ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 430/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 79/CA din 4 martie 2010, Curtea de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și a respins cererea formulată împotriva acestui pârât pentru lipsa calității procesuale pasive a acestuia. A respins celelalte excepții invocate de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, ca nefondate, precum și excepția prematurității invocată de pârâta Casa Națională de Pensii Și alte Drepturi de Asigurări Sociale. A admis cererea de suspendare a actului administrativ - Ordinul nr. 958 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele C.N.P.A.S.

București, formulată de reclamanta S.C., în contradictoriu cu pârâta casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, până la pronunțarea instanței de fond. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut următoarele: In ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale s-a apreciat că potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 13/2004, privind statutul C.N.P.A.S., aceasta este o instituție autonomă de interes național, care a emis actul administrativ a cărui suspendare se solicită, raportul obligațional născându-se între această autoritate Și reclamantă, Ministerul pârât nefiind parte a acestui raport.

Pe fondul cererii de suspendare, prima instanță a constatat că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, respectiv „cazul bine justificat" Și „paguba iminentă". Astfel, a reținut curtea de apel că Ordinul nr.958 din 13 octombrie 2009 a fost emis cu încălcarea dispozițiilor contractuale care-i reglementează reclamantei raportul de muncă în cadrul instituției angajatoare, fapt ce pune problema legalității acestui ordin, emis fără să arate motivele de fapt și de drept care au dus la eliberarea din funcție Și încetarea contractului de management. A mai reținut prima instanță că O.U.G. nr. 105/2009, în temeiul căreia a fost emis ordinul a cărui suspendare se solicită a fost declarată neconstituțională de Curtea Constituțională.

In ceea ce privește paguba iminentă, s-a constatat că aceasta este dovedită prin lipsirea reclamantei de veniturile aferente funcției publice deținute până la emiterea ordinului contestat. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, întemeiat pe dispozițiile art. 304 punctele 7, 8 și 9, precum și ale art. 304 C. proc. civ., tară a le dezvolta pe fiecare separat. Recurenta-pârâtă a susținut că nu sunt îndeplinite condițiile textului de lege sus menționat, întrucât ordinul atacat a fost dat cu respectarea prevederile O.U.G nr. 105/2009, în vigoare la data emiterii lui, așa încât se bucură de prezumția de legalitate, iar vătămarea iminentă și ireparabilă nu s-a dovedit.

Recurenta a mai susținut că în practica judecătorească s-a reținut că dreptul funcționarilor publici la carieră și la stabilitate în funcție nu reprezintă drepturi fundamentale generate de constituție ci, doar o vocație a funcționarului public la avansare, promovare și stabilitate ceea ce înseamnă că nu poate fi calificat drept prejudiciu material nici pierderea drepturilor de natură salarială, întrucât acestea sunt un efect al oricărui ordin privind încetarea raporturilor de muncă și a contractului de management. In speță, susține recurenta, nu poate fi reținută existența unor motive care să creeze de la început o îndoială puternică asupra legalității actului administrativ contestat și nici faptul că prin executarea acestuia reclamanta ar fi supusă unei vătămări iminente și ireparabile.

Recursul este întemeiat. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304, constată că recursul este fondat. Prin ordinul nr. 958 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele Casei Naționale de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale, în baza dispozițiilor O.U.G. nr. 105/2009, contractul de management al intimatei-reclamante anterior arătat a încetat la data de 14 octombrie 2009. După cum s-a relevat anterior, prin cererea dedusă judecății, intimata-reclamantă a solicitat suspendarea efectelor acestui ultim act administrativ. Din analiza prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În mod evident, ordinul nr. 958 din 13 octombrie 2009 emis de Președintele Casei Naționale de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale - solicitat a fi suspendat - întrunește condițiile legale pentru a fi considerat un act administrativ unilateral cu caracter individual.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am arătat mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. In acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

In sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. In cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. In speța de față, Înalta Curte, în acord cu opinia primei instanțe, constată că intimatul-reclamant a prezentat în acțiunea dedusă judecății argumentele juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat, respectiv faptul că, prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009. Pe de altă parte, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

In concepția instanței de control judiciar, această condiție de admisibilitate a cererii de suspendare a actului administrativ nu este întrunită în speță, întrucât intimatul-reclamant nu justifică faptul că i se produce un prejudiciu material, în condițiile în care beneficiază de o funcție de execuție pe care a ocupat-o anterior numirii în funcția de director coordonator la Casa Județeană de Pensii Constanța. Mai mult decât atât, trebuie subliniat faptul că, prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 (care a stat la baza numirii intimatului-reclamant în funcția publică de conducere), iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege.

Ca atare, în speță, nu mai este relevantă întrunirea cerinței cazului bine justificat, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impune, pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a celor 2 condiții: existența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Pentru considerentele anterior arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursul, va modifica în parte sentința atacată, în sensul că va respinge ca neîntemeiată acțiunea reclamantei S.C., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, împotriva sentinței civile nr. 79/CA din 4 martie 2010 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, de contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința atacată în sensul că respinge cererea reclamantei S.C. de suspendare a executării Ordinului nr. 598 din 13 octombrie 2009, ca neîntemeiată. Menține celelalte dispoziții ale sentinței. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 26 ianuarie 2011.