ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2519/2014

Procedura în fața instanței de fond Prin acțiunea formulată, reclamantul M.S.C., în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României si Statul Român reprezentat prin M.F.P., a solicitat instanței obligarea pârâților, în solidar, la plata unor despăgubiri în cuantum total de 9.352,76 lei, pentru prejudiciile cauzate prin emiterea unor ordonanțe de urgență neconstituționale, cu cheltuieli de judecată. Pârâtul Statul Roman prin M.F.P. a formulat întâmpinare prin care a invocat, pe cale de excepție, lipsa calității procesuale pasive a Statului Roman prin M.F.P. si a solicitat respingerea acțiunii fata de acest pârât ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuala pasivă. M.E.C.T.S., în calitate de organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului, în temeiul art. 49-56 C. proc. civ., a formulat cerere de intervenție voluntară accesorie în interesul Guvernului României. Pe fondul cauzei, intervenientul a invocat inadmisibilitatea prezentei cereri de chemare în judecată având în vedere că acțiunea introdusă conform art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile create prin ordonanțe ale Guvernului. M.M.F.P.S. a depus, în condițiile art. 49 C. proc. civ., cerere de intervenție în interesul Guvernului României, cererea fiind justificată de calitatea de inițiator al actului normativ, respectiv, O.U.G. nr. 1/2009 privind unele măsuri în domeniul salarizării personalului din sectorul bugetar. Contestația formulată de reclamant împotriva, O.U.G. nr. 1/2009 privind unele măsuri în domeniul salarizării personalului din sectorul bugetar este nefondată. Față de obiectul cererii de chemare în judecată a solicitat admiterea următoarelor excepții: excepția netimbrării acțiunii, excepția lipsei îndeplinirii procedurii prealabile prevăzute imperativ de Legea nr. 554/2004, iar pe fond, intervenientul a solicitat respingerea pretențiile reclamantului ca nefondate. Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat obligarea, în solidar cu Statul Român reprezentat prin M.F.P., la plata unor despăgubiri în cuantum total de 9.352,76 lei pentru prejudiciile cauzate prin emiterea unor ordonanțe de urgență neconstituționale, cu cheltuieli de judecată. În primul rând, pârâtul a invocat excepția nulității acțiunii pentru lipsa timbrajului având în vedere că reclamantul își întemeiază cererea pe dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Pârâtul a invocat și excepția inadmisibilității cererii, față de obiectul său exclusiv patrimonial având în vedere dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată. Pe fondul cauzei, a solicitată respingerea acțiunii ca neîntemeiată. Prin încheierea din 15 februarie 2012, Curtea a admis în principiu cererile de intervenție accesorii în interesul pârâtului Guvernul României, formulate de către M.E.C.T.S. și M.M.F.P.S. S-au respins excepțiile nelegalei timbrări și a lipsei plângerii prealabile, prin raportare la înscrisul existent la fila 33 din dosarul în care s-a pronunțat sentința casată și la prev. art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Cu privire la excepțiile lipsei calității procesuale pasive a Statului Român, a inadmisibilității acțiunii față de obiectul său exclusiv patrimonial și a tardivității, având în vedere și îndrumările date de către Înalta Curte de Casație și Justiție, în acord cu prevederile art. 315 C. proc. civ., acestea au fost unite cu fondul cauzei în baza prevederilor art. 137 alin. (2) C. proc. civ.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 619/2012 din 26 septembrie 2012, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, judecând cauza în fond după casare, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Statul Român și, în consecință, a respins acțiunea precizată pe acest temei față de pârâtul Statul Român, a respins excepția lipsei procedurii prealabile, precum și excepția tardivității invocate de către pârâtul Guvernul României. Totodată a admis acțiunea precizată formulată de către reclamantul M.S.C. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și, în consecință, a obligat pârâtul Guvernul României să achite reclamantului M.S.C. suma de 15.989,04 lei, cu titlu de despăgubiri și 6.926,05 lei, cheltuieli de judecată și a respins cererile de intervenție accesorie formulate de intervenienții M.E.C.T.S. și M.M.F.P.S. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că reclamantul a dovedit că din anul 2006 are calitatea de asistent universitar la Facultatea de geografie din cadrul U.B.B. Cluj-Napoca. Potrivit probelor administrate în cauză (înscrisuri și proba cu expertiza) din această calitate reclamantul era un beneficiar al dispozițiilor O.G. nr. 15/2008 privind creșterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învățământ. Acest act normativ a fost aprobat ulterior prin Legea nr. 221/2008 pentru O.G. nr. 15/2008 privind creșterile salariale ce se vor acorda în anul 2008, act normativ publicat în M. Of. nr. 730 din 28 octombrie 2008 și intrat în vigoare la data de 31 octombrie 2008. Expertiza administrată ca probă în cauză (fila 53) a relevat că Legea nr. 221/2008 ar fi determinat pentru reclamant o creștere a veniturilor salariale. Dispozițiile noului act normativ, respectiv Legea nr. 221/2008 nu au mai fost aplicate în privința reclamantului ca urmare a intării în vigoare a O.U.G. nr. 136/2008 privind stabilirea unor masuri pentru salarizarea personalului din învățământ în anul 2008, act normativ publicat în M. Of. nr. 739 din 31 octombrie 2008 Prin Decizia nr. 1221 din 12 noiembrie 2008 a Curții Constituționale, publicată în M. Of. din 2 decembrie 2008 s-a constatat neconstituționalitatea O.U.G. nr. 136/2008 în integralitatea ei. Prin O.U.G. nr. 151 din 10 noiembrie 2008 pentru modificarea si completarea O.G. nr. 15/2008 privind creșterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învățământ publicată în M. Of. nr. 759 din 11 noiembrie 2008 s-a procedat, din nou, la reglementarea drepturilor salariale ale personalului din învățământ. Acest nou act normativ a fost declarat neconstituțional parțial prin Decizia nr. 842 din 2 iunie 2009 a Curții Constituționale referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 pct. 2 si 3 din O.U.G. nr. 151/2008 pentru modificarea si completarea O.G. nr. 15/2008 privind creșterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învățământ, publicată în M. Of. nr. 464 din 6 iulie 2009. Așa cum s-a arătat anterior au fost declarate neconstituționale dispozițiile art. 1, pct. 2 și 3 din O.U.G. nr. 151/2008, respectiv acele dispoziții care afectau drepturile salariale ale reclamantului. Prin O.U.G. nr. 1/2009 privind unele măsuri în domeniul salarizării personalului din sectorul bugetar publicată în M. Of. nr. 60 din 30 ianuarie 2009 și intrată în vigoare la data de 30 ianuarie 2009, s-a prevăzut și acordarea creșterilor salariale, parțial sub aspect temporal, creșteri salariale prevăzute de O.G. nr. 15/2008. Mai apoi, prin Decizia nr. 989 din 30 iunie 2009 a Curții Constituționale, referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 pct. 2 și 3 din O.U.G. nr. 151/2008 pentru modificarea și completarea O.G. nr. 15/2008 privind creșterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învățământ și a celor ale art. 2 și art. 3 din O.U.G. nr. 1/2009 privind unele masuri în domeniul salarizării personalului din sectorul bugetar, publicată în M. Of. nr. 531 din 31 iulie 2009, au fost declarate ca neconstituționale dispozițiile relevante, menționate anterior. Pârâtul a emis mai apoi O.U.G. nr. 31 din 1 aprilie 2009 privind unele masuri în domeniul salarizării personalului din sectorul bugetar publicată în M. Of. nr. 211 din 1 aprilie 2009 prin care s-au reluat o parte din prevederile O.U.G. nr. 1/2009. Așa cum s-a menționat anterior succesiunea legislativă expusă anterior a creat inițial cadrul legal pentru majorarea veniturilor salariale ale reclamantului, iar ulterior, ca urmare a unor intervenții legislative, reclamantul nu a mai putut beneficia de majorarea salarială. Actele normative prejudiciabile, sub aspect material, pentru reclamant (O.U.G. nr. 151/2008 și O.U.G. nr. 1/2009) au fost declarate ulterior ca fiind neconstituționale, prin deciziile menționate anterior. Curtea a constatat că textul legal incident în prezenta cauză este cel al art. 9 din Legea nr. 554/2004. În concret, acțiunea reclamantului este întemeiată pe alin. (4) al art. 9, constatarea neconstituționalității fiind realizată în alte două cauze, iar termenul de un an a fost respectat, cererea de chemare în judecată fiind depusă la organul poștal în data de 05 iulie 2010 (fila 12). Sub acest aspect excepția tardivității este neîntemeiată și urmează a fi respinsă. Acțiunea reclamantului este una în despăgubiri, drepturi salariale neîncasate, admisibilă din perspectiva alin. (5) al art. 9 din Legea nr. 554/2004. Față de conținutul dispoziției legale menționată anterior, apărarea pârâtului Guvernul României, exprimat sub forma unei excepții de inadmisibilitate, este neîntemeiată. Art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, nu exclude ci dimpotrivă, chiar include varianta unei acțiuni în despăgubiri, independent de situația în care întemeiat pe art. 9 se cere, fie anularea unui act administrativ, fie obligarea la emiterea unui act, etc. Expertiza contabilă efectuată în cauză a concluzionat favorabil în privința prejudiciului pretins a fi reparat, iar prin notele de ședință (fila 69) reclamantul și-a precizat cuantumul pretențiilor. Proba cu expertiza a fost reținută de către instanță ca relevând valoarea despăgubirilor ce pot fi acordate reclamantului. În privința excepțiilor invocate, Curtea a reținut următoarele: Excepția lipsei calității procesuale pasive a statului român prin M.F.P. Curtea a fost apreciată ca fiind întemeiată, întrucât Guvernul este autoritatea publica a puterii executive care asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administrației publice. Potrivit art. 108 alin. (1) din Constituție guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe. Art. 9 din Legea nr. 554/2004 instituie răspunderea Guvernului, în calitate de emitent al unui act al său, declarat neconstituțional, răspundere ce poate îmbrăca și forma unei răspunderi pentru un prejudiciu patrimonial, atât timp cât art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, ce constituie chiar temeiul prezentei acțiuni, nu exclude o acțiune în despăgubiri pentru repararea prejudiciului cauzat printr-o ordonanță guvernamentală neconstituțională. În speță, Guvernului, în calitate de emitent al ordonanțelor considerate ca fiind neconstituționale îi revine răspunderea de a acoperi și prejudiciul direct cauzat reclamantului de această stare de drept (emiterea unor acte normative neconstituționale). Excepția lipsei procedurii prealabile a fost apreciată ca fiind nefondată, deoarece art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 exclude obligativitatea formulării unei plângeri prealabile.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii instanței de fond, pârâtul Guvernul României a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea căii de atac, se invocă ca prim motiv de recurs nesocotirea formelor de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., reglementat de art. 304 pct. 5 C. proc. civ. Recurentul susține că nu i-a fost comunicată și Încheierea de amânare a pronunțării din 13 octombrie 2010 (după cum nu au fost comunicate, de altfel, nici cele din 27 octombrie 2010 și 29 octombrie 2010 prin care a fost, de asemenea, amânată pronunțarea), deși se menționează explicit că face parte integrantă din sentința civilă nr. 410 din 03 noiembrie 2010, fiind evidentă încălcarea dispozițiilor imperative ale legii prin care sunt reglementate formele de procedură, cu violarea gravă și evidentă a dreptului la apărare și a principiului egalității armelor, a contradictorialității și procesului echitabil, recunoscute oricărui pârât. O altă critică formulată de autoritatea recurentă este în sensul că hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea competenței instanțelor specializate în litigii de muncă, motiv prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ. Recurentul susține că obiectul acțiunii îl formează drepturi salariale pretins neacordate, iar raportat la scopul urmărit, intimatul-reclamant era dator să-și aleagă o altă cale procedurală, respectiv o altă instanță, iar nu calea reglementată prin dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004. În materia litigiilor care au ca obiect drepturi/despăgubiri privind pretinse drepturi salariale, potrivit legislației în vigoare funcționează instanțe/secții specializate, competența instanțelor de contencios administrativ fiind atrasă, în astfel de cauze, numai ca urmare a unor dispoziții speciale. Cu titlu de exemplu, o astfel de reglementare o reprezintă dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, care se referă la cauzele ce au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, care nu sunt, însă, incidente în cauza de față, intimatul-reclamant nefiind titularul vreunei funcții publice, în sensul legii speciale. Așadar, în lipsa unor dispoziții precum cele ale art. 109 din Legea nr. 188/1999, cauzele care au ca obiect drepturi salariale/ despăgubiri privind pretinse drepturi salariale dintr-un raport de muncă, precum cel pe care intimatul-reclamant îl are cu universitatea angajatoare, sunt de competenta instanțelor/secțiilor specializate în litigii de dreptul muncii. Totodată, recurentul susține că, în cauză, la soluționarea excepției tardivității cererii, judecătorul fondului a încălcat dispozițiile imperative ale art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată. În susținerea acestui motiv de recurs se arată că intimatul-reclamant și-a fundamentat pretențiile și pe neconstituționalitatea O.U.G. nr. 136/2008, iar judecătorul fondului nu a analizat excepția tardivității acțiunii și prin raportare la momentul declarării neconstituționale a O.U.G. nr. 136/2008 prin Decizia Curți Constituționale nr. 1221/2008, publicată în M. Of. al României,. Partea I nr. 804 la data de 2 decembrie 2008, iar gravitatea incidentului se reflectă în efectele pe care le-a produs în analiza fondului litigiului și în dispozitivul hotărârii pronunțate. În ultimul rând, recurentul arată că, d atorită unei interpretări necorespunzătoare a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, judecătorul fondului a făcut o greșită aplicare a acestora. Recurentul susține faptul că o cerere de reparare a prejudiciului, având exclusiv caracter patrimonial, nu putea fi soluționată în absența unei acțiuni specifice contenciosului administrativ, care să vizeze anularea actelor administrative subsecvente ordonanțelor declarate neconstituționale, aflate în directă legătură de cauzalitate cu vătămarea ce se solicită a fi reparată.

Apărările formulate de intimatul-reclamant Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat, redând argumente detaliate cu privire la fiecare motiv de recurs și invocând, în susținerea temeiniciei soluției instanței de fond, jurisprudența instanței supreme.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurent, precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele expuse în continuare. Răspunzând punctual criticilor formulate de instituția recurentă, Înalta Curte reține următoarele: Cu privire la motivul de recurs fondat pe dispozițiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reține lipsa oricărei dovezi în ceea ce privește existența vreunui prejudiciu cauzat recurentului, în sensul art. 105 alin. (2) C. proc. civ. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., Înalta Curte reține că problema competenței a fost tranșată prin Decizia instanței supreme nr. 4877/2011, în primul ciclu procesual, astfel încât și această critică adusă sentinței este nefondată. Referitor la inadmisibilitatea acțiunii, instanța de control judiciar reține că acțiunea în contencios administrativ reglementată de art. 9 din Legea nr. 554/2004 poate fi promovată exclusiv pentru acordarea de despăgubiri în scopul reparării unui prejudiciu cauzat prin emiterea unor ordonanțe de guvern declarate neconstituționale, neexistând exigența formulării unei cereri principale îndreptată împotriva unui act administrativ emis în baza O.G. Având în vedere că Decizia Curții Constituționale nr. 842 din 2 iunie 2009 privind neconstituționalitatea dispozițiilor art. 1 pct. 2 și 3 din O.U.G. nr. 151/2008 a fost publicată în M. Of. nr. 464 din 6 iulie 2009, iar Decizia Curții Constituționale nr. 989 din 30 iunie 2009 privind neconstituționalitatea art. 2 și art. 3 din O.U.G. nr. 1/2009 a fost publicată în M. Of. nr. 531 din 31 iulie 2009 și, în raport de data înregistrării acțiunii reclamantului, respectiv 02 iunie 2010, Înalta Curte constată că reclamantul a respectat termenul de 1 an impus de prevederile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 pentru sesizarea instanței, termen calculat de la data publicării în M. Of. a deciziilor Curții Constituționale. Înalta Curte constată că, pe calea prevăzută de dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, reclamantul a solicitat plata unor despăgubiri pentru prejudiciul suferit în perioada 1 octombrie 2008-31 decembrie 2009, ca efect al aplicării unor prevederi din O.U.G. nr. 136/2008, nr. 151/2008 și nr. 1/2009, toate declarate neconstituționale prin decizii ale Curții Constituționale, publicate în M. Of. al României anterior învestirii instanței de contencios administrativ. Ulterior pronunțării sentinței și formulării recursului în prezenta cauză, problema de drept de care depinde dezlegarea fondului a format obiectul unui recurs în interesul legii, soluționat prin Decizia nr. 3/2011 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, publicată în M. Of., Partea I, nr. 350 din 19 mai 2011, în sensul că, urmare a deciziilor Curții Constituționale prin care au fost declarate neconstituționale O.U.G. nr. 136/2008, nr. 151/2008 și nr. 1/2009, dispozițiile O.U.G. nr. 15/2008, astfel cum a fost aprobată și modificată prin Legea nr. 221/2008, constituie temei legal pentru solicitarea diferenței dintre drepturile salariale cuvenite funcțiilor didactice potrivit acestui act normativ și drepturile salariale efectiv încasate, cu începere de la 1 octombrie 2008 și până la data de 31 decembrie 2009. Potrivit art. 330 7 alin. (4) C. proc. civ., dezlegarea dată problemelor de drept judecate în recursul în interesul legii este obligatorie pentru instanțe de la data publicării deciziei în M. Of. al României. În aceste condiții, argumentele recurentului ce tind spre modificarea hotărârii recurate, hotărâre pronunțată de către instanța de fond în acord cu soluția dată în interesul legii, invocându-se aspecte legate de inaplicabilitatea deciziilor Curții Constituționale sau inadmisibilitatea solicitării diferențelor salariale astfel constituite, sunt nefondate. Dispozițiile O.U.G. nr. 31/2009 aprobată prin Legea nr. 259/2009 și ale O.U.G. nr. 41/2009 aprobată prin Legea nr. 300/2009, prin care a fost modificată O.G. nr. 15/2008, invocate de către recurentul Guvernul României, nu sunt de natură a modifica premisele prezentei cauze sau determina adoptarea unei alte soluții. Nu se poate reține nici faptul că instanța de fond și-ar fi arogat competențe ce țin de sfera puterii legiuitoare, încălcând principiul separației puterilor în stat, câtă vreme aceasta a procedat doar la interpretarea și aplicarea legii, în speță a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, adoptând o soluție legală și prin prisma jurisprudenței constituționale (din care menționăm Decizia nr. 124 din 9 februarie 2010, publicată în M. Of. al României nr. 272 din 27 aprilie 2010 și Decizia nr. 989 din 30 iunie 2009, publicată în M. Of. al României nr. 531 din 31 iulie 2009). Înalta Curte va înlătura susținerile recurentului potrivit cărora se impunea angajarea răspunderii contractuale a unității de învățământ al cărei angajat este reclamantul, întrucât angajarea răspunderii Guvernului pentru prejudiciile cauzate particularilor de O.U.G. nr. 151/2008 și O.U.G. nr. 1/2009 este întemeiată pe o răspundere civilă cu caracter obiectiv, fiind prezumate de lege condițiile existenței unei fapte ilicite, a culpei, a prejudiciului și a raportului de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu. Argumentele instituției recurente referitoare la faptul că deciziile Curții Constituționale produc efecte numai pentru viitor nu pot fi reținute de instanța de control judiciar, în condițiile în care aceste decizii sancționează o stare de neconstituționalitate pre-existentă, ce poate fi remediată prin intermediul acțiunii consacrate de art. 9 din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește întinderea prejudiciului solicitat de către reclamant, Înalta Curte constată că modalitatea de calcul a fost expusă pe larg în cererea de chemare în judecată, iar în contextul în care pârâții nu l-au contestat, instanța de fond a stabilit în mod corect despăgubirile în cuantum de 6.926,05 lei. Pe lângă toate aceste argumente, trebuie precizat și faptul că la nivelul secției de contencios administrativ a Înaltei Curți, s-a conturat o practică unitară în această materie. Astfel, pentru a fi respectat principiul dreptului la un proces echitabil, principiu consacrat de art. 6 din C.E.D.O., se impune pronunțarea soluției în raport de jurisprudența instanței supreme pentru că, așa cum C.E.D.O. a statuat că, între alte spețe și cauza Beian, deși divergențele de jurisprudență constituie, prin natura lor, consecințe inerente oricărui sistem juridic care se bazează pe jurisdicții de fond, rolul unei jurisdicții supreme este exact acela de a regla aceste contradicții de jurisprudență și să nu devină ea însăși o sursă de insecuritate juridică, întrucât persistența în timp a unei practici judecătorești neunitare este în sine contară principiului securității raporturilor juridice, principiu consacrat de Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispozițiilor art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâtul Guvernul României, ca nefondat.