ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4835/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4835/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința nr. 29 din 1 februarie 2010 Curtea

de Apel Suceava, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a respins

excepția lipsei de obiect a acțiunii, invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii,

Pădurilor și Dezvoltării Rurale București, ca nefondată; a admis în parte acțiunea

formulată de reclamantul S.P., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii,

Pădurilor și Dezvoltării Rurale București; a anulat Ordinul din 9 octombrie 2009,

emis de pârât și a respins ca nefondată cererea de acordare de daune morale.

Pentru a pronunța această

soluție instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

În ceea ce privește excepția

lipsei de obiect, invocată de pârât prin întâmpinare, instanța a constatat că aceasta

este nefondată, deoarece nu prezintă relevanță împrejurarea că ordinul contestat

în cauză nu este cu executare succesivă, el putând face obiectul controlului de

legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, ținându-se seama de

faptul că reclamantul a invocat vătămarea într-un drept recunoscut de lege, ce i

s-a produs prin punerea în executare a acestui act administrativ.

Pe fondul cauzei, instanța

a reținut că prin Ordinul din 9 octombrie 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor

și Dezvoltării Rurale s-a acordat reclamantului S.P., director coordonator adjunct

în cadrul Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Suceava, preaviz de

15 zile lucrătoare, începând cu data de 12 octombrie 2009 și s-a dispus ca la expirarea

perioadei de preaviz să înceteze aplicabilitatea Ordinului din 28 mai 2009 al Ministrului

Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, prin care reclamantul fusese numit

în funcția mai sus arătată, precum și aplicabilitatea contractului de management

din 28 mai 2009, încheiat între părți și în baza căruia reclamantul și-a exercitat

funcția.

Instanța a mai reținut

că ordinul contestat a fost emis în temeiul prevederilor art. IV și art. XIV din

O.U.G. nr. 105/2009, ale art. 65 alin. (1) C. muncii, ale art. 9 alin. (1) lit.

h) din contractul de management din 28 mai 2009 și ale H.G. nr. 8/2009, precum și

faptul că prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 a Curții Constituționale, publicată

în M. Of. nr. 28/14.01.2010, s-a constatat că dispozițiile art. I pct. 1-5 și 26,

art. III, art. IV, art. VIII și Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009 sunt neconstituționale.

Având în vedere prevederile

art. 147 alin. (4) din Constituție, conform cărora Deciziile Curții Constituționale

sunt general obligatorii, instanța a apreciat că a fost infirmată prezumția de legalitate

de care se bucură actul administrativ ce face obiectul acțiunii, deoarece acesta

a fost emis în temeiul unei ordonanțe de urgență în legătură cu care s-a constatat

neconformitatea cu legea fundamentală.

Astfel, s-a apreciat că

nu se mai impune analiza celorlalte critici vizând nelegalitatea actului administrativ

contestat, instanța, în temeiul art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004, admițând acțiunea

și anulând Ordinul din 9 octombrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor

și Dezvoltării Rurale.

În ce privește solicitarea

de acordare de daune morale, instanța a apreciat că aceasta este nefondată, reținând

că reclamantul nu a făcut dovada că prin publicarea în presa centrală a unor articole

referitoare la ordinele de demitere a directorilor instituțiilor agricole emise

de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale s-ar fi adus atingere

demnității sau prestigiului său profesional, că articolele respective au caracter

general, nu privesc cazul specific al reclamantului și nu rezultă că prin mediatizarea

acestei situații ar fi fost afectată imaginea reclamantului în vreun fel.

Ca urmare, a fost respinsă

ca neîntemeiată cererea de obligare a pârâtului la plata de daune morale.

Împotriva acestei hotărâri

a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie, solicitând modificarea acesteia în sensul respingerii

acțiunii, în principal ca fiind lipsită de obiect iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului,

întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C.

proc. civ., se arată că una dintre condițiile intrinseci de admisibilitate a unei

cereri de anulare este aceea a existenței unui obiect ca protecție a unui drept

ori a unui interes legitim, pentru realizarea cărora calea justiției este obligatorie

și întrucât interesul trebuie să fie actual, instanța de fond trebuia să rețină,

în fapt, că pretenția dedusă judecății este lipsită de obiect, atât timp cât actul

de eliberare din funcție a ajuns la termen anterior pronunțării și chiar introducerii

acțiunii.

Recurentul arată că, pentru

a putea fi în prezența unei acțiuni admisibile, reclamantul trebuia să facă dovada

că obiectul este licit, posibil și determinat, că scopul există, este real, licit

și moral și că interesul este legitim, juridic, născut și actual, personal și direct,

dovadă care nu s-a făcut în cauză, cu precădere dovada condiției „actuale”, astfel

că, în principiu, obligația instanței de fond era aceea de admitere a excepției.

Se mai arată în motivele

de recurs formulate faptul că prin Ordinul din 9 octombrie 2009 reclamantul a fost

eliberat din funcția publică de conducere de director coordonator și că acest ordin

a fost emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale în aplicarea

prevederilor art. IV alin. (1), (4) și dispozițiilor art. V. din O.U.G. nr. 105/2009,

potrivit cărora „Funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate

în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice

deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice

centrale din unitățile administrativ - teritoriale, precum și al celorlalte servicii

publice prevăzute în anexa nr. 1, precum și adjuncții acestuia, sunt și rămân desființate

sau, după caz, se desființează.

Recurentul mai arată că

Ministerul Agriculturii

și Dezvoltării Rurale, prin conducătorul său, este o instituție care pune în executare

și execută în concret legea, fiind ținut de aplicarea imediată a acesteia și că

la emiterea Ordinului din 9 octombrie 2009 s-a avut în vedere O.U.G. nr. 105/2009

privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, respectiv

punerea în aplicare a acestei ordonanțe, nemaifiind necesară emiterea altor acte

cu caracter administrativ care să stea la baza emiterii ordinului.

Recurentul apreciază că,

fiind vorba de o situație juridică obiectivă, avându-și originea în lege, iar nu

de o situație juridică subiectivă, constituită prin manifestarea de voință a unui

sau a unor subiecte de drept, legea nouă o poate reglementa în termenii care îi

sunt proprii, aducându-i modificări sau chiar punându-i capăt, în cadrul domeniului

său temporal legitim de acțiune.

Așa fiind, legea nouă

este aplicabilă de îndată tuturor situațiilor care se

vor constitui,

se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum și tuturor

efectelor produse de situațiile juridice formate după abrogarea legii vechi.

Regula care-și găsește

aplicabilitate în cauză este cea exprimată în adagiul tempus regit actum, potrivit

cu care o situație juridică produce acele efecte care sunt prevăzute de legea civilă

în vigoare la data producerii ei.

Apreciază recurentul că

deoarece constatarea legalității ordinelor se analizează funcție de data emiterii

lor și nu de intervenirea unor împrejurări ulterioare, sentința recurată este netemeinică

și nelegală, atâta timp cât actul atacat a fost dat în executarea unui act normativ

în vigoare la aceea dată.

În concluziile scrise

depuse în cauză, recurentul reiterează imposibilitatea punerii în executare a reintegrării

reclamantului-intimat în funcția de director coordonator, funcție ce nu mai există.

Analizând sentința atacată,

în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele

care vor fi expuse în continuare.

Instanța de control judiciar

constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut

corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și

a realizat o încadrare juridică adecvată.

Înalta Curte apreciază

că pentru argumentarea soluției adoptate în legătură cu problema de drept dedusă

judecății se impune prezentarea unor scurte considerații cu privire la excepția

de neconstituționalitate și efectele acesteia.

Controlul

de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate este

un control de conformitate și conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale

cu dispozițiile Constituției, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor

și libertăților cetățenești.

Potrivit

art. 147 alin. (1) din Constituție, dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare,

precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează

efectele juridice la 45 de zile de la publicarea Deciziei Curții Constituționale

dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile

neconstituționale cu dispozițiile Constituției; pe durata acestui termen, dispozițiile

constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept.

Conform

alin. (4) din art. aflat în discuție, Deciziile Curții Constituționale se publică

în M. Of. al României; de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii

și au putere numai pentru viitor.

Ca atare,

Deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate

sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale

din sistemul normativ.

Cu alte cuvinte,

în situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și

imediată, întreaga procedură de control a constituționalității legilor și ordonanțelor

ar fi lipsită de finalitate.

Pe acest aspect,

poate fi amintită și Decizia Curții Constituționale nr. 186/1999 în care s-a statuat

că instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale

relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituționale, dacă legiuitorul

nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.

Plenul Curții

Constituționale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm.

din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituționale a priori asupra

legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 și totodată, asupra ordonanței respective,

care constituie conținutul normativ al legii.

Prin decizia

nr. 1257 din 7 octombrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională

Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei

rezultă că viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat

prin această lege.

De asemenea,

prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, instanța constituțională a declarat

neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009.

În considerentele

deciziilor anterior enunțate, Curtea Constituțională a arătat, în esență, că modalitatea

de reglementare a funcției publice, respectiv „actul administrativ” de numire, reprezintă

construcții juridice deficitare și confuze, care ridică problema statutului juridic

al directorului coordonator și a naturii juridice a contractului de management.

În plus, instanța

constituțională a precizat că, prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, au fost încălcate

prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției publice de conducere,

reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu

pentru care nu avea competență materială.

Potrivit

art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un

drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe

poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate

avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste

ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și după

caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la

realizarea unei operațiuni administrative.

Același text

de lege reglementează, în alin. (4), situația acțiunilor formulate de o persoană

vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea

unei excepții într-o altă cauză.

Din analiza

acestor dispoziții legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul

că, în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o

altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției, și în cauze similare,

care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale.

În speța de

față, intimatul-reclamant a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție,

temeiul juridic fiind art. 1 și art. 9 din Legea nr. 554/2004.

După cum s-a

relevat anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G.

nr. 105/2009 care a fost declarată neconstituțională prin decizia nr. 1629 din 3

decembrie 2009.

Ca atare,

în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei

decizii a instanței constituționale se extind și asupra celorlalte cauze având ca

obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 105/2009.

În altă ordine

de idei, Înalta Curte reține că eliberarea intimatului-reclamant din funcția publică

pe care o deținea, în alte situații decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999,

reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor

de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția

Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și prin alte tratate

internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să

o asigure, potrivit art. 11 și art. 20 din Constituția României.

În ceea ce privește legalitatea

Ordinului din 9 octombrie 2009, emis de către recurent, acesta a fost emis, în esență,

în temeiul art. IV și XIV din O.U.G. nr. 105/2009, declarată neconstituțională prin

decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009.

Viciul de constituționalitate

constatat cu privire la O.U.G. nr. 105/2009 afectează în egală măsură actele administrative

emise în baza și pentru executarea unor dispoziții neconstituționale, întrucât asemenea

acte devin lipsite de temei legal și nu poate fi calificat drept legal un act juridic

emis sau încheiat în baza unei dispoziții neconstituționale.

Actele și

măsurile adoptate în baza acestei Ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate

al acestui act normativ și în consecință, corect au fost anulate de instanța de

fond.

Menținerea actelor administrative

emise în baza acestui act normativ ar lipsi de finalitate controlul de constituționalitate,

care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor

legale contrare Constituției, ci include protecția efectivă a drepturilor și libertăților

fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituționale.

Susținerile recurentului

privind lipsa de obiect a acțiunii, respectiv lipsa interesului intimatului-reclamant,

sunt nefondate.

Art. 1 alin.

(1)

din Legea

nr. 554/2004 arată că „orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al

său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ

sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței

de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului

pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul

legitim poate fi atât privat, cât și public

”.

În speță,

reclamantul avea calitatea de funcționar public, drepturile sale fiind prevăzute

specific de Legea nr. 188/1999.

Recurentul

nu se poate prevala de viciul actului de numire, emis chiar de către recurent, viciu

derivat din neconstituționalitatea actului normativ în aplicarea căreia a fost emisă,

pentru a pretinde că intimatul nu avea nici un drept la protecția așteptărilor și

intereselor sale legitime, a drepturilor prevăzute de Legea nr. 188/1999, derivate

din ocuparea unei funcții publice pe criterii obiective, neputându-i fi imputată

reglementarea legală defectuoasă referitoare la postul pe care a fost încadrat în

contextul principiului protecției cetățeanului împotriva arbitrariului autorităților

publice.

Pe de altă

parte, nu se poate susține că efectele neconstituționalității O.U.G. nr. 105/2007

lipsesc automat de obiect acțiunile vizând anularea actelor emise în baza acesteia,

un asemenea argument fiind contrar rațiunii și dispozițiilor art. 9 din Legea

nr. 554/2004.

Astfel, Înalta

Curte constată că actul și măsura adoptată în baza acestei ordonanțe sunt afectate

de viciul de neconstituționalitate al ordonanței și în consecință, corect au fost

anulate de către instanța de fond.

Pentru considerentele

anterior arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) Teza a II-a C.

proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge

recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței nr. 29 din

1 februarie 2010 a Curții de Apel Suceava, secția comercială, contencios administrativ

și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 9 noiembrie 2010.