ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 509/2011

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul M.I. a chemat în judecată pe pârâții Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Economiei și Finanțelor, solicitând: - anularea Ordinului nr. 431 din 23 aprilie 2009 emis de către Președintele C.N.P.A.S. București; - anularea măsurii de acordare a preavizului și eliberării reclamantului din funcția publică de director executiv al Casei Județene de Pensii Alba; - reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior emiterii ordinului și acordarea drepturilor salariale ce i se cuvin, actualizate cu rata inflației la data plății, precum și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că prin ordinul contestat a fost eliberat din funcția publică de conducere de director executiv al Casei Județene de Pensii Alba, funcție care s-a desființat prin O.U.G. nr. 37/2009, iar după expirarea perioadei de preaviz, a trecut pe funcție publică de execuție, conform Ordinului C.N.P.A.S. nr. 698 din 22 mai 2009. De asemenea, a mai susținut că actele atacate sunt netemeinice și nelegale, întrucât au fost emise în baza unui act normativ care a fost declarat neconstituțional prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, iar acceptul său pentru modificarea raportului de serviciu nu a constituit o alegere liberă, de natură a lăsa fără obiect acțiunea în anularea ordinului, justificând în continuare interesul de a obține anularea acestuia.

Apărările formulate în cauză de către pârâți Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, motivat de faptul că actele contestate au fost emise de către Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, instituție publică autonomă de interes național, cu personalitate juridică, care poate sta în judecată în nume propriu; excepția lipsei procedurii prealabile, conform art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și excepția netimbrării acțiunii. Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, motivat de faptul că actele contestate au fost emise de către Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale. A mai susținut că nu poate dispune de sumele existente în bugetul de stat, având doar obligația de a le distribui în cuantumul stabilit prin lege și la dispoziția dată de ordonatorul principal de credite. Prin întâmpinarea formulată, pârâta Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale a invocat excepția netimbrării acțiunii, potrivit art. 17 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, excepția tardivității acțiunii, întrucât reclamantul s-a adresat cu plângere prealabilă la data de 27 ianuarie 2010, astfel că de la data comunicării ordinului au trecut mai mult de 6 luni de zile; excepția autorității de lucru judecat, întrucât instanța s-a pronunțat deja asupra cererii reclamantului prin sentința civilă nr. 139/F/CA/2009, în dosarul nr. 605/57/2009 rămasă irevocabilă prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 428/28.01.2010 și excepția lipsei de obiect, întrucât instanța s-a pronunțat deja cu privire la legalitatea Ordinului nr. 431/2009, în subsidiar, și asupra cererii de reintegrare a reclamantului pe funcția publică de conducere în cadrul Casei Județene de Pensii Alba. Pe fond, a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

Hotărârea Curții de Apel Prin sentința nr. 190/F/CA din 7 iulie 2010, Curtea de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile netimbrării acțiunii, tardivității, lipsei de obiect și autorității de lucru judecat și a admis acțiunea formulată de reclamantul M.I. în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, dispunând anularea Ordinului nr. 431 din 23 aprilie 2009 emis de Președintele C.N.P.A.S; reintegrarea reclamantului în funcția publică de conducere deținută anterior emiterii acestui ordin; obligarea pârâtei să plătească reclamantului drepturile aferente, începând cu data eliberării din funcție și până la data reintegrării în funcție, actualizate cu rata inflației și suma de 300 RON cu titlu de cheltuieli de judecată. Prin aceeași sentință, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Economiei și Finanțelor și, în consecință, a respins acțiunea formulată în contradictoriu cu acești pârâți, ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală.

Considerentele reținute de prima instanță în motivarea soluției sale cu privire la excepții, a reținut următoarele: Referitor la excepția de netimbrare a acțiunii, prima instanță a apreciat că, în raport de faptul că litigiul este în legătură cu raportul de serviciu al reclamantului, în temeiul art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 146/1997, cererea reclamantului este scutită de la plata taxelor judiciare de timbru. În ceea ce privește excepția autorității de lucru judecat, prima instanță a constatat, pe de o parte, că acțiunea ce a făcut obiectul litigiului finalizat prin pronunțarea sentinței nr. 139/CA/2009 de către Curtea de Apel Alba Iulia în Dosarul nr. 605/57/2009 are o cauză juridică diferită de cea a prezentei cereri, iar pe de altă parte, soluționarea ei s-a realizat pe cale de excepție și nu pe fond, astfel că nu sunt îndeplinite condițiile art. 1201 C. civ. pentru existența autorității de lucru judecat. În legătură cu excepția tardivității acțiunii, a constatat că prezenta acțiune este întemeiată în drept pe dispozițiile art. 9 alin. (1) și (4) din Legea nr. 554/2004, iar potrivit alin. (4) al acestui art., acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării Deciziei Curții Constituționale în M. Of. al României, Partea I. Prima instanță a apreciat că acțiunea nu este lipsită de obiect, reclamantul expunând în petitul cererii de chemare în judecată pretenții concrete. Faptul că reclamantul a formulat anterior o cerere de chemare în judecată prin care a solicitat anularea aceluiași ordin, soluționată prin sentința nr. 139/CA/2009, nu înseamnă că acțiunea de față este lipsită de obiect. Cu referire la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Economiei și Finanțelor, prima instanță a constatat că ordinul atacat a fost emis de către Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, instituție publică autonomă de interes național, cu personalitate juridică, care poate sta în judecată în nume propriu, astfel că niciunul dintre acești pârâți nu are calitate procesuală pasivă. Pe fondul cauzei, a reținut următoarele: Prima instanță a reținut că prin Ordinul nr. 431 din 23 aprilie 2009 emis de către Președintele Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, în temeiul art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, funcția publică de director executiv al Casei Județene de Pensii Alba s-a desființat, iar în conformitate cu prevederile art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, raportul de serviciu al reclamantului a încetat prin eliberarea acestuia din funcția publică de director executiv al Casei Județene de Pensii Alba, la data expirării termenului de preaviz, respectiv la data de 23 mai 2009. Înainte de expirarea termenului de preaviz, respectiv la data de 22 mai 2009, prin Ordinul nr. 698 din 22 mai 2009 emis de către Președintele Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, luând act de cererea reclamantului, raportul de serviciu al acestuia a fost modificat, prin mutare definitivă, potrivit art. 87 alin. (2) lit. d) coroborat cu art. 91 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, în cadrul Casei Județene de Pensii Alba, pe funcția publică de execuție–consilier, clasa I, gradul profesional superior, treapta de salarizare 1. Acest ultim ordin a fost emis ca o consecință a ordinului atacat, care i-a conferit dreptul reclamantului să opteze pentru o altă funcție vacantă, urmare a desființării funcției publice de director executiv al Casei Județene de Pensii Alba. Însă această împrejurare, consideră instanța de fond, nu constituie o alegere liberă a reclamantului de natură a lăsa fără obiect acțiunea sa în anularea ordinului atacat, astfel că reclamantul justifică în continuare interesul de a obține anularea acestuia. Prima instanță a reținut că temeiul juridic ce a stat la baza ordinului atacat îl constituie O.U.G. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice care la art. III alin. (1) prevede că „funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale prevăzute în anexa la prezenta ordonanță de urgență, care face parte integrantă din aceasta precum și adjuncții acestuia se desființează în termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență”. Funcția de conducere a reclamantului este cuprinsă în anexa O.U.G. nr. 37/2009. Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională, în cadrul controlului anterior promulgării legii de aprobare a ordonanței, s-a constatat că această lege de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, ca urmare a încălcării normelor privitoare la adoptarea Ordonanței de urgență prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituție și prin faptul că Ordonanța conține la art. III prevederi care aduc atingere funcționării instituțiilor fundamentale ale statului. Aceasta presupune, conform Deciziei Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 17 ianuarie 1995, că este declarată ca neconstituțională și O.U.G. nr. 37/2009. Judecătorul fondului a constatat faptul că s-a reținut de către Curtea Constituțională că prin O.U.G. nr. 37/2009, așa cum a fost aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul instituțiilor fundamentale ale statului, respectiv al serviciilor publice deconcentrate, ceea ce îi atrage neconstituționalitatea. Astfel, prin modificările aduse de Ordonanță art. 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici și anexei la această lege, au fost eliminate din categoria funcționarilor publici de conducere funcțiile de "director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale". Așadar, s-a reținut că soluția de desființare a acestor funcții publice și asigurarea conducerii de către directori coordonatori cu contract de management preconizată în art. III din Ordonanță reprezintă o construcție juridică deficitară și confuză care ridică problema statutului juridic al "directorului coordonator" și a naturii juridice a "contractului de management" astfel că se "afectează" statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999 republicată și care se reglementează prin lege organică. De altfel, prin întreg conținutul reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competența materială, încălcând, astfel, dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție. Totodată, prima instanță a reținut că prin dispozițiile sale, O.U.G nr. 37/2009 exprimă o tendință de politizare a structurilor guvernamentale din unitățile administrativ-teritoriale, mai precis la nivelul județelor, și pune în discuție regimul constituțional și legal actual al funcției publice. Concluzionând, judecătorul fondului a constatat că ordinul atacat este lipsit de fundament legal.

Recursul declarat în cauză de către pârâta Casa Națională de Pensii și alte drepturi de Asigurări Sociale Împotriva sentinței primei instanțe, mai puțin în ceea ce privește soluția referitoare la excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Familiei și Protecției Sociale și Ministerului Economiei și Finanțelor, a formulat recurs pârâta Casa Națională de Pensii și alte drepturi de Asigurări Sociale invocând motivele prevăzute de art. 304 pct. 7, 8 și 9 C. proc. civ., precum și dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ. Recurenta critică hotărârea Curții de Apel sub următoarele aspecte: 5.1. Greșita rezolvare a excepției autorității de lucru judecat Recurenta arată că reclamantul M.I. a mai formulat o acțiune cu același obiect, soluționată irevocabil prin decizia nr. 425 din 28 ianuarie 2010 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, nefiind posibil ca pe calea cererii de față să obțină practic o nouă judecată asupra legalității Ordinului nr. 431 din 23 aprilie 2009. 5.2. Nelegala soluționare a excepției prescripției acțiunii La acest punct, recurenta afirmă că instanța de fond s-a aflat în eroare atunci când a reținut incidența în speță a prevederilor art. 9 alin. (1) și (4) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care acest text nu este aplicabil în cauză, întrucât reclamantul nu a însoțit cererea de chemare în judecată și de invocarea excepției de neconstituționalitate. Or, consideră recurenta, intimatul a formulat mai multe plângeri prealabile, toate tardive, așa încât, potrivit art. 11 din Legea nr. 554/2004, acțiunea este prescrisă. 5.3. Greșita soluționare a excepției lipsei de obiect a acțiunii Câtă vreme instanța s-a pronunțat irevocabil asupra legalității Ordinului nr. 431/2009, recurenta susține că nu se mai poate pune problema reintegrării reclamantului. În plus, acesta și-a dat acordul, prin cererea adresată instituției recurente, în sensul de a fi mutat pe o funcție de execuție vacantă, ceea ce s-a și întâmplat. 5.4. Soluția pronunțată ignoră cadrul normativ existent la momentul emiterii ordinului În cuprinsul acestui motiv, recurenta dezvoltă amplu teza potrivit căreia ordinul în discuție a fost emis legal, în baza O.U.G. nr. 37/2009 care, la acel moment, era în vigoare. În acest context consideră nerelevantă împrejurarea că, ulterior, Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1275 din 7 octombrie 2009 s-a pronunțat în sensul neconstituționalității legii de aprobare a ordonanței, efectele acesteia producându-se numai pe viitor.

Apărările formulate de intimați 6.1. Apărările intimatului M.I. Prin întâmpinarea înregistrată la data de 21 ianuarie 2011, intimatul M.I. a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Răspunzând criticilor formulate de recurentă, intimatul a reprodus practic considerentele sentinței atacate, prezentate la pct. 1.4 din Decizie, așa încât Înalta Curte consideră că nu mai este necesară reluarea lor. 6.2. Apărările intimatului Ministerul Finanțelor Publice Acest intimat, prin întâmpinarea depusă în ședința publică de la 28 ianuarie 2011, a arătat că prima instanță a soluționat în mod legal excepția lipsei calității sale procesuale pasive. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă și a întâmpinărilor, precum și în baza art. 304 1 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Intimatul-reclamant M.I. a învestit instanța competentă de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat anularea Ordinului nr. 431 din 23 aprilie 2009 emis de Președintele Casei Naționale de Pensii și alte drepturi de Asigurări Sociale, reintegrarea în funcția publică de director executiv al Casei Județene de Pensii Alba, precum și despăgubiri constând în drepturile salariale aferente. Cauza cererii de chemare în judecată, indicată de reclamant în acțiunea introductivă dar mai explicit în cererea precizatoare depusă la data de 19 aprilie 2010, o reprezintă dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, respectiv pronunțarea de către Curtea Constituțională a Deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009. Soluția pronunțată de prima instanță, atât în privința excepțiilor de procedură și de fond, cât și în privința fondului cauzei, este legală. Prealabil examinării punctuale a criticilor formulate de către recurenta Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, Înalta Curte remarcă împrejurarea că partea din hotărâre care vizează soluționarea excepțiilor de lipsă a calității procesual pasive a pârâților Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Economiei și Finanțelor nu a fost atacată, așa încât nu va face obiectul controlului de legalitate exercitat de instanța de control judiciar, ea trecând în puterea lucrului judecat. 1.1. Referitor la excepția autorității de lucru judecat După cum bine a reținut prima instanță, în speță nu se regăsește tripla identitate: părți, obiect, cauză, cerută de art. 1201 C. civ. pentru existența autorității de lucru judecat. Litigiul anterior, în care s-a pronunțat sentința nr. 139 din 9 iunie 2009 a Curții de Apel Alba Iulia, irevocabilă, a avut o altă cauză juridică: art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fiind o acțiune de drept comun în materia contenciosului administrativ, în timp ce prin litigiul de față, întemeiat pe art. 9 din același act normativ, se urmărește înlăturarea efectelor generate de O.U.G. nr. 37/2009, declarată anterior neconstituțională. 1.2. Referitor la excepția prescripției dreptului material la acțiune În acest motiv de recurs recurenta dezvoltă ideea potrivit căreia prima instanță s-a socotit în mod eronat învestită cu o acțiune întemeiată pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, iar cât privește dreptul la acțiunea de drept comun, acesta era prescris. Contrar celor afirmate de recurentă, Înalta Curte observă că prima instanță a stabilit în mod legal cadrul procesual și temeiul juridic al acțiunii, neexistând obligativitatea însoțirii acțiunii judiciare de excepția de neconstituționalitate, potrivit art. 9 alin. (4) din lege care dispune că: „ În situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării Deciziei Curții Constituționale în M. Of. al României, Partea I”. De altfel reiterarea unei excepții de neconstituționalitate admise ar fi fost inadmisibilă în baza art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 care stabilește că: „ Nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale”. În raport de termenul de un an prevăzut la art. 9 alin. (4) precitat, rezultă că acțiunea de față, înregistrată la data de 11 martie 2010, este formulată în termenul legal. 1.3. Referitor la lipsa de obiect a acțiunii Criticile formulate în cuprinsul acestui motiv sunt vădit nefondate. Ordinul atacat, nr. 431 din 23 aprilie 2009 emis de Președintele Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale exist a în realitatea juridică și producea efecte directe în privința intimatului-reclamant, eliberat din funcția publică de conducere, așa încât este lipsită de fundament teza susținută de recurentă. Împrejurarea că în contextul nou creat, intimatul a fost nevoit să se prevaleze de dispozițiile art. 91 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 și să solicite încadrarea pe o funcție publică de execuție de consilier clasa I, gradul profesional superior nu lipsește de obiect acțiunea formulată, demersul funcționarului public fiind generat tocmai de emiterea actului administrativ individual atacat. 1.4. Referitor la fondul cauzei Potrivit art. 9 alin. (5): „Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative”. Ca efect al pronunțării Deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009 de către Curtea Constituțională în cadrul controlului anterior promulgării legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, s-a constatat că legea de aprobare este neconstituțională și după cum bine a reținut judecătorul fondului, potrivit Deciziei Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 17 ianuarie 1995, însăși O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională. Cum, necontestat, temeiul legal al emiterii Ordinului nr. 431 din 23 aprilie 2009 l-au reprezentat dispozițiile art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, prin care s-a desființat funcția publică de conducere de director executiv, iar aceste dispoziții legale sunt neconstituționale întrucât „Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competența materială, încălcând, astfel, dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție” (potrivit Deciziei Curții Constituționale) rezultă că actul administrativ individual atacat este lipsit de orice fundament legal. În aceste condiții, în mod justificat prima instanță l-a anulat, pronunțându-se corespunzător și asupra cererii de repunere în situația anterioară și acordarea de despăgubiri constând în drepturile salariale aferente, în baza dispozițiilor art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, anterior citat. Împrejurarea reală învederată de recurentă, că la momentul emiterii ordinului, cadrul normativ nu conferea autorității publice nicio marjă de apreciere, nu este de natură a conduce la o altă soluție, întrucât prevederile art. 9 din Legea contenciosului administrativ au fost edictate tocmai cu scopul remedierii consecințelor create prin ordonanțe neconstituționale iar adoptarea punctului său de vedere ar conduce la lipsirea de conținut a dispozițiilor legale menționate. 2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse la pct. 11.1 din Decizie, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul de față ca nefondat.