ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3792/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3792/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor de față:

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin sentința nr. 364 din 7

octombrie 2010, Curtea de Apel Cluj – secția comercială, de contencios

administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată și precizată de reclamantul

R.R., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Statul Român, prin

Ministerul Finanțelor Publice, și a obligat pârâții, în solidar, la plata către

reclamant a sumei de 21.522,72 lei, cu titlu de despăgubiri, și a sumei de

1279,30 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată. Prin aceeași sentință au fost

respinse, ca neîntemeiate, excepțiile invocate de pârâți.

Pentru a pronunța această sentință,

instanța de fond a reținut următoarele:

I. Cu privire la excepții.

fundamentată în drept pe dispozițiile art. 9 din Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, care are

denumirea marginală „acțiuni împotriva ordonanțelor Guvernului”.

Având în vedere această

calificare dată acțiunii promovată de reclamant, prima instanță a procedat la

analizarea excepțiilor invocate de pârâți, conform dispozițiilor art. 137 C. proc.

civ.

lipsei calității procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanțelor

Publice, instanța de fond reține că Guvernul prin emiterea ordonanțelor de

urgență a acționat în virtutea dispozițiilor constituționale care-i consacră

atribuția legislativă prin mecanismul excepțional al delegării legislative ce

își are originea direct în dispozițiile constituționale reglementate de art. 115

alin. (4)-(8) din Constituția României, ca abatere de la regula de principiu

consacrată de Legea fundamentală în art. 61 alin. (1).

Arată prima instanță că

problema ce se pune în speță, mai ales sub unghiul de aplicare al art. 9 din

Legea nr. 554/2004, este aceea dacă Statul în numele căruia Guvernul angajează

și exercită funcția legislativă răspunde solidar cu acesta din urmă pentru

modalitatea defectuoasă de exercitare a acestei funcții.

Din interpretarea

dispozițiilor art. 37 din Decretul nr. 31/1954, prima instanță reține că Statul

nu poate răspunde pentru obligații proprii ale organelor sale, născute în urma

unor raporturi juridice în care organele sale, și nu Statul însuși are

calitatea de parte; numai că, în cazul raportului juridic de natură

legislativă, subiectele acestuia sunt pe de o parte Statul ca titular al

funcției legislative și nu organul care a adoptat actul cu forță legislativă și

particularul căruia îi este destinată norma și care obligația să o respecte,

eventualul prejudiciu ce s-ar naște din modalitatea defectuoasă de legiferare

și care ar antrena astfel o pagubă în patrimoniul particularului este cauzat

tocmai de acest raport juridic de natură legislativă care s-a născut în urma

adoptării de către Stat prin organele sale a unui act legislativ

neconstituțional.

Instanța de fond reține

că obligațiile de legiferare ce se deduc din exercitarea atribuțiilor

constituționale ca efect al delegării legislative nu sunt obligații proprii ale

organului care a acționat în numele statului ci ale statului însuși, numai

astfel putându-se interpreta dispoziția consacrată de art. 126 alin. (5) din

Constituție, conform căreia se poate atrage răspunderea pentru prejudiciile

cauzate de ordonanțe neconstituționale, premisa atragerii răspunderii fiind

tocmai exercitarea defectuoasă, ilicită și culpabilă, a obligațiilor statului

generată de comportamentul ilicit al Guvernului în calitatea acestuia de

mandatar al exercitării atribuțiilor statului.

Acest aspect al

responsabilității statului, apreciază instanța de fond, poate fi examinat și

din punct de vedere convențional, mai precis în sensul de a ști dacă în

exercitarea prerogativei de judecător prim al Convenției, judecătorul național

ar putea atrage răspunderea statului nu ca subiect de drept internațional (așa

cum o face Curtea Europeană a Drepturilor Omului pe baza normelor de drept

internațional) ci ca subiect de drept intern pe baza și în aplicare

principiului subsidiarității.

De asemenea, se arată în

considerentele sentinței atacate, este evident, că una din garanțiile

respectării întocmai a drepturilor omului revine în primul rând statului ca

parte la Convenție și aceasta se exprimă prin organele sale interne:

legislativ, executiv și judecătoresc.

Cu toate acestea, reține

judecătorul fondului, atunci când normele ce ocrotesc și consacră drepturi ale

omului sunt încălcate, jurisdicția internă este autorizată de Convenție și

practica C.E.D.O. să acționeze pentru asanarea încălcării având la bază în

special principiul subsidiarității în materie.

Într-o astfel de

ambianță legală și convențională, prima instanță apreciază că poate fi atrasă

răspunderea statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin acțiunii

defectuoase de legiferare săvârșite de Guvern, mai ales prin receptarea pe cale

direct și prioritară a dispozițiilor Convenției în special a art. 6, 13

respectiv art. 1 din Primul Protocol prin efectul dispozițiilor art. 20 alin. (2)

și ale art. 21 alin. (2) din Constituție.

Din această perspectivă,

se arată în considerentele sentinței atacate, Statul Român reprezentat de

Ministerul Finanțelor Publice are calitate procesuală pasivă în acțiunea de

contencios administrativ ce are ca obiect despăgubiri exercitată de reclamant

conform dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004.

de inadmisibilitate invocată de ambii pârâți, instanța de fond a reținut că

aceasta nu este întemeiată, întrucât, în raport cu dispozițiile art. 7 alin.

(5) din Legea nr. 554/2004, în cauză nu era necesară parcurgerea procedurii

plângerii prealabile, fiind în prezența unei acțiuni introduse de persoane

vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe.

tardivității acțiunii, invocată de pârâtul Guvernul României, prima instanță a

considerat că este neîntemeiată, față de prevederile art. 9 alin. (4) din Legea

nr. 554/2004, potrivit cărora termenul de decădere de un an, începe să curgă de

la data publicării deciziei Curții Constituționale în M. Of. al României,

Partea I.

Or, reține instanța de

fond, în speță, acțiunea reclamantului vizează prejudicii cauzate prin neconstituționalitatea

O.U.G. nr. 151/2008 și, respectiv, O.U.G. nr. 1/2009; decizia Curții

Constituționale nr. 842 din 2 iunie 2009 referitoare la excepția de

neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței Guvernului nr. 15/2008 privind

creșterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învățământ

a fost publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 464 din 6 iulie 2009, iar

acțiunea a fost introdusă la data de 5 iulie 2010, aceasta fiind data sesizării

instanței conform art. 104 C. proc. civ. (data poștei aplicată de oficiul

poștal de expediție pe plicul de corespondență transmis recomandat).

Totodată, se arată în

considerentele sentinței atacate, Decizia Constituționale nr. 989 din 30 iunie

2009, referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct.

2 și 3 din O.U.G. nr. 151/2008 și a celor ale art. 2 și art. 3 din O.U.G. nr. 1/2009,

a fost publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 531 din 31 iulie 2009.

Reține prima instanță

că, față de dispozițiile art. 101 alin. (3) C. proc. civ., termenul de un an

reglementat de art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 s-ar fi împlinit la data

de 6 iulie 2010, respectiv la data de 31 iulie 2010, iar cum acțiunea a fost

introdusă cu o zi înainte de împlinirea primului termen, respectiv cu 26 de

zile înainte de împlinirea celui de-al doilea termen, se constată că acțiunea

este introdusă în termenul legal.

II. Cu privire la fondul cauzei.

Reține prima instanță că

neconstituționalitatea unor dispoziții legale din cele două Ordonanțe de

urgență a Guvernului nr. 151/2008 și respectiv nr. 1/2009 prezumă deja

existența cel puțin a unui factor al răspunderii, adică elementul ilicit

(neconstituțional); altfel spus, sub aspectul condiției existenței faptei

ilicite și culpabile dovada este realizată cu deciziile de

neconstituționalitate pronunțate de jurisdicția de contencios constituțional.

Cât privește prejudiciul

cauzat, cuantumul acestuia și raportul de cauzalitate, instanța de fond

apreciază că prin aplicarea dispozițiilor declarate neconstituționale

reclamantului i s-a produs prejudiciul reclamat, cuantumul acestuia nefiind

contestat de niciunul dintre pârâți, iar raportat la probele dosarului (f.

46-54) acesta nu poate fi neconform cu realitatea.

Din această perspectivă, instanța de

fond reține că și raportul de cauzalitate dintre acțiunea ilicită și prejudiciu

a fost stabilit încât constată că toate condițiile prevăzute de lege sunt

îndeplinite, motiv pentru care, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004

corelat cu art. 1003 C. civ., apreciază ca fiind întemeiată acțiunea, așa cum a

fost precizată.

Apărările Guvernului României,

conform cărora în speță nu ar exista dovedit un prejudiciu și întinderea

acestuia, au fost înlăturate de prima instanță, raportat la considerentele de

mai sus.

Cât privește apărarea conform căreia

efectele deciziilor Curții Constituționale limitează prejudiciul la perioada

ulterioară declarării neconstituționalității ordonanțelor de urgență incidente

în cauză, instanța de fond a reținut că textul art. 147 alin. (1), corelat cu art.

147 alin. final din Constituție, raportate la dispozițiile art. 31 alin. (1) și

(3) din Legea nr. 47/1992, sunt opozabile în primul rând Parlamentului sau,

după caz, Guvernului României și prevăd care este soarta actului normativ

legislativ în perioada de 45 de zile în care aceste autorități au abilitatea și

obligația să acționeze cât și efectul actului respectiv după expirarea

termenului legal dacă aceste autorități nu își îndeplinesc obligațiile.

Cât privește efectul declarării neconstituționalității

ordonanței de urgență pe terenul de aplicare a art. 9 din O.U.G. nr. 554/2004,

prima instanță reține că, dacă s-ar admite teza Guvernului României, s-ar putea

cu ușurință constata că acțiunea reglementată de acest text legal ar deveni mai

degrabă teoretică și iluzorie decât concretă și efectivă astfel încât s-ar

abate de la dispozițiile de principiu ale art. 6 și respectiv art. 13 din

Convenție; aceasta, deoarece, dacă nu s-ar putea admite repararea prejudiciului

cauzat anterior declarării neconstituționalității printr-o faptă ilicită

săvârșită anterior acestui moment (ilicitul adoptării ordonanțelor de urgență

se produce în momentul formării voinței Guvernului), ar însemna că eventualul

prejudiciu s-ar putea produce numai după declararea neconstituționalității,

când efectele acesteia sunt oricum suspendate, ceea ce pare de neconceput având

în vedere rațiunea și premisele de la care a plecat legiuitorul atunci când a

imaginat o astfel de acțiune.

Instanța de fond constată că textul

legal analizat consacră procedura prin care pot fi înlăturate vătămările aduse

drepturilor și intereselor legitime prin ordonanțele declarate

neconstituționale, reținând că unul dintre obiectele acțiunii ce se poate

intenta având la bază textul art. 9 din Legea nr. 554/2004 este cuprins expres

chiar în conținutul acestuia: acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile

cauzate prin ordonanțe ale Guvernului.

Or, se arată în considerentele

sentinței atacate, este evident că aceste prejudicii nu pot fi cauzate decât

prin aplicarea efectivă a ordonanțelor Guvernului și care dau dreptul la

reparație abia după ce ordonanța respectivă se declară neconstituțională de

către Curtea Constituțională, acțiunea judiciară putând fi intentată fie

deodată cu activarea litigiului constituțional (ipoteza art. 9 alin. (1)), fie

separat, după ce deja ordonanța a fost declarată neconstituțională în termenul

prevăzut expres de lege (ipoteza art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004).

Pe de altă parte, reține instanța de

fond, soluția ce se va da cererii de chemare în judecată formulată de

reclamant, indiferent de obiectul acesteia (acordarea de despăgubiri, anularea

unor acte administrative subsecvente, realizarea unor operațiuni

administrative), depinde în mod indisolubil de soluția dată asupra excepției de

neconstituționalitate, ceea ce presupune că paguba, ori actul administrativ ori

operațiunea administrativă s-au produs respectiv săvârșit înainte de declararea

neconstituționalității ordonanței respective; eventualul prejudiciu, ori acțiunea

în anulare a actului administrativ sau a operațiunii administrative săvârșite

ori întocmite în aplicarea dispozițiilor ordonanței, după ce aceasta a fost

deja declarată neconstituțională, dă dreptul la reparație sau la examinarea

regularității actului pe alte temeiuri decât cel avut în vedere de legiuitor în

art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Așa fiind, concluzionează prima

instanță, apărarea Guvernului României, raportată la efectele deciziilor Curții

Constituționale sub unghiul de aplicare al art. 9 din Legea nr. 554/2004, este

nefondată.

De asemenea, reținând că pârâții au

căzut în pretenții, fiind astfel găsiți în culpă procesuală, în temeiul art. 274

raportat la art. 277 C. proc. civ., instanța de fond a obligat pârâții, în

solidar, la plata către reclamant a cheltuielilor de judecată, reprezentând

taxă judiciară de timbru, timbru judiciar și onorariu avocațial.

Împotriva

acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs

pârâții Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și Guvernul României.

În motivarea

cererii de recurs Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice a arătat că

sentința recurată este nelegală în ceea ce privește respingerea excepției lipsei

calității procesual pasive.

Consideră

recurentul că deși statul român are calitatea de persoană juridică, nu este considerat

de dispozițiile legii contenciosului administrativ, ca subiect al acestui

raport juridic, acesta neputând fi acționat direct în instanță, acțiunea în

contencios administrativ putând fi exercitată față de orice organ al său care acționează

în regim de putere publică, cu excepțiile prevăzute de art. 5 din lege.

În motivarea

cererii sale de recurs, pârâtul Guvernul României a arătat că sentința de fond

este netemeinică și nelegală întrucât:

- În mod

greșit a respins excepția tardivității cererii de chemare în judecată și a

acordat reclamantului - intimat despăgubiri pentru perioada 1 octombrie 2008 –

30 aprilie 2009.

- Instanța de

fond a respins neîntemeiat cererile de intervenție accesorie formulate de

Ministerul Muncii Familiei și Protecției Sociale precum și Ministerul

Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, care îndeplineau condițiile

prevăzute de art. 49 C. proc. civ. pentru a participa în calitate de intervenienți

în acest litigiu, în calitate de inițiatori ai actelor normative.

- Pe fondul cererii de chemare în

judecată, se arată că nu erau îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzută

de lege, întrucât în speță nu s-a creat un prejudiciu.

Potrivit Constituției României,

Guvernul are competența și abilitarea de a emite acte normative. Modul de

aplicare a actelor normative nu creează prejudiciu pentru intimatul -

reclamant, personal și direct.

Dacă intimatul – reclamant era

nemulțumit de modul în care a fost salarizat avea posibilitatea alegerii unei

alte căi procedurale, putând solicita instanței de judecată, recalcularea drepturilor

salariale la care ar fi avut dreptul.

De altfel, presupusul prejudiciu este

calculat de către intimatul - reclamant și de instanța de fond, prin raportare

la Legea nr. 221/2008 și nu la ordonanțele de urgență pe care le invocă, care au

fost în vigoare și s-au aplicat corect în perioada octombrie 2008 - decembrie

2009.

Dispozițiile O.U.G. nr. 151/2008 și O.U.G.

nr. 1/2009, declarate neconstituționale și-au produs efectele până la publicarea

deciziei Curții Constituționale la data de 6 iulie 2009, respectiv 31 iulie 2009,

efectele acestora nefiind înlăturate retroactiv, ci doar pentru viitor potrivit

art. 31 din Legea nr. 471/1992.

În drept cererile de recurs se

întemeiază pe dispozițiile art. 304 pct. 9, 304

1

C. proc.

civ.

Reclamantul – intimat a formulat

întâmpinare și a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate, arătând că în

considerarea Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție - secțiile unite nr.

3 din 4 aprilie 2011, trebuie să se rețină că dispozițiile Legii nr. 221/2008

justifică pretențiile oricărui cadru didactic pentru plata diferențelor de

drepturi salariale, în perioada 1 octombrie 2008 - 31 decembrie 2009. De asemenea

a arătat că acțiunea în contencios este mai rapidă și cu taxe mai reduse, fiind

prevăzute de lege.

Analizând cererile de recurs,

normele legale incidente în cauză, prevederile art. 304

1

C. proc.

civ., Înalta Curte constată incidente în cauză prevederile art. 304 pct. 3 raportat

la art. 312 alin. (3) C. proc. civ.

Recursul Guvernului este fondat.

Astfel, instanța de recurs constată

că susținerile potrivit cărora, în raport cu faptul că obiectul acțiunii îl

formează drepturi salariale pretins neacordate, reclamantul era dator să-și

aleagă o altă cale procedurală (o altă instanță, cu alte cuvinte), iar nu calea

reglementată la art. 9 din Legea nr. 554/2004, la instanța de contencios

administrativ, se încadrează în motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 3 C.

proc. civ.

În cauză, este necontestat că

intimatul-reclamant, invocând dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, a

cerut obligarea autorităților publice recurente la plata, ca despăgubiri, a

unor drepturi salariale prevăzute de dispozițiile O.G. nr. 151/2008, modificată

și completată prin Legea de aprobare nr. 221/2008, pretins neacordate ca urmare

a adoptării unor ordonanțe de urgență ale căror dispoziții incidente au fost

declarate ca fiind neconstituționale, prin Decizia nr. 842/2009, în cazul

O.U.G. nr. 151/2008 și, respectiv, prin Decizia nr. 989/2009, în cazul O.U.G. nr.

1/2009.

Or, în materia litigiilor care au ca

obiect drepturi/ despăgubiri privind pretinse drepturi salariale, potrivit

legislației în vigoare funcționează instanțe/ secții de specialitate, competența

instanțelor de contencios administrativ fiind atrasă, în astfel de cauze, numai

ca urmare a unor dispoziții speciale.

O astfel de reglementare o

reprezintă dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul

funcționarilor publici, care se referă la cauzele care au ca obiect raportul de

serviciu al funcționarului public, care, însă, nu sunt incidente în cauza de

față, intimatul-reclamant nefiind titularul vreunei funcții publice.

Deci, cu alte cuvinte, în lipsa unor

dispoziții precum cele ale art. 109 din Legea nr. 188/1999, cauzele care au ca

obiect drepturi salariale/ despăgubiri privind pretinse drepturi salariale

dintr-un raport de muncă, precum cel pe care intimatul-reclamant îl are cu

universitatea angajatoare, sunt de competența instanțelor/ secțiilor

specialitate în litigii de dreptul muncii.

Într-adevăr, prin Decizia nr. 3/2011

pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii, completul competent

al Înaltei Curți de Casație și Justiție a statuat că, urmare a deciziilor prin

care Curtea Constituțională a declarat ca neconstituționale O.U.G. nr. 136/2008,

O.U.G. nr. 151/2008 și O.U.G. nr. 1/2009, dispozițiile O.G. nr. 15/2008, astfel

cum au fost aprobate și modificate prin Legea nr. 221/2008, constituie temei

legal pentru diferența dintre drepturile salariale cuvenite și drepturile

salariale efectiv încasate de cadrele didactice în perioada 1 octombrie 2008 –

3 decembrie 2009, așa cum a susținut și intimatul-reclamant.

Însă, este necesar să se rețină că

Decizia nr. 3/2011 a fost pronunțată ca urmare a unor soluții contradictorii

pronunțate în perioada noiembrie 2009 – ianuarie 2010 de instanțele de dreptul

muncii, iar nu de instanțele de contencios administrativ care, așa cum s-a

arătat mai sus, nu sunt competente să soluționeze astfel de litigii care au ca

obiect drepturi salariale pretinse de cadrele didactice în cadrul unor

raporturi de muncă.

Este adevărat că, în cauză,

intimatul-reclamant a invocat ca temei și dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004,

în privința cărora instanța de recurs constată că nu sunt aplicabile.

Astfel, din dispozițiile art. 9 alin.

(5) din Legea nr. 554/2004 rezultă că acțiunea prevăzută de acest articol poate

avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin

ordonanțe ale Guvernului, în condițiile în care printr-o astfel de acțiune se

cere anularea actelor administrative emise în baza acestora sau, după caz,

obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ sau realizarea

unei anumite operațiuni administrative.

De altfel, această interpretare

rezultă și din Decizia nr. 414/2010 a Curții Constituționale, în considerentele

căreia se face referire la încetarea de drept a efectelor actelor juridice

subsecvente emise sau încheiate în baza unor ordonanțe de urgență declarate

neconstituționale (contracte de management, alte acte administrative, etc.).

În concluzie, instanța de recurs

constată că acest motiv de recurs este întemeiat, astfel că soluția instanței

de fond va fi desființată, iar cauza va fi trimisă pentru soluționare,

instanței competente.

Având în vedere soluția adoptată ca

urmare a admiterii motivului de recurs prezentat mai sus, analiza celorlalte

critici ale recursului a devenit superfluă, urmând ca acestea să fie verificate

de instanța de rejudecare, ca apărări de fond.

Referitor la recursul formulat de

Ministerul Finanțelor Publice în numele Statului Român, instanța constată că

este întemeiat și va fi admis, urmând ca instanța de rejudecare să analizeze,

din nou, excepția invocată, în raport și de dispozițiile art. 25 din Decizia nr.

31/1954 privind persoanele fizice și juridice.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâții Guvernul României și

Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, împotriva sentinței nr. 364

din 7 octombrie 2010 a Curții de Apel Cluj – secția comercială, de contencios

administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite

cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Cluj – secția conflicte de muncă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 28 iunie 2011.