ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3792/2011

Asupra recursurilor de față: Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința nr. 364 din 7 octombrie 2010, Curtea de Apel Cluj – secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată și precizată de reclamantul R.R., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, și a obligat pârâții, în solidar, la plata către reclamant a sumei de 21.522,72 lei, cu titlu de despăgubiri, și a sumei de 1279,30 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată. Prin aceeași sentință au fost respinse, ca neîntemeiate, excepțiile invocate de pârâți. Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut următoarele: I. Cu privire la excepții.

1. Acțiunea este fundamentată în drept pe dispozițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, care are denumirea marginală „acțiuni împotriva ordonanțelor Guvernului”. Având în vedere această calificare dată acțiunii promovată de reclamant, prima instanță a procedat la analizarea excepțiilor invocate de pârâți, conform dispozițiilor art. 137 C. proc. civ.

2. Cât privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice, instanța de fond reține că Guvernul prin emiterea ordonanțelor de urgență a acționat în virtutea dispozițiilor constituționale care-i consacră atribuția legislativă prin mecanismul excepțional al delegării legislative ce își are originea direct în dispozițiile constituționale reglementate de art. 115 alin. (4)-(8) din Constituția României, ca abatere de la regula de principiu consacrată de Legea fundamentală în art. 61 alin. (1). Arată prima instanță că problema ce se pune în speță, mai ales sub unghiul de aplicare al art. 9 din Legea nr. 554/2004, este aceea dacă Statul în numele căruia Guvernul angajează și exercită funcția legislativă răspunde solidar cu acesta din urmă pentru modalitatea defectuoasă de exercitare a acestei funcții.

Din interpretarea dispozițiilor art. 37 din Decretul nr. 31/1954, prima instanță reține că Statul nu poate răspunde pentru obligații proprii ale organelor sale, născute în urma unor raporturi juridice în care organele sale, și nu Statul însuși are calitatea de parte; numai că, în cazul raportului juridic de natură legislativă, subiectele acestuia sunt pe de o parte Statul ca titular al funcției legislative și nu organul care a adoptat actul cu forță legislativă și particularul căruia îi este destinată norma și care obligația să o respecte, eventualul prejudiciu ce s-ar naște din modalitatea defectuoasă de legiferare și care ar antrena astfel o pagubă în patrimoniul particularului este cauzat tocmai de acest raport juridic de natură legislativă care s-a născut în urma adoptării de către Stat prin organele sale a unui act legislativ neconstituțional.

Instanța de fond reține că obligațiile de legiferare ce se deduc din exercitarea atribuțiilor constituționale ca efect al delegării legislative nu sunt obligații proprii ale organului care a acționat în numele statului ci ale statului însuși, numai astfel putându-se interpreta dispoziția consacrată de art. 126 alin. (5) din Constituție, conform căreia se poate atrage răspunderea pentru prejudiciile cauzate de ordonanțe neconstituționale, premisa atragerii răspunderii fiind tocmai exercitarea defectuoasă, ilicită și culpabilă, a obligațiilor statului generată de comportamentul ilicit al Guvernului în calitatea acestuia de mandatar al exercitării atribuțiilor statului.

Acest aspect al responsabilității statului, apreciază instanța de fond, poate fi examinat și din punct de vedere convențional, mai precis în sensul de a ști dacă în exercitarea prerogativei de judecător prim al Convenției, judecătorul național ar putea atrage răspunderea statului nu ca subiect de drept internațional (așa cum o face Curtea Europeană a Drepturilor Omului pe baza normelor de drept internațional) ci ca subiect de drept intern pe baza și în aplicare principiului subsidiarității. De asemenea, se arată în considerentele sentinței atacate, este evident, că una din garanțiile respectării întocmai a drepturilor omului revine în primul rând statului ca parte la Convenție și aceasta se exprimă prin organele sale interne: legislativ, executiv și judecătoresc.

Cu toate acestea, reține judecătorul fondului, atunci când normele ce ocrotesc și consacră drepturi ale omului sunt încălcate, jurisdicția internă este autorizată de Convenție și practica C.E.D.O. să acționeze pentru asanarea încălcării având la bază în special principiul subsidiarității în materie. Într-o astfel de ambianță legală și convențională, prima instanță apreciază că poate fi atrasă răspunderea statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin acțiunii defectuoase de legiferare săvârșite de Guvern, mai ales prin receptarea pe cale direct și prioritară a dispozițiilor Convenției în special a art. 6, 13 respectiv art. 1 din Primul Protocol prin efectul dispozițiilor art. 20 alin. (2) și ale art. 21 alin. (2) din Constituție.

Din această perspectivă, se arată în considerentele sentinței atacate, Statul Român reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice are calitate procesuală pasivă în acțiunea de contencios administrativ ce are ca obiect despăgubiri exercitată de reclamant conform dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004. 3. Cât privește excepția de inadmisibilitate invocată de ambii pârâți, instanța de fond a reținut că aceasta nu este întemeiată, întrucât, în raport cu dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cauză nu era necesară parcurgerea procedurii plângerii prealabile, fiind în prezența unei acțiuni introduse de persoane vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe.

4. Cât privește excepția tardivității acțiunii, invocată de pârâtul Guvernul României, prima instanță a considerat că este neîntemeiată, față de prevederile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora termenul de decădere de un an, începe să curgă de la data publicării deciziei Curții Constituționale în M. Of. al României, Partea I. Or, reține instanța de fond, în speță, acțiunea reclamantului vizează prejudicii cauzate prin neconstituționalitatea O.U.G. nr. 151/2008 și, respectiv, O.U.G. nr. 1/2009; decizia Curții Constituționale nr. 842 din 2 iunie 2009 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței Guvernului nr. 15/2008 privind creșterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învățământ a fost publicată în M. Of.

al României, Partea I, nr. 464 din 6 iulie 2009, iar acțiunea a fost introdusă la data de 5 iulie 2010, aceasta fiind data sesizării instanței conform art. 104 C. proc. civ. (data poștei aplicată de oficiul poștal de expediție pe plicul de corespondență transmis recomandat). Totodată, se arată în considerentele sentinței atacate, Decizia Constituționale nr. 989 din 30 iunie 2009, referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 2 și 3 din O.U.G. nr. 151/2008 și a celor ale art. 2 și art. 3 din O.U.G. nr. 1/2009, a fost publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 531 din 31 iulie 2009. Reține prima instanță că, față de dispozițiile art. 101 alin. (3) C. proc.

civ., termenul de un an reglementat de art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 s-ar fi împlinit la data de 6 iulie 2010, respectiv la data de 31 iulie 2010, iar cum acțiunea a fost introdusă cu o zi înainte de împlinirea primului termen, respectiv cu 26 de zile înainte de împlinirea celui de-al doilea termen, se constată că acțiunea este introdusă în termenul legal. II. Cu privire la fondul cauzei. Reține prima instanță că neconstituționalitatea unor dispoziții legale din cele două Ordonanțe de urgență a Guvernului nr. 151/2008 și respectiv nr. 1/2009 prezumă deja existența cel puțin a unui factor al răspunderii, adică elementul ilicit (neconstituțional); altfel spus, sub aspectul condiției existenței faptei ilicite și culpabile dovada este realizată cu deciziile de neconstituționalitate pronunțate de jurisdicția de contencios constituțional.

Cât privește prejudiciul cauzat, cuantumul acestuia și raportul de cauzalitate, instanța de fond apreciază că prin aplicarea dispozițiilor declarate neconstituționale reclamantului i s-a produs prejudiciul reclamat, cuantumul acestuia nefiind contestat de niciunul dintre pârâți, iar raportat la probele dosarului (f. 46-54) acesta nu poate fi neconform cu realitatea. Din această perspectivă, instanța de fond reține că și raportul de cauzalitate dintre acțiunea ilicită și prejudiciu a fost stabilit încât constată că toate condițiile prevăzute de lege sunt îndeplinite, motiv pentru care, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 corelat cu art. 1003 C. civ., apreciază ca fiind întemeiată acțiunea, așa cum a fost precizată.

Apărările Guvernului României, conform cărora în speță nu ar exista dovedit un prejudiciu și întinderea acestuia, au fost înlăturate de prima instanță, raportat la considerentele de mai sus. Cât privește apărarea conform căreia efectele deciziilor Curții Constituționale limitează prejudiciul la perioada ulterioară declarării neconstituționalității ordonanțelor de urgență incidente în cauză, instanța de fond a reținut că textul art. 147 alin. (1), corelat cu art. 147 alin. final din Constituție, raportate la dispozițiile art. 31 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992, sunt opozabile în primul rând Parlamentului sau, după caz, Guvernului României și prevăd care este soarta actului normativ legislativ în perioada de 45 de zile în care aceste autorități au abilitatea și obligația să acționeze cât și efectul actului respectiv după expirarea termenului legal dacă aceste autorități nu își îndeplinesc obligațiile.

Cât privește efectul declarării neconstituționalității ordonanței de urgență pe terenul de aplicare a art. 9 din O.U.G.

nr. 554/2004, prima instanță reține că, dacă s-ar admite teza Guvernului României, s-ar putea cu ușurință constata că acțiunea reglementată de acest text legal ar deveni mai degrabă teoretică și iluzorie decât concretă și efectivă astfel încât s-ar abate de la dispozițiile de principiu ale art. 6 și respectiv art. 13 din Convenție; aceasta, deoarece, dacă nu s-ar putea admite repararea prejudiciului cauzat anterior declarării neconstituționalității printr-o faptă ilicită săvârșită anterior acestui moment (ilicitul adoptării ordonanțelor de urgență se produce în momentul formării voinței Guvernului), ar însemna că eventualul prejudiciu s-ar putea produce numai după declararea neconstituționalității, când efectele acesteia sunt oricum suspendate, ceea ce pare de neconceput având în vedere rațiunea și premisele de la care a plecat legiuitorul atunci când a imaginat o astfel de acțiune.

Instanța de fond constată că textul legal analizat consacră procedura prin care pot fi înlăturate vătămările aduse drepturilor și intereselor legitime prin ordonanțele declarate neconstituționale, reținând că unul dintre obiectele acțiunii ce se poate intenta având la bază textul art. 9 din Legea nr. 554/2004 este cuprins expres chiar în conținutul acestuia: acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului.

Or, se arată în considerentele sentinței atacate, este evident că aceste prejudicii nu pot fi cauzate decât prin aplicarea efectivă a ordonanțelor Guvernului și care dau dreptul la reparație abia după ce ordonanța respectivă se declară neconstituțională de către Curtea Constituțională, acțiunea judiciară putând fi intentată fie deodată cu activarea litigiului constituțional (ipoteza art. 9 alin. (1)), fie separat, după ce deja ordonanța a fost declarată neconstituțională în termenul prevăzut expres de lege (ipoteza art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004).

Pe de altă parte, reține instanța de fond, soluția ce se va da cererii de chemare în judecată formulată de reclamant, indiferent de obiectul acesteia (acordarea de despăgubiri, anularea unor acte administrative subsecvente, realizarea unor operațiuni administrative), depinde în mod indisolubil de soluția dată asupra excepției de neconstituționalitate, ceea ce presupune că paguba, ori actul administrativ ori operațiunea administrativă s-au produs respectiv săvârșit înainte de declararea neconstituționalității ordonanței respective; eventualul prejudiciu, ori acțiunea în anulare a actului administrativ sau a operațiunii administrative săvârșite ori întocmite în aplicarea dispozițiilor ordonanței, după ce aceasta a fost deja declarată neconstituțională, dă dreptul la reparație sau la examinarea regularității actului pe alte temeiuri decât cel avut în vedere de legiuitor în art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Așa fiind, concluzionează prima instanță, apărarea Guvernului României, raportată la efectele deciziilor Curții Constituționale sub unghiul de aplicare al art. 9 din Legea nr. 554/2004, este nefondată. De asemenea, reținând că pârâții au căzut în pretenții, fiind astfel găsiți în culpă procesuală, în temeiul art. 274 raportat la art. 277 C. proc. civ., instanța de fond a obligat pârâții, în solidar, la plata către reclamant a cheltuielilor de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru, timbru judiciar și onorariu avocațial. Împotriva acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs pârâții Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și Guvernul României. În motivarea cererii de recurs Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice a arătat că sentința recurată este nelegală în ceea ce privește respingerea excepției lipsei calității procesual pasive.

Consideră recurentul că deși statul român are calitatea de persoană juridică, nu este considerat de dispozițiile legii contenciosului administrativ, ca subiect al acestui raport juridic, acesta neputând fi acționat direct în instanță, acțiunea în contencios administrativ putând fi exercitată față de orice organ al său care acționează în regim de putere publică, cu excepțiile prevăzute de art. 5 din lege.

În motivarea cererii sale de recurs, pârâtul Guvernul României a arătat că sentința de fond este netemeinică și nelegală întrucât: - În mod greșit a respins excepția tardivității cererii de chemare în judecată și a acordat reclamantului - intimat despăgubiri pentru perioada 1 octombrie 2008 – 30 aprilie 2009. - Instanța de fond a respins neîntemeiat cererile de intervenție accesorie formulate de Ministerul Muncii Familiei și Protecției Sociale precum și Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, care îndeplineau condițiile prevăzute de art. 49 C. proc. civ. pentru a participa în calitate de intervenienți în acest litigiu, în calitate de inițiatori ai actelor normative. - Pe fondul cererii de chemare în judecată, se arată că nu erau îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzută de lege, întrucât în speță nu s-a creat un prejudiciu.

Potrivit Constituției României, Guvernul are competența și abilitarea de a emite acte normative. Modul de aplicare a actelor normative nu creează prejudiciu pentru intimatul - reclamant, personal și direct. Dacă intimatul – reclamant era nemulțumit de modul în care a fost salarizat avea posibilitatea alegerii unei alte căi procedurale, putând solicita instanței de judecată, recalcularea drepturilor salariale la care ar fi avut dreptul. De altfel, presupusul prejudiciu este calculat de către intimatul - reclamant și de instanța de fond, prin raportare la Legea nr. 221/2008 și nu la ordonanțele de urgență pe care le invocă, care au fost în vigoare și s-au aplicat corect în perioada octombrie 2008 - decembrie 2009. Dispozițiile O.U.G.

nr. 151/2008 și O.U.G. nr. 1/2009, declarate neconstituționale și-au produs efectele până la publicarea deciziei Curții Constituționale la data de 6 iulie 2009, respectiv 31 iulie 2009, efectele acestora nefiind înlăturate retroactiv, ci doar pentru viitor potrivit art. 31 din Legea nr. 471/1992. În drept cererile de recurs se întemeiază pe dispozițiile art. 304 pct. 9, 304 1 C. proc. civ. Reclamantul – intimat a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate, arătând că în considerarea Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție - secțiile unite nr. 3 din 4 aprilie 2011, trebuie să se rețină că dispozițiile Legii nr. 221/2008 justifică pretențiile oricărui cadru didactic pentru plata diferențelor de drepturi salariale, în perioada 1 octombrie 2008 - 31 decembrie 2009. De asemenea a arătat că acțiunea în contencios este mai rapidă și cu taxe mai reduse, fiind prevăzute de lege.

Analizând cererile de recurs, normele legale incidente în cauză, prevederile art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată incidente în cauză prevederile art. 304 pct. 3 raportat la art. 312 alin. (3) C. proc. civ. Recursul Guvernului este fondat. Astfel, instanța de recurs constată că susținerile potrivit cărora, în raport cu faptul că obiectul acțiunii îl formează drepturi salariale pretins neacordate, reclamantul era dator să-și aleagă o altă cale procedurală (o altă instanță, cu alte cuvinte), iar nu calea reglementată la art. 9 din Legea nr. 554/2004, la instanța de contencios administrativ, se încadrează în motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 3 C. proc. civ. În cauză, este necontestat că intimatul-reclamant, invocând dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, a cerut obligarea autorităților publice recurente la plata, ca despăgubiri, a unor drepturi salariale prevăzute de dispozițiile O.G.

nr. 151/2008, modificată și completată prin Legea de aprobare nr. 221/2008, pretins neacordate ca urmare a adoptării unor ordonanțe de urgență ale căror dispoziții incidente au fost declarate ca fiind neconstituționale, prin Decizia nr. 842/2009, în cazul O.U.G. nr. 151/2008 și, respectiv, prin Decizia nr. 989/2009, în cazul O.U.G. nr. 1/2009. Or, în materia litigiilor care au ca obiect drepturi/ despăgubiri privind pretinse drepturi salariale, potrivit legislației în vigoare funcționează instanțe/ secții de specialitate, competența instanțelor de contencios administrativ fiind atrasă, în astfel de cauze, numai ca urmare a unor dispoziții speciale.

O astfel de reglementare o reprezintă dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, care se referă la cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, care, însă, nu sunt incidente în cauza de față, intimatul-reclamant nefiind titularul vreunei funcții publice. Deci, cu alte cuvinte, în lipsa unor dispoziții precum cele ale art. 109 din Legea nr. 188/1999, cauzele care au ca obiect drepturi salariale/ despăgubiri privind pretinse drepturi salariale dintr-un raport de muncă, precum cel pe care intimatul-reclamant îl are cu universitatea angajatoare, sunt de competența instanțelor/ secțiilor specialitate în litigii de dreptul muncii.

Într-adevăr, prin Decizia nr. 3/2011 pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii, completul competent al Înaltei Curți de Casație și Justiție a statuat că, urmare a deciziilor prin care Curtea Constituțională a declarat ca neconstituționale O.U.G. nr. 136/2008, O.U.G. nr. 151/2008 și O.U.G. nr. 1/2009, dispozițiile O.G. nr. 15/2008, astfel cum au fost aprobate și modificate prin Legea nr. 221/2008, constituie temei legal pentru diferența dintre drepturile salariale cuvenite și drepturile salariale efectiv încasate de cadrele didactice în perioada 1 octombrie 2008 – 3 decembrie 2009, așa cum a susținut și intimatul-reclamant.

Însă, este necesar să se rețină că Decizia nr. 3/2011 a fost pronunțată ca urmare a unor soluții contradictorii pronunțate în perioada noiembrie 2009 – ianuarie 2010 de instanțele de dreptul muncii, iar nu de instanțele de contencios administrativ care, așa cum s-a arătat mai sus, nu sunt competente să soluționeze astfel de litigii care au ca obiect drepturi salariale pretinse de cadrele didactice în cadrul unor raporturi de muncă. Este adevărat că, în cauză, intimatul-reclamant a invocat ca temei și dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, în privința cărora instanța de recurs constată că nu sunt aplicabile.

Astfel, din dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 rezultă că acțiunea prevăzută de acest articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, în condițiile în care printr-o astfel de acțiune se cere anularea actelor administrative emise în baza acestora sau, după caz, obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ sau realizarea unei anumite operațiuni administrative. De altfel, această interpretare rezultă și din Decizia nr. 414/2010 a Curții Constituționale, în considerentele căreia se face referire la încetarea de drept a efectelor actelor juridice subsecvente emise sau încheiate în baza unor ordonanțe de urgență declarate neconstituționale (contracte de management, alte acte administrative, etc.).

În concluzie, instanța de recurs constată că acest motiv de recurs este întemeiat, astfel că soluția instanței de fond va fi desființată, iar cauza va fi trimisă pentru soluționare, instanței competente. Având în vedere soluția adoptată ca urmare a admiterii motivului de recurs prezentat mai sus, analiza celorlalte critici ale recursului a devenit superfluă, urmând ca acestea să fie verificate de instanța de rejudecare, ca apărări de fond. Referitor la recursul formulat de Ministerul Finanțelor Publice în numele Statului Român, instanța constată că este întemeiat și va fi admis, urmând ca instanța de rejudecare să analizeze, din nou, excepția invocată, în raport și de dispozițiile art. 25 din Decizia nr. 31/1954 privind persoanele fizice și juridice.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de pârâții Guvernul României și Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, împotriva sentinței nr. 364 din 7 octombrie 2010 a Curții de Apel Cluj – secția comercială, de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Cluj – secția conflicte de muncă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 28 iunie 2011.