ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4835/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința nr. 29 din 1 februarie 2010 Curtea de Apel Suceava, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei de obiect a acțiunii, invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale București, ca nefondată; a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul S.P., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale București; a anulat Ordinul din 9 octombrie 2009, emis de pârât și a respins ca nefondată cererea de acordare de daune morale.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: În ceea ce privește excepția lipsei de obiect, invocată de pârât prin întâmpinare, instanța a constatat că aceasta este nefondată, deoarece nu prezintă relevanță împrejurarea că ordinul contestat în cauză nu este cu executare succesivă, el putând face obiectul controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, ținându-se seama de faptul că reclamantul a invocat vătămarea într-un drept recunoscut de lege, ce i s-a produs prin punerea în executare a acestui act administrativ.

Pe fondul cauzei, instanța a reținut că prin Ordinul din 9 octombrie 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale s-a acordat reclamantului S.P., director coordonator adjunct în cadrul Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Suceava, preaviz de 15 zile lucrătoare, începând cu data de 12 octombrie 2009 și s-a dispus ca la expirarea perioadei de preaviz să înceteze aplicabilitatea Ordinului din 28 mai 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, prin care reclamantul fusese numit în funcția mai sus arătată, precum și aplicabilitatea contractului de management din 28 mai 2009, încheiat între părți și în baza căruia reclamantul și-a exercitat funcția.

Instanța a mai reținut că ordinul contestat a fost emis în temeiul prevederilor art. IV și art. XIV din O.U.G. nr. 105/2009, ale art. 65 alin. (1) C. muncii, ale art. 9 alin. (1) lit. h) din contractul de management din 28 mai 2009 și ale H.G. nr. 8/2009, precum și faptul că prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 a Curții Constituționale, publicată în M. Of. nr. 28/14.01.2010, s-a constatat că dispozițiile art. I pct. 1-5 și 26, art. III, art. IV, art. VIII și Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009 sunt neconstituționale. Având în vedere prevederile art. 147 alin. (4) din Constituție, conform cărora Deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii, instanța a apreciat că a fost infirmată prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ ce face obiectul acțiunii, deoarece acesta a fost emis în temeiul unei ordonanțe de urgență în legătură cu care s-a constatat neconformitatea cu legea fundamentală.

Astfel, s-a apreciat că nu se mai impune analiza celorlalte critici vizând nelegalitatea actului administrativ contestat, instanța, în temeiul art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004, admițând acțiunea și anulând Ordinul din 9 octombrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale. În ce privește solicitarea de acordare de daune morale, instanța a apreciat că aceasta este nefondată, reținând că reclamantul nu a făcut dovada că prin publicarea în presa centrală a unor articole referitoare la ordinele de demitere a directorilor instituțiilor agricole emise de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale s-ar fi adus atingere demnității sau prestigiului său profesional, că articolele respective au caracter general, nu privesc cazul specific al reclamantului și nu rezultă că prin mediatizarea acestei situații ar fi fost afectată imaginea reclamantului în vreun fel.

Ca urmare, a fost respinsă ca neîntemeiată cererea de obligare a pârâtului la plata de daune morale. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, solicitând modificarea acesteia în sensul respingerii acțiunii, în principal ca fiind lipsită de obiect iar, în subsidiar, ca neîntemeiată. În motivarea recursului, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc.

civ., se arată că una dintre condițiile intrinseci de admisibilitate a unei cereri de anulare este aceea a existenței unui obiect ca protecție a unui drept ori a unui interes legitim, pentru realizarea cărora calea justiției este obligatorie și întrucât interesul trebuie să fie actual, instanța de fond trebuia să rețină, în fapt, că pretenția dedusă judecății este lipsită de obiect, atât timp cât actul de eliberare din funcție a ajuns la termen anterior pronunțării și chiar introducerii acțiunii. Recurentul arată că, pentru a putea fi în prezența unei acțiuni admisibile, reclamantul trebuia să facă dovada că obiectul este licit, posibil și determinat, că scopul există, este real, licit și moral și că interesul este legitim, juridic, născut și actual, personal și direct, dovadă care nu s-a făcut în cauză, cu precădere dovada condiției „actuale”, astfel că, în principiu, obligația instanței de fond era aceea de admitere a excepției.

Se mai arată în motivele de recurs formulate faptul că prin Ordinul din 9 octombrie 2009 reclamantul a fost eliberat din funcția publică de conducere de director coordonator și că acest ordin a fost emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale în aplicarea prevederilor art. IV alin. (1), (4) și dispozițiilor art. V. din O.U.G. nr. 105/2009, potrivit cărora „Funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ - teritoriale, precum și al celorlalte servicii publice prevăzute în anexa nr. 1, precum și adjuncții acestuia, sunt și rămân desființate sau, după caz, se desființează.

Recurentul mai arată că Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, prin conducătorul său, este o instituție care pune în executare și execută în concret legea, fiind ținut de aplicarea imediată a acesteia și că la emiterea Ordinului din 9 octombrie 2009 s-a avut în vedere O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, respectiv punerea în aplicare a acestei ordonanțe, nemaifiind necesară emiterea altor acte cu caracter administrativ care să stea la baza emiterii ordinului. Recurentul apreciază că, fiind vorba de o situație juridică obiectivă, avându-și originea în lege, iar nu de o situație juridică subiectivă, constituită prin manifestarea de voință a unui sau a unor subiecte de drept, legea nouă o poate reglementa în termenii care îi sunt proprii, aducându-i modificări sau chiar punându-i capăt, în cadrul domeniului său temporal legitim de acțiune.

Așa fiind, legea nouă este aplicabilă de îndată tuturor situațiilor care se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum și tuturor efectelor produse de situațiile juridice formate după abrogarea legii vechi. Regula care-și găsește aplicabilitate în cauză este cea exprimată în adagiul tempus regit actum, potrivit cu care o situație juridică produce acele efecte care sunt prevăzute de legea civilă în vigoare la data producerii ei. Apreciază recurentul că deoarece constatarea legalității ordinelor se analizează funcție de data emiterii lor și nu de intervenirea unor împrejurări ulterioare, sentința recurată este netemeinică și nelegală, atâta timp cât actul atacat a fost dat în executarea unui act normativ în vigoare la aceea dată.

În concluziile scrise depuse în cauză, recurentul reiterează imposibilitatea punerii în executare a reintegrării reclamantului-intimat în funcția de director coordonator, funcție ce nu mai există. Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Înalta Curte apreciază că pentru argumentarea soluției adoptate în legătură cu problema de drept dedusă judecății se impune prezentarea unor scurte considerații cu privire la excepția de neconstituționalitate și efectele acesteia. Controlul de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate este un control de conformitate și conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile Constituției, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor și libertăților cetățenești.

Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituție, dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare, precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea Deciziei Curții Constituționale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției; pe durata acestui termen, dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept. Conform alin. (4) din art. aflat în discuție, Deciziile Curții Constituționale se publică în M. Of. al României; de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.

Ca atare, Deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale din sistemul normativ. Cu alte cuvinte, în situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, întreaga procedură de control a constituționalității legilor și ordonanțelor ar fi lipsită de finalitate. Pe acest aspect, poate fi amintită și Decizia Curții Constituționale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.

Plenul Curții Constituționale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituționale a priori asupra legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 și totodată, asupra ordonanței respective, care constituie conținutul normativ al legii. Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege. De asemenea, prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională și O.U.G.

nr. 105/2009. În considerentele deciziilor anterior enunțate, Curtea Constituțională a arătat, în esență, că modalitatea de reglementare a funcției publice, respectiv „actul administrativ” de numire, reprezintă construcții juridice deficitare și confuze, care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator și a naturii juridice a contractului de management. În plus, instanța constituțională a precizat că, prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competență materială.

Potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative. Același text de lege reglementează, în alin. (4), situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții într-o altă cauză.

Din analiza acestor dispoziții legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției, și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale. În speța de față, intimatul-reclamant a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție, temeiul juridic fiind art. 1 și art. 9 din Legea nr. 554/2004. După cum s-a relevat anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 105/2009 care a fost declarată neconstituțională prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009. Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanței constituționale se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G.

nr. 105/2009. În altă ordine de idei, Înalta Curte reține că eliberarea intimatului-reclamant din funcția publică pe care o deținea, în alte situații decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și prin alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 și art. 20 din Constituția României. În ceea ce privește legalitatea Ordinului din 9 octombrie 2009, emis de către recurent, acesta a fost emis, în esență, în temeiul art. IV și XIV din O.U.G.

nr. 105/2009, declarată neconstituțională prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009. Viciul de constituționalitate constatat cu privire la O.U.G. nr. 105/2009 afectează în egală măsură actele administrative emise în baza și pentru executarea unor dispoziții neconstituționale, întrucât asemenea acte devin lipsite de temei legal și nu poate fi calificat drept legal un act juridic emis sau încheiat în baza unei dispoziții neconstituționale. Actele și măsurile adoptate în baza acestei Ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al acestui act normativ și în consecință, corect au fost anulate de instanța de fond.

Menținerea actelor administrative emise în baza acestui act normativ ar lipsi de finalitate controlul de constituționalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituției, ci include protecția efectivă a drepturilor și libertăților fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituționale. Susținerile recurentului privind lipsa de obiect a acțiunii, respectiv lipsa interesului intimatului-reclamant, sunt nefondate. Art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 arată că „orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public ”. În speță, reclamantul avea calitatea de funcționar public, drepturile sale fiind prevăzute specific de Legea nr. 188/1999. Recurentul nu se poate prevala de viciul actului de numire, emis chiar de către recurent, viciu derivat din neconstituționalitatea actului normativ în aplicarea căreia a fost emisă, pentru a pretinde că intimatul nu avea nici un drept la protecția așteptărilor și intereselor sale legitime, a drepturilor prevăzute de Legea nr. 188/1999, derivate din ocuparea unei funcții publice pe criterii obiective, neputându-i fi imputată reglementarea legală defectuoasă referitoare la postul pe care a fost încadrat în contextul principiului protecției cetățeanului împotriva arbitrariului autorităților publice.

Pe de altă parte, nu se poate susține că efectele neconstituționalității O.U.G. nr. 105/2007 lipsesc automat de obiect acțiunile vizând anularea actelor emise în baza acesteia, un asemenea argument fiind contrar rațiunii și dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004. Astfel, Înalta Curte constată că actul și măsura adoptată în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al ordonanței și în consecință, corect au fost anulate de către instanța de fond. Pentru considerentele anterior arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) Teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței nr. 29 din 1 februarie 2010 a Curții de Apel Suceava, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 9 noiembrie 2010.