ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 509/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 509/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra

recursului de față,

Din

examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

de chemare în judecată

Prin

acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Alba Iulia, secția contencios

administrativ și fiscal, reclamantul M.I. a chemat în judecată pe pârâții Casa

Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, Ministerul Muncii,

Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Economiei și Finanțelor,

solicitând:

- anularea

Ordinului nr. 431 din 23 aprilie 2009 emis de către Președintele C.N.P.A.S.

București;

- anularea

măsurii de acordare a preavizului și eliberării reclamantului din funcția

publică de director executiv al Casei Județene de Pensii Alba;

-

reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior emiterii ordinului și

acordarea drepturilor salariale ce i se cuvin, actualizate cu rata inflației la

data plății, precum și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

În

motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că prin ordinul contestat a fost

eliberat din funcția publică de conducere de director executiv al Casei Județene

de Pensii Alba, funcție care s-a desființat prin O.U.G. nr. 37/2009, iar după

expirarea perioadei de preaviz, a trecut pe funcție publică de execuție,

conform Ordinului C.N.P.A.S. nr. 698 din 22 mai 2009.

De

asemenea, a mai susținut că actele atacate sunt netemeinice și nelegale,

întrucât au fost emise în baza unui act normativ care a fost declarat

neconstituțional prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, iar acceptul său

pentru modificarea raportului de serviciu nu a constituit o alegere liberă, de

natură a lăsa fără obiect acțiunea în anularea ordinului, justificând în

continuare interesul de a obține anularea acestuia.

2.

Apărările formulate în cauză de către pârâți

Prin

întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, motivat de

faptul că actele contestate au fost emise de către Casa Națională de Pensii și

alte Drepturi de Asigurări Sociale, instituție publică autonomă de interes

național, cu personalitate juridică, care poate sta în judecată în nume

propriu; excepția lipsei procedurii prealabile, conform art. 7 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004 și excepția netimbrării acțiunii.

Prin

întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor a invocat

excepția lipsei calității procesuale pasive, motivat de faptul că actele

contestate au fost emise de către Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de

Asigurări Sociale. A mai susținut că nu poate dispune de sumele existente în

bugetul de stat, având doar obligația de a le distribui în cuantumul stabilit

prin lege și la dispoziția dată de ordonatorul principal de credite.

Prin

întâmpinarea formulată, pârâta Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de

Asigurări Sociale a invocat excepția netimbrării acțiunii, potrivit art. 17

alin. (2) din Legea nr. 554/2004, excepția tardivității acțiunii, întrucât

reclamantul s-a adresat cu plângere prealabilă la data de 27 ianuarie 2010,

astfel că de la data comunicării ordinului au trecut mai mult de 6 luni de zile;

excepția autorității de lucru judecat, întrucât instanța s-a pronunțat deja

asupra cererii reclamantului prin sentința civilă nr. 139/F/CA/2009, în dosarul

nr. 605/57/2009 rămasă irevocabilă prin Decizia Înaltei Curți de Casație și

Justiție nr. 428/28.01.2010 și excepția lipsei de obiect, întrucât instanța s-a

pronunțat deja cu privire la legalitatea Ordinului nr. 431/2009, în subsidiar,

și asupra cererii de reintegrare a reclamantului pe funcția publică de

conducere în cadrul Casei Județene de Pensii Alba. Pe fond, a solicitat

respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

Curții de Apel

Prin

sentința nr. 190/F/CA din 7 iulie 2010, Curtea de Apel Alba Iulia, secția

contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile netimbrării acțiunii,

tardivității, lipsei de obiect și autorității de lucru judecat și a admis

acțiunea formulată de reclamantul M.I. în contradictoriu cu pârâta Casa

Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, dispunând anularea

Ordinului nr. 431 din 23 aprilie 2009 emis de Președintele C.N.P.A.S;

reintegrarea reclamantului în funcția publică de conducere deținută anterior

emiterii acestui ordin; obligarea pârâtei să plătească reclamantului drepturile

aferente, începând cu data eliberării din funcție și până la data reintegrării

în funcție, actualizate cu rata inflației și suma de 300 RON cu titlu de

cheltuieli de judecată.

Prin

aceeași sentință, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a

pârâților Ministerul Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Economiei și

Finanțelor și, în consecință, a respins acțiunea formulată în contradictoriu cu

acești pârâți, ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate

procesuală.

reținute de prima instanță în motivarea soluției sale cu privire la excepții, a

reținut următoarele:

Referitor

la excepția de netimbrare a acțiunii, prima instanță a apreciat că, în raport

de faptul că litigiul este în legătură cu raportul de serviciu al

reclamantului, în temeiul art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 146/1997,

cererea reclamantului este scutită de la plata taxelor judiciare de timbru.

În ceea ce

privește excepția autorității de lucru judecat, prima instanță a constatat, pe

de o parte, că acțiunea ce a făcut obiectul litigiului finalizat prin pronunțarea

sentinței nr. 139/CA/2009 de către Curtea de Apel Alba Iulia în Dosarul nr.

605/57/2009 are o cauză juridică diferită de cea a prezentei cereri, iar pe de

altă parte, soluționarea ei s-a realizat pe cale de excepție și nu pe fond,

astfel că nu sunt îndeplinite condițiile art. 1201 C. civ. pentru existența

autorității de lucru judecat.

În

legătură cu excepția tardivității acțiunii, a constatat că prezenta acțiune

este întemeiată în drept pe dispozițiile art. 9 alin. (1) și (4) din Legea nr.

554/2004, iar potrivit alin. (4) al acestui art., acțiunea poate fi introdusă

direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui

termen de decădere de un an, calculat de la data publicării Deciziei Curții

Constituționale în M. Of. al României, Partea I.

Prima

instanță a apreciat că acțiunea nu este lipsită de obiect, reclamantul expunând

în petitul cererii de chemare în judecată pretenții concrete. Faptul că

reclamantul a formulat anterior o cerere de chemare în judecată prin care a

solicitat anularea aceluiași ordin, soluționată prin sentința nr. 139/CA/2009,

nu înseamnă că acțiunea de față este lipsită de obiect.

Cu

referire la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul

Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Economiei și Finanțelor, prima

instanță a constatat că ordinul atacat a fost emis de către Casa Națională de

Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, instituție publică autonomă de

interes național, cu personalitate juridică, care poate sta în judecată în nume

propriu, astfel că niciunul dintre acești pârâți nu are calitate procesuală

pasivă.

Pe fondul

cauzei, a reținut următoarele:

Prima

instanță a reținut că prin Ordinul nr. 431 din 23 aprilie 2009 emis de către

Președintele Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale,

în temeiul art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, funcția publică de

director executiv al Casei Județene de Pensii Alba s-a desființat, iar în

conformitate cu prevederile art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b) din

Legea nr. 188/1999, raportul de serviciu al reclamantului a încetat prin

eliberarea acestuia din funcția publică de director executiv al Casei Județene

de Pensii Alba, la data expirării termenului de preaviz, respectiv la data de

23 mai 2009.

Înainte de

expirarea termenului de preaviz, respectiv la data de 22 mai 2009, prin Ordinul

nr. 698 din 22 mai 2009 emis de către Președintele Casei Naționale de Pensii și

alte Drepturi de Asigurări Sociale, luând act de cererea reclamantului,

raportul de serviciu al acestuia a fost modificat, prin mutare definitivă,

potrivit art. 87 alin. (2) lit. d) coroborat cu art. 91 alin. (2) din Legea nr.

188/1999, în cadrul Casei Județene de Pensii Alba, pe funcția publică de

execuție–consilier, clasa I, gradul profesional superior, treapta de salarizare

1.

Acest

ultim ordin a fost emis ca o consecință a ordinului atacat, care i-a conferit

dreptul reclamantului să opteze pentru o altă funcție vacantă, urmare a

desființării funcției publice de director executiv al Casei Județene de Pensii

Alba. Însă această împrejurare, consideră instanța de fond, nu constituie o

alegere liberă a reclamantului de natură a lăsa fără obiect acțiunea sa în

anularea ordinului atacat, astfel că reclamantul justifică în continuare

interesul de a obține anularea acestuia.

Prima

instanță a reținut că temeiul juridic ce a stat la baza ordinului atacat îl

constituie O.U.G. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității

administrației publice care la art. III alin. (1) prevede că „funcțiile publice,

funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care

conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale

ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din

unitățile administrativ teritoriale prevăzute în anexa la prezenta ordonanță de

urgență, care face parte integrantă din aceasta precum și adjuncții acestuia se

desființează în termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei

ordonanțe de urgență”. Funcția de conducere a reclamantului este cuprinsă în

anexa O.U.G. nr. 37/2009.

Prin Decizia

nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională, în cadrul

controlului anterior promulgării legii de aprobare a ordonanței, s-a constatat

că această lege de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, ca

urmare a încălcării normelor privitoare la adoptarea Ordonanței de urgență

prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituție și prin faptul că Ordonanța

conține la art. III prevederi care aduc atingere funcționării instituțiilor

fundamentale ale statului. Aceasta presupune, conform Deciziei Plenului Curții

Constituționale nr. 1 din 17 ianuarie 1995, că este declarată ca

neconstituțională și O.U.G. nr. 37/2009.

Judecătorul

fondului a constatat faptul că s-a reținut de către Curtea Constituțională că

prin O.U.G. nr. 37/2009, așa cum a fost aprobată prin lege de către Parlament,

a fost afectat regimul instituțiilor fundamentale ale statului, respectiv al

serviciilor publice deconcentrate, ceea ce îi atrage neconstituționalitatea.

Astfel,

prin modificările aduse de Ordonanță art. 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr.

188/1999 privind Statutul funcționarilor publici și anexei la această lege, au

fost eliminate din categoria funcționarilor publici de conducere funcțiile de

"director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice

deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale

administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale".

Așadar,

s-a reținut că soluția de desființare a acestor funcții publice și asigurarea

conducerii de către directori coordonatori cu contract de management

preconizată în art. III din Ordonanță reprezintă o construcție juridică

deficitară și confuză care ridică problema statutului juridic al

"directorului coordonator" și a naturii juridice a "contractului

de management" astfel că se "afectează" statutul juridic al unor

funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate

ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale

din unitățile administrativ-teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999

republicată și care se reglementează prin lege organică. De altfel, prin întreg

conținutul reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu

avea competența materială, încălcând, astfel, dispozițiile

art.

115 alin. (6) din Constituție.

Totodată,

prima instanță a reținut că prin dispozițiile sale, O.U.G nr. 37/2009 exprimă o

tendință de politizare a structurilor guvernamentale din unitățile

administrativ-teritoriale, mai precis la nivelul județelor, și pune în discuție

regimul constituțional și legal actual al funcției publice.

Concluzionând,

judecătorul fondului a constatat că ordinul atacat este lipsit de fundament

legal.

5.

Recursul declarat în cauză de către pârâta Casa Națională de Pensii și alte

drepturi de Asigurări Sociale

Împotriva

sentinței primei instanțe, mai puțin în ceea ce privește soluția referitoare la

excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Familiei și

Protecției Sociale și Ministerului Economiei și Finanțelor, a formulat recurs

pârâta Casa Națională de Pensii și alte drepturi de Asigurări Sociale invocând

motivele prevăzute de art. 304 pct. 7, 8 și 9 C. proc. civ., precum și

dispozițiile art. 304

1

C. proc. civ.

Recurenta

critică hotărârea Curții de Apel sub următoarele aspecte:

5.1.

Greșita rezolvare a excepției autorității de lucru judecat

Recurenta

arată că reclamantul M.I. a mai formulat o acțiune cu același obiect,

soluționată irevocabil prin decizia nr. 425 din 28 ianuarie 2010 a Înaltei

Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal,

nefiind posibil ca pe calea cererii de față să obțină practic o nouă judecată

asupra legalității Ordinului nr. 431 din 23 aprilie 2009.

5.2.

Nelegala soluționare a excepției prescripției acțiunii

La acest

punct, recurenta afirmă că instanța de fond s-a aflat în eroare atunci când a

reținut incidența în speță a prevederilor art. 9 alin. (1) și (4) din Legea nr.

554/2004, în condițiile în care acest text nu este aplicabil în cauză, întrucât

reclamantul nu a însoțit cererea de chemare în judecată și de invocarea

excepției de neconstituționalitate.

Or,

consideră recurenta, intimatul a formulat mai multe plângeri prealabile, toate

tardive, așa încât, potrivit art. 11 din Legea nr. 554/2004, acțiunea este

prescrisă.

5.3.

Greșita soluționare a excepției lipsei de obiect a acțiunii

Câtă vreme

instanța s-a pronunțat irevocabil asupra legalității Ordinului nr. 431/2009,

recurenta susține că nu se mai poate pune problema reintegrării reclamantului.

În plus, acesta și-a dat acordul, prin cererea adresată instituției recurente,

în sensul de a fi mutat pe o funcție de execuție vacantă, ceea ce s-a și

întâmplat.

5.4.

Soluția pronunțată ignoră cadrul normativ existent la momentul emiterii

ordinului

În

cuprinsul acestui motiv, recurenta dezvoltă amplu teza potrivit căreia ordinul

în discuție a fost emis legal, în baza O.U.G. nr. 37/2009 care, la acel moment,

era în vigoare. În acest context consideră nerelevantă împrejurarea că,

ulterior, Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1275 din 7 octombrie 2009 s-a

pronunțat în sensul neconstituționalității legii de aprobare a ordonanței,

efectele acesteia producându-se numai pe viitor.

6.

Apărările formulate de intimați

6.1.

Apărările intimatului M.I.

Prin

întâmpinarea înregistrată la data de 21 ianuarie 2011, intimatul M.I. a

solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Răspunzând

criticilor formulate de recurentă, intimatul a reprodus practic considerentele

sentinței atacate, prezentate la pct. 1.4 din Decizie, așa încât Înalta Curte

consideră că nu mai este necesară reluarea lor.

6.2.

Apărările intimatului Ministerul Finanțelor Publice

Acest

intimat, prin întâmpinarea depusă în ședința publică de la 28 ianuarie 2011, a

arătat că prima instanță a soluționat în mod legal excepția lipsei calității

sale procesuale pasive.

II.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând

sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă și a

întâmpinărilor, precum și în baza art. 304

1

C. proc. civ., sub toate

aspectele, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele

expuse în continuare.

1.

Argumente de fapt și de drept relevante

Intimatul-reclamant

M.I. a învestit instanța competentă de contencios administrativ cu o acțiune

prin care a solicitat anularea Ordinului nr. 431 din 23 aprilie 2009 emis de

Președintele Casei Naționale de Pensii și alte drepturi de Asigurări Sociale,

reintegrarea în funcția publică de director executiv al Casei Județene de

Pensii Alba, precum și despăgubiri constând în drepturile salariale aferente.

Cauza cererii de chemare în judecată, indicată de reclamant în acțiunea

introductivă dar mai explicit în cererea precizatoare depusă la data de 19

aprilie 2010, o reprezintă dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004,

respectiv pronunțarea de către Curtea Constituțională a Deciziei nr. 1257 din 7

octombrie 2009.

Soluția

pronunțată de prima instanță, atât în privința excepțiilor de procedură și de

fond, cât și în privința fondului cauzei, este legală.

Prealabil

examinării punctuale a criticilor formulate de către recurenta Casa Națională

de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, Înalta Curte remarcă

împrejurarea că partea din hotărâre care vizează soluționarea excepțiilor de

lipsă a calității procesual pasive a pârâților Ministerul Muncii, Familiei și

Protecției Sociale și Ministerul Economiei și Finanțelor nu a fost atacată, așa

încât nu va face obiectul controlului de legalitate exercitat de instanța de

control judiciar, ea trecând în puterea lucrului judecat.

1.1.

Referitor la excepția autorității de lucru judecat

După cum

bine a reținut prima instanță, în speță nu se regăsește tripla identitate:

părți, obiect, cauză, cerută de art. 1201 C. civ. pentru existența autorității

de lucru judecat.

Litigiul

anterior, în care s-a pronunțat sentința nr. 139 din 9 iunie 2009 a Curții de

Apel Alba Iulia, irevocabilă, a avut o altă cauză juridică: art. 8 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004, fiind o acțiune de drept comun în materia

contenciosului administrativ, în timp ce prin litigiul de față, întemeiat pe

art. 9 din același act normativ, se urmărește înlăturarea efectelor generate de

O.U.G. nr. 37/2009, declarată anterior neconstituțională.

1.2.

Referitor la excepția prescripției dreptului material la acțiune

În acest

motiv de recurs recurenta dezvoltă ideea potrivit căreia prima instanță s-a

socotit în mod eronat învestită cu o acțiune întemeiată pe dispozițiile art. 9

din Legea nr. 554/2004, iar cât privește dreptul la acțiunea de drept comun,

acesta era prescris.

Contrar

celor afirmate de recurentă, Înalta Curte observă că prima instanță a stabilit

în mod legal cadrul procesual și temeiul juridic al acțiunii, neexistând

obligativitatea însoțirii acțiunii judiciare de excepția de

neconstituționalitate, potrivit art. 9 alin. (4) din lege care dispune că:

„

În situația în care decizia de declarare a

neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză,

acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ

competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data

publicării Deciziei Curții Constituționale în M. Of. al României, Partea I”.

De

altfel reiterarea unei excepții de neconstituționalitate admise ar fi fost

inadmisibilă în baza art.

29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 care stabilește că:

„

Nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca

fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale”.

În raport

de termenul de un an prevăzut la art. 9 alin. (4) precitat, rezultă că acțiunea

de față, înregistrată la data de 11 martie 2010, este formulată în termenul

legal.

1.3.

Referitor la lipsa de obiect a acțiunii

Criticile

formulate în cuprinsul acestui motiv sunt vădit nefondate.

Ordinul

atacat, nr. 431 din 23 aprilie 2009 emis de Președintele Casei Naționale de

Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale exist

a

în

realitatea juridică și producea efecte directe în privința

intimatului-reclamant, eliberat din funcția publică de conducere, așa încât

este lipsită de fundament teza susținută de recurentă.

Împrejurarea

că în contextul nou creat, intimatul a fost nevoit să se prevaleze de dispozițiile

art. 91 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 și să solicite încadrarea pe o funcție

publică de execuție de consilier clasa I, gradul profesional superior nu

lipsește de obiect acțiunea formulată, demersul funcționarului public fiind

generat tocmai de emiterea actului administrativ individual atacat.

1.4.

Referitor la fondul cauzei

Potrivit

art. 9 alin. (5):

„Acțiunea

prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri

pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor

administrative emise în baza acestora, precum și după caz, obligarea unei

autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei

anumite operațiuni administrative”.

Ca efect

al pronunțării Deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009 de către Curtea

Constituțională în cadrul controlului anterior promulgării legii de aprobare a

O.U.G. nr. 37/2009, s-a constatat că legea de aprobare este neconstituțională

și după cum bine a reținut judecătorul fondului, potrivit Deciziei Plenului

Curții Constituționale nr. 1 din 17 ianuarie 1995, însăși O.U.G. nr. 37/2009 a

fost declarată neconstituțională.

Cum,

necontestat, temeiul legal al emiterii Ordinului nr. 431 din 23 aprilie 2009

l-au reprezentat dispozițiile art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, prin

care s-a desființat funcția publică de conducere de director executiv, iar

aceste dispoziții legale sunt neconstituționale întrucât „Guvernul a intervenit

într-un domeniu pentru care nu avea competența materială, încălcând, astfel,

dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție” (potrivit Deciziei Curții

Constituționale) rezultă că actul administrativ individual atacat este lipsit

de orice fundament legal.

În aceste

condiții, în mod justificat prima instanță l-a anulat, pronunțându-se

corespunzător și asupra cererii de repunere în situația anterioară și acordarea

de despăgubiri constând în drepturile salariale aferente, în baza dispozițiilor

art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, anterior citat.

Împrejurarea

reală învederată de recurentă, că la momentul emiterii ordinului, cadrul

normativ nu conferea autorității publice nicio marjă de apreciere, nu este de

natură a conduce la o altă soluție, întrucât prevederile art. 9 din Legea

contenciosului administrativ au fost edictate tocmai cu scopul remedierii

consecințelor create prin ordonanțe neconstituționale iar adoptarea punctului

său de vedere ar conduce la lipsirea de conținut a dispozițiilor legale

menționate.

legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele

expuse la pct. 11.1 din Decizie, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C.

proc. civ. și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul

de față ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări

Sociale împotriva sentinței nr. 190/F/CA din 7 iulie 2010 a Curții de Apel Alba

Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 28 ianuarie 2011.