ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1264/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1264/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

deduse judecății

Prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj , la data de 9 iulie 2010,

reclamantul F.I., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Statul Român

prin Ministerul Finanțelor Publice, a solicitat obligarea pârâților, în

solidar, la plata unor despăgubiri în cuantum total de 12.971,07 RON pentru

prejudiciile cauzate prin emiterea unor ordonanțe de urgență neconstituționale,

cu cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii,

reclamantul a arătat că este lector universitar la Facultatea de Geografie din cadrul

Universității „B.B.” Cluj-Napoca, Catedra de Geografie Regională, fiind angajat

al acestei instituții cu începere de la data de 15 februarie 2009, fiind încadrat

în perioada 1 octombrie 2008-14 februarie 2009 în tranșa de vechime 5-10 ani, iar

cu începere din data de 15 februarie 2009 se încadrează în tranșa de vechime 10-15

ani.

A susținut reclamantul

că prin efectul combinat al O.U.G. nr. 151/2008 și respectiv O.U.G. nr. 1/2009,

prevederile O.U.G. nr. 15/2008 în forma aprobată prin Legea nr. 221/2008 nu au fost

practic niciodată puse în aplicare în perioada 1 octombrie 2008-31 decembrie 2009,

iar prin incidența celor două ordonanțe de urgență declarate neconstituționale,

a fost lipsit în perioada menționată de creșterile salariale prevăzute de Legea

nr. 221/2008, fiindu-i astfel creat un prejudiciu a cărui reparare o solicită prin

prezenta acțiune.

În întâmpinarea formulată

de Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice s-a invocat lipsa calității sale

procesuale pasive în cauză.

În întâmpinarea formulată

de Guvernul României s-a relevat că Decizia Curții Constituționale nr. 1221/2008

care a declarat neconstituționalitatea O.U.G. nr. 136/2008 privind stabilirea unor

măsuri pentru salarizarea personalului din învățământ în anul 2008 a fost publicată

în M. Of. nr. 802/2.12.2008.

De asemenea, Decizia Curții

Constituționale nr. 842/2009 care a declarat neconstituționalitatea dispăzițiilor

art. I pct. 2 și pct. 3 din O.U.G. nr. 151/2008 pentru modificarea și completarea

O.U.G. nr. 15/2008 privind creșterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului

din învățământ, a fost publicată în M. Of. nr. 464/6.07.2009.

A mai arătat pârâtul că

reclamantul s-a adresat instanței la data de 9 iulie 2010, astfel că s-a apreciat

că cererea de chemare în judecată a fost tardiv formulată, cu depășirea termenului

de decădere de 1 an prevăzut imperativ de art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004,

cu modificările și completările ulterioare.

Raportat la situația expusă,

pârâtul a considerat că nu sunt întrunite condițiile de admisibilitate prevăzute

de lege, întrucât în speță nu s-a creat un prejudiciu, prin ordonanțele la care

face referire reclamantul, respectiv O.U.G. nr. 136/2008, O.U.G. nr. 151/2008 și

O.U.G. nr. 1/2009 s-a reglementat cu privire la valoarea coeficientului de multiplicare

pentru cadrele didactice, iar potrivit Constituției României, Guvernul are competența

și abilitatea de a emite acte normative. Modul de aplicare a actelor normative nu

creează prejudiciu pentru reclamant, direct și personal.

Ministerul Educației,

Cercetării, Tineretului și Sportului și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale au formulat cereri de intervenție voluntară accesorie în interesul Guvernului

României.

La data de 3 septembrie

2010, reclamantul F.I. a depus o precizare de acțiune în care a menționat că în

conformitate cu datele furnizate de Universitatea „B.B.” Cluj-Napoca, coeficientul

de multiplicare în cazul său în perioada relevantă a variat. De asemenea, pentru

perioada relevantă, așa cum rezultă din mențiunile făcute în cartea de muncă, a

beneficiat de un spor de doctor de 15% și un spor de vechime de 15%. Pe cale de

consecință, întrucât aceste sporuri ar fi trebuit aplicate la salariul de bază brut

majorat conform Legii nr. 221/2008, reclamantul a apreciat că există un prejudiciu

suplimentar reprezentând 30% din suma de 11.346,59 RON, adică 3.403,97 RON.

Pe de altă parte, a precizat

reclamantul că în perioada relevată, reclamantul a lucrat normă dublă la Facultatea

de Geografie, motiv pentru care a beneficiat de plata la cumul, aceasta însemnând

faptul că pentru o perioadă de 10 luni pe an, cu excepția lunilor iulie și august,

a beneficiat de plata suplimentară a unui salariu brut fără sporuri.

În aceste condiții, raportat

la toate aceste elemente, reclamantul a apreciat faptul că valoarea totală a prejudiciilor

cauzate de ordonanțe de urgență care au blocat aplicarea Legii nr. 221/2008 este

de 24.515,49 RON, sens în care a și precizat acțiunea.

Prin sentința civilă

nr. 427 din 11 noiembrie 2010, Curtea a respins excepțiile invocate și a admis acțiunea

precizată, obligându-i pe pârâți și la cheltuieli de judecată.

Prin decizia nr. 4878

din 21 octombrie 2011, pronunțată de către Înalta Curte de Casație și Justiție,

recursurile declarate de către Guvernul României și Statul Român prin Ministerul

Finanțelor Publice împotriva acestei sentințe au fost admise, cauza fiind trimisă

spre rejudecare.

Pentru a dispune astfel,

s-a reținut că pentru lămurirea situației de fapt era necesară efectuarea unei expertize

contabile, care să stabilească, pe baza actelor existente la dosar, temeinicia pretențiilor

intimatului-reclamant, respectiv, corectitudinea calculelor efectuate de acesta.

Totodată, s-a constatat

că prima instanță nu a analizat excepția tardivității acțiunii și prin raportare

la momentul declarării neconstituționale a O.U.G. nr. 136/2008 prin Decizia Curții

Constituționale nr. 1221/2008, la data de publicată în M. Of. al României.

În concret, în rejudecare,

instanța de trimitere a fost îndrumată să analizeze excepția tardivitătii introducerii

actiunii în raport cu toate cele trei ordonanțe de urgență invocate de intimatul-reclamant,

să se pronunțe asupra tuturor excepțiilor invocate de părți în cauză, precum și

asupra cererii de intervenție accesorie, dar și să administreze proba cu expertiză

contabilă.

Urmare a acestei decizii,

dosarul a fost înregistrat sub nr. de mai sus; în cadrul încheierii ședinței publice

din 10 februarie 2012 , Curtea s-a pronunțat în sensul respingerii excepțiilor tardivității

acțiunii și a lipsei procedurii prealabile și a aplicării prevederilor art. 137

alin. (2) C. proc. civ., în ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale

pasive a Statului Român, considerentele care au stat la baza acestei soluții fiind

cele consemnate în cuprinsul încheierii.

Totodată, au fost respinse

cele două cereri de intervenție accesorii, apreciindu-se că titularii acestora nu

justifică un interes personal și actual în susținerea acestora, raportat la cadrul

procesual fixat de către reclamant.

În cauză s-a dispus și

efectuarea unei expertize contabile.

de instanța de fond

Prin sentința nr. 568

din 14 septembrie 2012 Curtea de Apel Cluj a admis excepția lipsei calității procesuale

pasive a pârâtului Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și, în consecință,

a respins față de acesta acțiunea reclamantului, a respins excepția inadmisibilității,

a admis în parte acțiunea precizată de reclamantul F.I. și, în consecință a obligat

pârâtul Guvernul României să achite reclamantului suma de 23.690,81 RON cu titlu

de despăgubiri precum și 6.911 RON reprezentând cheltuieli de judecată , a respins

cererile de intervenție accesorie formulate de către Ministerul Educației, Cercetării,

Tineretului și Sportului și de către Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale.

Pentru a pronunța această

hotărâre s-au reținut următoarele.

Acțiunea reclamantului

se întemeiază în drept pe prevederile art. 9 alin. (4) și alin. (5) din Legea

contenciosului administrativ și vizează prejudicii cauzate prin neconstituționalitatea

O.U.G. nr. 151/2008 și, respectiv, O.U.G. nr. 1/2009, cuantumul pretențiilor solicitate

fiind cel rezultat în urma calculelor efectuate de către expertul numit în cauză,

la îndrumarea instanței de recurs.

Deși reclamantul a înțeles

să cheme în judecată, în calitate de pârâți, atât Statul Român, cât și Guvernul

României, solicitând obligarea lor la plata sumelor ce fac obiectul acțiunii, în

solidar, Curtea a apreciat că excepția lipsei calității procesuale pasive invocate

de către prima dintre aceste două entități este întemeiată, în considerarea faptului

că atâta vreme cât Statul Român și-a exercitat puterea legislativă prin intermediul

Guvernului, această ultimă autoritate publică centrală trebuie să îl reprezinte

și în litigiile întemeiate pe prevederile art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului

administrativ.

În ceea ce privește apărarea

conform căreia în cauză nu este îndeplinită una dintre condițiile de admisibilitate

ale acțiunii în contencios administrativ, prevăzută de legea cadru în materie, respectiv

faptul generator al conflictului juridic nu este emiterea unui act administrativ,

Curtea a constatat că o astfel de abordare vine în conflict cu textul legal pe care

se întemeiază prezentul demers, care nu impune, în această materie specială, condiționări

de genul celei la care fac referire ambii pârâți.

Pe fondul cauzei, reclamantul

solicită acordarea unei sume cu titlu de despăgubiri, pentru perioada 1

octombrie 2008-31 decembrie 2009, în care s-a încadrat în tranșa de vechime 5-10,

respectiv, 10-15 ani și în care nu a beneficiat, așa cum reiese din copia carnetului

de muncă și adeverința depuse la dosar, de creșterile salariale prevăzute de Legea

nr. 221/2008, ca urmare a adoptării celor două ordonanțe, declarate neconstituționale.

A reținut Curtea că, drepturile

salariale cuvenite personalului din învățământ, calculate în baza Legii nr. 221/2008,

se datorează până la 31 decembrie 2009. Începând cu 1 ianuarie 2010, drepturile

se stabilesc în conformitate cu noile reglementări salariale, Legea nr. 330/2009

și O.U.G. nr. 1/2010.

Conform art. 9 alin.

(4) și alin. (5) din Legea contenciosului administrativ, în termen de un an de la

data publicării deciziei prin care o anumită ordonanță de urgență a fost declarată

neconstituțională, persoanele prejudiciate prin dispozițiile ordonanței pot formula

o acțiune în despăgubiri. În cazul de față, ordonanțele de urgență prejudiciabile

avute în vedere sunt următoarele:

- O.U.G. nr. 151/2008;

- O.U.G. nr. 1/2009.

Curtea a apreciat, că,

raportat la condițiile răspunderii civile delictuale, existența unui fapte culpabile,

a vinovăției autorităților publice din România, a prejudiciului suferit de petent

și a legăturii de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu, este evidentă. Astfel,

în opinia Curții, prin efectul combinat al O.U.G. nr. 151/2008 și respectiv O.U.G.

nr. 1/2009, prevederile O.G. nr. 15/2008 în forma aprobată prin Legea nr. 221/2008

nu au fost practic niciodată puse în aplicare, în perioada 1 octombrie 2008-31 decembrie

2009.

Cu alte cuvinte, s-a reținut

că datorită incidenței celor două ordonanțe de urgență, declarate neconstituționale,

reclamantul a fost lipsit în perioada 1 octombrie 2008-31 decembrie 2009 de creșterile

salariale prevăzute de Legea nr. 221/2008.

În ceea ce privește întinderea

prejudiciului, Curtea a validat modul de calcul propus de expert prin varianta B

a raportului de expertiză, aceasta fiind socotită ca valorizând pe deplin celelalte

înscrisuri pe care se întemeiază pretențiile reclamantului. În plus, aceasta este

și varianta la care a achiesat reclamantul, conform notelor de ședință depuse în

rejudecare.

Împotriva acestei sentințe

a formulat recurs pârâtul Guvernul României, criticând-o pentru nelegalitate, în

temeiul art. 304 pct. 3, pct. 5 și pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

În motivarea căii de atac,

recurentul-pârât a formulat următoarele critici:

Un prim motiv de recurs

se referă la nesocotirea formelor de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității

de art. 105 alin. (2) C. proc. civ. și este prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc.

civ.

Se arată de recurent că

nu i-a fost comunicată Încheierea de amânare a pronunțării din data de 7

septembrie 2012, deși aceasta face parte integrantă din sentința nr. 568 din 14

septembrie 2012, fiind evidentă încălcarea dispozițiilor imperative ale legii prin

care sunt reglementate formele de procedură.

Hotărârea primei instanțe

asupra cererii a fost dată cu încălcarea competenței altei instanțe (art. 304

pct. 3 C. proc. civ.).

În dezvoltarea acestui

motiv, recurentul-pârât arătă că întrucât obiectul acțiunii îl reprezintă drepturi

salariale pretins neacordate decurgând dintr-un raport de muncă pe care reclamantul

îl are cu universitatea angajatoare, competența prezentei cereri revine potrivit

legii, instanțelor, respectiv secțiilor specializate în litigii de dreptul muncii.

Hotărârea primei instanțe

este nelegală și netemeinică întrucât instanța a respins cererile de intervenție

voluntară accesorie, în interesul Guvernului, formulate de Ministerul Educației,

Cercetării, Tineretului și Sportului și de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale (art. 304 pct. 9)

În cadrul acestui motiv

de recurs recurentul critică atât soluția de admitere a excepției lipsei calității

procesuale pasive a Statului Român, reprezentat prin Ministerul Finanțelor Publice,

cât și soluția pronunțată pe fondul cauzei.

În ceea ce privește fondul

cauzei, se susține că datorită unei interpretări necorespunzătoare a dispozițiilor

art. 9 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, judecătorul fondului a

făcut o aplicare greșită a acestora.

În opinia recurentului,

instanța de fond a făcut o greșită aplicare și a prevederilor art. 9 alin. (4) din

Legea nr. 554/20004, privind termenul de introducere a acțiunii, respingând excepția

tardivității.

Totodată se arată că prima

instanță a stabilit netemeinic și nelegal existența unei răspunderi civile delictuale

a autorității pârâte, ignorând existența răspunderii contractuale.

II. Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului

Examinând cauza prin prisma

motivelor invocate de recurenta-reclamantă și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru

considerentele ce vor fi expuse în continuare.

și de drept relevante

1.1. Motivul de recurs

prevăzut în art. 304 pct. 3 C. proc. civ., hotărârea primei instanțe asupra cererii

a fost dată cu încălcarea competenței altei instanțe

În legătură cu aceste

aspecte învederate de recurentul Guvernul României, trebuie menționat că plenul

judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație

și Justiție a adoptat soluția de unificare a practicii judiciare în sensul că litigiile

având ca obiect acțiuni formulate în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004,

prin care reclamanții solicită, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României,

acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile, constând

în drepturi salariale neacordate chiar în baza unui contract individual de muncă,

cauzate prin ordonanțe ale Guvernului

declarate neconstituționale, se soluționează,

în fond, de Curtea de Apel, ca instanță de contencios administrativ, iar, în recurs,

de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.

1.2. Motivul de recurs

prevăzut în art. 304 pct. 5 C. proc. civ.

În ceea ce privește susținerile

recurentului Guvernul României, referitoare la necomunicarea încheierii de amânare

a pronunțări, acestea nu pot fi reținute; deși recurentul invocă un prejudiciu,

acesta nu a făcut dovada existenței și întinderii acestuia; pe de altă parte neîntocmirea

acestei încheieri atrage nulitatea hotărârii și nicidecum necomunicarea acesteia.

1.3. Motivul de recurs

prevăzut în art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Cu privire la excepția

lipsei calității procesuale pasive a Statului Român, reprezentat de Ministerul Finanțelor

Publice.

Demersul procesual al

reclamantului se încadrează în prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, având

ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin ordonanțe ale

Guvernului declarate neconstituționale și fiind declanșat cu respectarea cerințelor

alin. (4) și alin. (5) teza I din articolul menționat.

Art. 9 din Legea nr. 554/2004

constituie concretizarea, în plan legislativ, a principiului consacrat în art. 126

alin. (6) teza finală din Constituția României, potrivit căruia instanțele de contencios

administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin

ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.

Este adevărat că ordonanțele

Guvernului nu sunt acte administrative, ci acte cu putere de lege, adoptate de Guvern

în exercitarea delegării funcției legislative intervenite în condițiile prevăzute

în art. 115 din Constituția României. Dar de vreme ce acțiunile persoanelor vătămate

prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale au fost

circumscrise mecanismului acțiunilor în contencios administrativ, potrivit prevederilor

constituționale și legale menționate anterior, iar izvorul direct al prejudiciului

este actul normativ adoptat de Guvern, calitate procesuală pentru acțiunea în despăgubiri

nu ar putea avea decât Guvernul, ca autoritate emitentă, în sensul art. 2 alin.

(1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, și persoanele care au contribuit la elaborarea

sau adoptarea ordonanței, în condițiile prevăzute în art. 16 din aceeași lege.

Prin urmare, prima instanță

a soluționat corect excepția lipsei calității procesuale pasive a Statului Român,

prin Ministerul Finanțelor Publice.

În ceea ce privește soluția

pronunțată instanța de fond cu privire la excepția inadmisibilității și tardivității

acțiunii și la cererile de intervenție voluntare accesorii formulate de Ministerul

Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului și Ministerul Muncii, Familiei

și Protecției Sociale, se observă că aceasta a fost argumentată în mod judicios.

Cu privire la fondul cauzei

Pe calea prevăzută în

art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, reclamanta a solicitat plata unor despăgubiri

pentru prejudiciul suferit în perioada 1 octombrie 2008-31 decembrie 2009, ca efect

al aplicării unor prevederi din O.U.G. nr. 136/2008, nr. 151/2008 și nr. 1/2009,

toate declarate neconstituționale prin decizii ale Curții Constituționale, publicate

în M. Of. al României anterior învestirii instanței de contencios administrativ.

După pronunțarea sentinței

și formularea recursului în prezenta cauză, problema de drept de care depinde dezlegarea

fondului a format obiectul unui recurs în interesul legii, soluționat prin decizia

nr. 3/2011 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, publicată în M. Of., Partea I,

nr. 350/19.05.2011, în sensul că, urmare a Deciziilor Curții Constituționale prin

care au fost declarate neconstituționale O.U.G. nr. 136/2008, nr. 151/2008 și

nr. 1/2009, dispozițiile O.U.G. nr. 15/2008, astfel cum a fost aprobată și modificată

prin Legea nr. 221/2008, constituie temei legal pentru diferența dintre drepturile

salariale cuvenite funcțiilor didactice potrivit acestui act normativ și drepturile

salariale efectiv încasate, cu începere de la 1 octombrie 2008 și până la data de

31 decembrie 2009.

Potrivit art. 330

7

alin. (4) C. proc. civ., dezlegarea dată problemelor de drept judecate în

recursul în interesul legii este obligatorie pentru instanțe de la data publicării

deciziei în M. Of. al României.

În aceste condiții, argumentele

recurentului ce tind spre modificarea hotărârii recurate, hotărâre pronunțată de

către instanța de fond în acord cu soluția dată în interesul legii, invocându-se

aspecte legate de inaplicabilitatea deciziilor Curții Constituționale sau inadmisibilitatea

solicitării diferențelor salariale astfel constituite, sunt nefondate.

Dispozițiile O.U.G.

nr. 31/2009 aprobată prin Legea nr. 259/2009 și ale O.U.G. nr. 41/2009 aprobată

prin Legea nr. 300/2009, prin care a fost modificată O.G. nr. 15/2008, invocate

de către recurentul Guvernul României, nu sunt de natură a modifica premisele prezentei

cauze sau determina adoptarea unei alte soluții.

Argumentele instituției

recurente referitoare la faptul că deciziile Curții Constituționale produc efecte

numai pentru viitor nu pot fi reținute de instanța de control judiciar, în condițiile

în care aceste decizii sancționează o stare de neconstituționalitate pre-existentă,

ce poate fi remediată prin intermediul acțiunii consacrate de art. 9 din Legea

nr. 554/2004.

instanței de recurs

Pentru considerentele

expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată nu este afectată de niciunul

din motivele de casare sau modificare în sensul dispozițiilor art. 304 și art. 304

1

C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc.

civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare,

Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâtul Guvernul României, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de

Guvernul României împotriva sentinței nr. 568

din 14 septembrie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 12 martie 2014.