2009, în vigoare din 30 aprilie 2009, care

a fixat practic valorile coeficienților de multiplicare pentru anul 2009 la același

nivel cu cel din aprilie 2009. Cu alte cuvinte, s-au revocat măsurile anterioare,

astfel încât nu s-a mai produs nicio majorare a coeficienților cu începere de la

data de 01 mai 2009 sau 01 septembrie 2009.

Or, a considerat prima

instanță, chiar dacă prin deciziile ulterioare ale Curții Constituționale au fost

respinse ca inadmisibile excepțiile de neconstituționalitate ale O.U.G. nr. 31/2009

și nr. 41/2009, O.U.G. nr. 31/2009 și nr. 41/2009 prin care se modifică art. 1

pct. 3 din O.U.G. nr. 151/2008 declarat neconstituțional, nu pot produce efecte

odată ce textul de bază, art. 11 din O.U.G. nr. 151/2008, pe care îl modifică, nu

mai există.

Începând din 1 ianuarie

2010, data intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009, conform art. 47, drepturile

salariale ale personalului din învățământ sunt prevăzute expres de Legea nr. 330/2009,

potrivit art. 1 alin. (2) al actului normativ.

Potrivit art. 30

alin. (5) din această lege, în anul 2010, personalul aflat în funcție la 31

decembrie 2009 își va păstra salariul avut fără a fi afectat de măsurile de reducere

a cheltuielilor de personal din luna decembrie, noul salariu fiind conform art.

30 alin. (5) lit. a), cel corespunzător funcției avute în luna decembrie 2009.

În același sens sunt și

dispozițiile art. 1 alin. (4), art. 4 alin. (1) din O.U.G. nr. 1/2010, conform cărora

începând din luna ianuarie 2010 întregul personal bugetar va fi salarizat cu menținerea

salariilor avute la 31 decembrie 2009.

Ca atare, a reținut instanța

de fond, pornind de la aceste texte legale, rezultă că drepturile salariale cuvenite

personalului din învățământ, calculate în baza Legii nr. 221/2008, se datorează

până la 31 decembrie 2009. Începând cu 01 ianuarie 2010, drepturile se stabilesc

în conformitate cu noile reglementări salariale – Legea nr. 330/2009 și O.U.G.

nr. 1/2010.

Curtea a constatat că

în conformitate cu prevederile art. 9 alin. (4) și 5 din Legea contenciosului administrativ,

în termen de un an de la data publicării deciziei prin care o anumită ordonanță

de urgență a fost declarată neconstituțională, persoanele prejudiciate prin dispozițiile

ordonanței pot formula o acțiune în despăgubiri. În cazul de față, a apreciat instanța,

ordonanțele de urgență prejudiciabile avute în vedere sunt următoarele:

- O.U.G. nr. 151/2008

(decizia de constatare a neconstituționalității publicată în M. Of. din 06 iulie

2009);

- O.U.G. nr. 1/2009 (decizia

de constatare a neconstituționalității publicată în M. Of. din 31 iulie 2009).

Curtea a reținut, contrar

susținerilor din întâmpinare, că, raportat la condițiile răspunderii civile delictuale,

existența unei fapte culpabile, a vinovăției autorităților publice din România,

a prejudiciului suferit de petent și a legăturii de cauzalitate dintre faptă și

prejudiciu, acțiunea reclamantului este întemeiată.

Astfel, a constatat că

pentru perioada 01 octombrie 2008-31 decembrie 2009, personalul din învățământ,

chiar dacă nu a încasat niciodată efectiv sumele corespunzătoare drepturilor salariale

majorate prevăzute de Legea nr. 221/2008, a beneficiat de o speranță legitimă la

creșterea salarială, respectiv la calcularea și stabilirea drepturilor salariale

în funcție de valoarea coeficienților de multiplicare majorați, care reprezintă

și valoarea de referință pentru creșterile salariale ulterioare, în sensul jurisprudenței

C.E.D.O. privitor la art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană

a Drepturilor Omului, care se aplică cu prioritate potrivit art. 20 alin. (2) din

Constituție.

În acest context, prima

instanță a reținut că sunt reale susținerile conform cărora, prin efectul adoptării

celor două ordonanțe, reclamantul a fost lipsit de aceste sume, fiind îndreptățit

la acordarea efectivă a creșterii salariale reglementate expres printr-un act normativ

adoptat de Parlament, aceasta constituindu-se în prejudiciul efectiv suferit, a

cărui reparare este posibilă, în virtutea textului art. 9 alin. (4) și (5) din lege,

urmare a angajării răspunderii delictuale a pârâților.

A stabilit Curtea, că

nu are relevanță că exista și o altă modalitate de reparare a pagubei, pe calea

dreptului comun, având în vedere că legiuitorul nu a făcut o astfel de distincție,

iar cerințele impuse de Legea contenciosului administrativ sunt îndeplinite.

În ceea ce privește „privarea

de proprietate” pe care reclamantul a suferit-o, instanța de fond a reținut că jurisprudența

convențională a decelat trei condiții care trebuie îndeplinite cumulativ pentru

ca o privare de proprietate să fie admisibilă: legalitatea măsurii, justificarea

măsurii de o cauză de utilitate publică și proporționalitatea măsurii cu scopul

vizat. În prezenta speță, însă, privarea de proprietate nu este admisibilă, întrucât

nu este îndeplinită condiția legalității măsurii, datorită faptului că ordonanțele

de urgență prin care s-a blocat dreptul de a încasa salariul majorat conform O.G.

nr. 15/2008 modificată prin Legea nr. 221/2008, pentru perioada 01 octombrie 2008-31

decembrie 2009, au fost declarate neconstituționale.

În ceea ce privește întinderea

prejudiciului, s-a constatat că modul de calcul a fost expus pe larg în precizarea

de acțiune, iar în contextul în care pârâții nu l-au contestat, Curtea neidentificând

motive care să fie de natură să infirme susținerile petentului, l-a validat.

2.1. Împotriva acestei

soluții a formulat recurs Ministerul Finanțelor Publice, care a invocat ca temei

dispozițiile art. 304 pct. 9, potrivit cărora o hotărâre poate fi recurată dacă

a fost pronunțată fără temei legal sau a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită

a legii.

Astfel, a argumentat ministerul,

din dispozițiile generale ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, rezultă

că Statul Român nu poate fi chemat în judecată într-un litigiu de contencios administrativ,

ci doar autoritățile și organele acestuia, care pot răspunde în condițiile acestei

legi.

De asemenea, a mai argumentat

că, potrivit art. 25 din Decretul Consiliului de Stat nr. 31/1954 privind persoanele

fizice și juridice, Statul Român participă în nume propriu în proces, prin Ministerul

Finanțelor Publice, numai atunci când este subiect de drepturi și obligații, or,

în cauză, cele două ordonanțe de urgență au fost emise ca urmare a delegării legislative,

de către Guvernul României.

În concluzie, ministerul

recurent a susținut că excepția lipsei calității procesuale pasive a fost respinsă

de instanța de fond ca urmare a interpretării și aplicării greșite a dispozițiilor

legale citate mai sus.

2.2. Împotriva aceleiași

hotărâri a formulat recurs și Guvernul României, care a invocat ca temei dispozițiile

art. 304

1

C. proc. civ. și a susținut, în esență, următoarele critici:

- dispozițiile art. 9

alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu sunt aplicabile în cauză, din moment ce prin

Ordonanțele de Urgență la care se referă reclamantul, nr. 136/2008, nr. 151/2008

și nr. 1/2009, nu s-a produs niciun prejudiciu în dauna acestuia;

- acțiunea reclamantului

are ca obiect pretinse drepturi salariale în raport cu dispozițiile O.G. nr. 15/2008

aprobată prin Legea nr. 221/2008, în temeiul dispozițiilor cărora instanța de fond

le-a și acordat;

- în raport cu faptul

că obiectul acțiunii îl formează drepturile salariale pretinse de reclamant în temeiul

O.G. nr. 15/2008, acesta avea la dispoziție o altă cale procedurală, iar nu calea

reglementată la art. 9 din Legea nr. 554/2004;

- referitor la fondul

cauzei, Guvernul a susținut că instanța de fond a ignorat că O.G. nr. 15/2008, care

constituie temeiul drepturilor salariale pretinse ca despăgubire a fost modificată

și prin O.U.G. nr. 31/2009 și, respectiv, O.U.G. nr. 41/2009, care nu au fost declarate

neconstituționale de Curtea Constituțională;

- astfel, drepturile salariale

pretinse de reclamant au fost acordate de instanță ca despăgubire, cu încălcarea

dispozițiilor O.U.G. nr. 31/2009 și O.U.G. nr. 41/2009, care au acoperit din punct

de vedere normativ perioada începând cu 01 ianuarie 2009.

2.3. Intimatul-reclamant

a depus concluzii scrise, susținând, în esență, următoarele:

- prin decizia nr. 3/2011

pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii, Înalta Curte de Casație

și Justiție a statuat că dispozițiile O.G. nr. 15/2008, modificate prin Legea

nr. 221/2008, pot constitui temei juridic pentru acordarea diferențelor de drepturi

salariale pentru perioada 01 octombrie 2008-31 decembrie 2009;

- nu există nicio limitare

legală care să-l împiedice să aleagă calea contenciosului administrativ – mai rapidă

și cu taxe mai reduse, potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004;

- în mod judicios a respins

instanța de fond excepția lipsei calității procesuale pasive a Statului Român prin

Ministerul Finanțelor Publice;

- susținerile din recursul

Guvernului sunt lipsite de temei.

recurs.

3.1. Recursul formulat

de Guvernul României este întemeiat pentru considerentele care vor fi prezentate

în continuare.

Criticile invocate în

motivarea recursului nu au fost încadrate în vreunul dintre motivele enumerate la

art. 304 C. proc. civ., Guvernul României rezumându-se să invoce ca temei legal,

în mod generic, dispozițiile art. 299 coroborat cu art. 304

1

C.

proc. civ.

Astfel, instanța de recurs

constată că susținerile potrivit cărora, în raport cu faptul că obiectul acțiunii

îl formează drepturi salariale pretins neacordate, reclamantul era dator să-și aleagă

o altă cale procedurală (o altă instanță, cu alte cuvinte), iar nu calea reglementată

la art. 9 din Legea nr. 554/2004, la instanța de contencios administrativ, se încadrează

în motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 3 C. proc. civ.

În cauză, este necontestat

că intimatul-reclamant, invocând dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, a cerut

obligarea autorităților publice recurente la plata, ca despăgubiri, a unor drepturi

salariale prevăzute de dispozițiile O.G. nr. 15/2008, modificată și completată prin

Legea de aprobare nr. 221/2008, pretins neacordate ca urmare a adoptării unor ordonanțe

de urgență ale căror dispoziții incidente au fost declarate ca fiind neconstituționale,

prin Decizia nr. 842/2009, în cazul O.U.G. nr. 151/2008 și, respectiv, prin Decizia

nr. 989/2009, în cazul O.U.G. nr. 1/ 2009.

Or, în materia litigiilor

care au ca obiect drepturi/ despăgubiri privind pretinse drepturi salariale, potrivit

legislației în vigoare funcționează instanțe/secții de specialitate, competența

instanțelor de contencios administrativ fiind atrasă, în astfel de cauze, numai

ca urmare a unor dispoziții speciale.

O astfel de reglementare

o reprezintă dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor

publici, care se referă la cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului

public, care, însă, nu sunt incidente în cauza de față, intimatul-reclamant nefiind

titularul vreunei funcții publice.

Deci, cu alte cuvinte,

în lipsa unor dispoziții precum cele ale art. 109 din Legea nr. 188/1999, cauzele

care au ca obiect drepturi salariale/despăgubiri privind pretinse drepturi salariale

dintr-un raport de muncă, precum cel pe care intimatul-reclamant îl au cu universitatea

angajatoare, sunt de competența instanțelor/secțiilor specialitate în litigii de

dreptul muncii.

Într-adevăr, prin decizia

nr. 3/2011 pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii, completul

competent al Înaltei Curți de Casație și Justiție a statuat că, urmare a deciziilor

prin care Curtea Constituțională a declarat ca neconstituționale O.U.G. nr. 136/2008,

O.U.G. nr. 151/2008 și O.U.G. nr. 1/2009, dispozițiile O.G. nr. 15/2008, astfel

cum au fost aprobate și modificate prin Legea nr. 221/2008, constituie temei legal

pentru diferența dintre drepturile salariale cuvenite și drepturile salariale efectiv

încasate de cadrele didactice în perioada 01 octombrie 2008-03 decembrie 2009, așa

cum a susținut și intimatul-reclamant prin concluziile scrise depuse la dosar.

Însă, este necesar să

se rețină că decizia nr. 3/2011 a fost pronunțată ca urmare a unor soluții contradictorii

pronunțate în perioada noiembrie 2009-ianuarie 2010 de instanțele de dreptul muncii,

iar nu de instanțele de contencios administrativ care, așa cum s-a arătat mai sus,

nu sunt competente să soluționeze astfel de litigii care au ca obiect drepturi salariale

pretinse de cadrele didactice în cadrul unor raporturi de muncă.

Este adevărat că, în cauză,

intimatul-reclamant a invocat ca temei și dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004,

în privința cărora instanța de recurs constată că nu sunt aplicabile.

Astfel, din dispozițiile

art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 rezultă că acțiunea prevăzută de acest articol

poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe

ale Guvernului, în condițiile în care printr-o astfel de acțiune se cere anularea

actelor administrative emise în baza acestora sau, după caz, obligarea autorității

publice la emiterea unui act administrativ sau realizarea unei anumite operațiuni

administrative.

De altfel, această interpretare

rezultă și din Decizia nr. 414/2010 a Curții Constituționale, în considerentele

căreia se face referire la încetarea de drept a efectelor actelor juridice subsecvente

emise sau încheiate în baza unor ordonanțe de urgență declarate neconstituționale

(contracte de management, alte acte administrative etc.).

În concluzie, instanța

de recurs constată că acest motiv de recurs este întemeiat, astfel că soluția instanței

de fond va fi desființată, iar cauza va fi trimisă pentru soluționare, instanței

competente.

Având în vedere soluția

adoptată ca urmare a admiterii motivului de recurs prezentat mai sus, analiza celorlalte

critici ale recursului a devenit superfluă, urmând ca acestea să fie verificate

de instanța de rejudecare, ca apărări de fond.

3.2. Referitor la recursul

formulat de Ministerul Finanțelor Publice în numele Statului Român, instanța constată

că este întemeiat și va fi admis, urmând ca instanța de rejudecare să analizeze,

din nou, excepția invocată, în raport și de dispozițiile art. 25 din decizia

nr. 31/1954 privind persoanele fizice și juridice.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și de Guvernul României împotriva

sentinței civile nr. 351 din 04 octombrie 2010 a Curții de Apel Cluj, secția comercială

de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată

și trimite cauza spre competentă soluționare Tribunalului Cluj, secția litigii de

muncă și asigurări sociale.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 16 iunie 2011.