ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1491/2011

Asupra recursurilor de față, Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea – secția comercială, contencios administrativ și fiscal, și ulterior precizată, reclamanții P.V.G.A. și P.I.

au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice – în reprezentarea Statului Român, Autoritatea Națională pentru r estituirea Proprietăților și Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, anularea răspunsurilor comunicate de Ministerul Finanțelor Publice cu nr. 733993 din 05 martie 2010, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor din 25 martie 2010, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților – Direcția de contencios cu nr. 14996 din 19 martie 2010; modificarea în parte a deciziei nr. 5489 din 23 aprilie 2009, în sensul completării acesteia cu mențiunea acordării întregii sume de 902.115 lei despăgubiri în numerar și completarea dispoziției cu menționarea termenului în care statul este obligat la plata efectivă a despăgubirilor; anularea punctului 4 din decizia atacată ce duce implicit la conversia unei părți din sumă și acordarea de daune morale pentru întârzierea de un an, cu care a fost comunicată decizia și pentru întârzierea cu care le-a fost soluționată cererea, precum și cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că Autoritatea Națională pentru r estituirea Proprietăților le-a comunicat că despăgubirile în numerar vor fi transferate persoanelor îndreptățite în termen de 15 zile calendaristice de la data existenței disponibilităților financiare și că titlurile de plată vor fi emise în ordinea înregistrării cererilor fără a preciza un termen limită până la care se vor face aceste plăți, iar Secretariatul Comisiei Centrale a arătat că solicitarea de plată integrală excede atribuțiilor sale, iar în ceea ce privește termenul de plată nu a indicat nici o dată concretă.

Au mai arătat reclamanții că la data de 23 aprilie 2009, Comisia Centrală a emis decizia nr. 5489, prin care a stabilit valoarea despăgubirilor în favoarea lor la suma de 902.115 lei, sumă pe care o acceptă ca valoare, contestând doar modalitatea de despăgubire efectivă, și își exprimă dreptul de opțiune privind atribuirea despăgubirilor în numerar, însă solicită să le fie atribuită în numerar întreaga despăgubire, considerând că plafonarea despăgubirilor în numerar la suma de 500.000 lei și transformarea sumei de 402.115 lei, ce depășește acest plafon, în acțiuni, nu este o modalitate echitabilă de despăgubire.

Prin întâmpinarea formulată, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive privind solicitarea reclamanților de plată a despăgubirilor ce li se cuvin, arătând că nu Comisia are atribuții de a acorda despăgubiri în numerar, ci Autoritatea, care în baza deciziilor conținând titlul de despăgubire emis de către Comisia Centrală și a opțiunilor persoanelor îndreptățite, va emite un titlu de conversie și/sau un titlu de plată, în condițiile prevăzute de Capitolul V 1 din O.U.G. nr. 81/2007, act normativ care a modificat și completat Titlul VII din Legea nr. 247/2005. Pe fond, a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

Pârâta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, prin întâmpinare, a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive cu privire la solicitările reclamanților de modificare a Deciziei nr. 5489 din 23 aprilie 2009, arătând că în cursul procedurii administrative privind acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, procedură reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, nu Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a fost învestită cu emiterea deciziei conținând titlul de despăgubire, ci Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. Pe fond, a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, reprezentat de Direcția Generală a Finanțelor Publice Bihor, a formulat cerere de chemare în garanție a Primarului Municipiului Arad, arătând că nu se poate institui o răspundere a Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice pentru fapta arătată de reclamanți în acțiunea promovată, întrucât așa zisul prejudiciu nu a fost cauzat printr-o faptă proprie a acestuia, neputând fi ținut răspunzător nici în calitate de comitent. Această răspundere nu poate fi angajată decât în raport cu persoana ce a cauzat nemijlocit prejudiciul, adică primarul.

Prin întâmpinarea formulată, Direcția Generală a Finanțelor Publice Bihor – în reprezentarea Ministerului Finanțelor Publice, pentru Statul Român, a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice, arătând că potrivit Legii nr. 10/2001, au calitate procesuală pasivă Primarul, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, și Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, nicidecum Ministerul Finanțelor Publice; fiecare dintre instituțiile menționate reprezintă statul în procedura acordării măsurilor reparatorii pentru imobilele preluate abuziv, dispune de un buget propriu și prin urmare consideră că ar fi ilegal ca Ministerul Finanțelor Publice să fie obligat la plata unor despăgubiri care trebuie achitate de o altă instituție.

Pe fond, a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată. Prin concluziile scrise formulate ca urmare a precizării acțiunii reclamanților, în sensul că solicită și anularea răspunsurilor primite la plângerile prealabile, pârâtele Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor au arătat că atât plângerile prealabile formulate de reclamanți, cât și răspunsurile la acestea, constituie doar acte premergătoare deschiderii prezentului litigiu, așa cum sunt reglementate de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Prin notele scrise, reclamanții au arătat că răspunsul la plângerea prealabilă formulat de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților este un act administrativ, fiind emis de o autoritate centrală a administrației publice, solicitând respingerea excepțiilor invocate.

2. Hotărârea Curții de apel Prin sentința nr. 221 din 23 iunie 2010, Curtea de Apel Oradea – secția comercială, contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive a pârâților Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, Ministerul Finanțelor Publice și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, ca nefondate, a respins ca neîntemeiată acțiunea precizată și, în consecință, a respins și cererea de chemare în garanție a Primarului Municipiului Arad, formulată de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice.

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță, a reținut, în esență, următoarele: Cu privire la excepțiile invocate Referitor la excepțiile lipsei calității procesuale pasive a pârâților Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, Ministerul Finanțelor Publice și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, prima instanță a constatat că sunt neîntemeiate, întrucât prin acțiunea formulată de reclamanți se solicită și anularea înscrisurilor din 05 martie 2010, 25 martie 2010 și 19 martie 2010, emise de acești pârâți, situație în care au calitate procesuală pasivă în cauză.

Cu privire la fondul cauzei, prima instanță a reținut că înscrisurile reprezentând răspunsurile formulate de pârâții Ministerul Finanțelor Publice, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, la plângerea prealabilă introdusă de reclamanți împotriva deciziei nr. 5489 din 23 aprilie 2009, nu sunt acte administrative conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, singurul act administrativ în litigiu, care produce efecte juridice, fiind decizia nr. 5483 din 23 aprilie 2009 emisă de pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

În ceea ce privește modificarea deciziei în sensul completării acesteia cu mențiunea acordării întregii sume de 902.115 lei despăgubiri în numerar și cu menționarea termenului în care statul e obligat la plata efectivă a acestor despăgubiri, prima instanță a reținut că decizia atacată este emisă în concordanță cu dispozițiile legale prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, iar Comisia Centrală nu are competența de a stabili modalitatea de plată a sumei acordate cu titlu de despăgubire.

Totodată, prima instanță a reținut că Secțiunea 1 „Valorificarea titlurilor de despăgubire” din Titlul VII cuprinde reglementări exprese privind modalitățile în care pot fi valorificate titlurile de despăgubire, reglementând și etape ce trebuie respectate de toți beneficiarii de titluri de despăgubire, ce nu pot fi ignorate, iar în ceea ce privește stabilirea termenului de plată de către instanță, se constată de asemenea că dispozițiile speciale cuprinse în art. 3 lit. h) prevăd expres astfel de termene. De altfel, plata în numerar a despăgubirilor se poate face numai după emiterea unui titlu de plată de către Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, iar reclamanții nu dețin încă un astfel de titlu.

În fine, judecătorul fondului a constatat că și în ceea ce privește pct. 4 din decizia atacată, actul administrativ în litigiu este legal, întrucât Comisia Centrală a respectat dispozițiile legale cuprinse în Capitolul V 1 din Titlul VII, care reglementează modalitățile de valorificare a titlurilor de despăgubire emise de Comisia Centrală, iar sub aspectul daunele morale solicitate, a reținut că nu s-a dovedit nicio atingere sau încălcare a drepturilor procesuale nepatrimoniale ale reclamanților. 3. Recursurile declarate în cauză Sentința curții de apel a fost atacată cu recurs de reclamanți și de Ministerul Finanțelor Publice, prin Direcția Generală a Finanțelor Publice Bihor. 3.1. Recurenții – reclamanți au criticat sentința în temeiul art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc.

civ., arătând că soluția pronunțată este nelegală și netemeinică, pentru că instanța de contencios administrativ este competentă să cenzureze actele administrative emise de autoritățile publice, inclusiv sub aspectul acordării în numerar a sumelor cuvenite cu titlu de despăgubiri. Această soluție se impune atâta vreme cât: Fondul „Proprietatea” nu este operațional, această formă de reparație fiind incompatibilă cu dreptul la respectarea proprietății, garantat de art. 1 din Protocolul 1 al Convenției Europene a Drepturilor Omului și cu reglementările interne; legea nu prevede un plafon pentru acordarea despăgubirilor; momentul la care vor putea fi valorificate acțiunile este incert. Recurenții – reclamanți au arătat, de asemenea, că nestabilirea unei date certe de acordare a despăgubirilor îi prejudiciază grav, împrejurare care neluată în considerare de instanță, care le-a respins în mod greșit toate capetele de cerere.

3.2. Recurentul-pârât Ministerul Finanțelor Publice prin Direcția Generală a Finanțelor Publice Bihor, pentru Statul Român, a atacat sentința în ceea ce privește soluționarea excepției lipsei calității procesuale pasive și a lipsei calității de reprezentant al Statului Român, criticând-o pentru nelegalitate, în sensul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., pentru încălcarea prevederilor art. 25 din Decretul nr. 31/1954, ale art. 22 alin. (1) și art. 25 alin. (1) din Legea nr. 10/2001, ale H.G. nr. 361/2005, modificată și completată prin H.G. nr. 1068/2007, ale H.G. nr. 386/2007 și ale Titlului VII din Legea nr. 247/2005. A arătat, de asemenea, că soluția instanței de fond contravine practicii constante a Înaltei Curți de Casație și Justiție și a anexat, în sprijinul susținerilor sale, copiile deciziilor nr. 9119 din 6 noiembrie 2009 și nr. 8922 din 3 noiembrie 2009, pronunțate de secția civilă a instanței supreme.

4. Apărările intimaților Prin întâmpinarea depusă la dosar, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a solicitat respingerea recursului reclamanților ca nefondat, invocând prevederile referitoare la valorificarea titlurilor de despăgubire cuprinse în Capitolul V 1 , Secțiunea 1, din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, introduse prin O.U.G. nr. 81/2007, pentru accelerarea procedurii de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv.

A precizat că recurenții-reclamanți critică, în realitate, varianta găsită de legiuitor pentru despăgubirea persoanelor îndreptățite și a citat din hotărârea pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Broniowski contra Poloniei, în care s-a reținut că legiuitorul are dreptul suveran de a aprecia întinderea și amploarea măsurilor reparatorii, asupra cărora Curtea nu numai că nu s-ar putea pronunța, dar, în principiu, n-ar putea să completeze sau să schimbe măsuri legislative existente, devenind „legislator pozitiv”. În ceea ce privește cererea de acordare a daunelor morale, intimata-pârâtă a arătat că recurenții – reclamanți nu au făcut dovada îndeplinirii condițiilor angajării răspunderii autorității pârâte: existența și întinderea unui prejudiciu, fapta ilicită culpabilă și legătura de cauzalitate dintre prejudiciu și fapta autorității pârâte.

A arătat, de asemenea, că adresele prin care s-a răspuns plângerilor și sesizărilor recurenților – reclamanți nu sunt acte administrative și că nu Comisia, ci Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților are atribuții legate de plata despăgubirilor. Cu privire la recursul Ministerul Finanțelor Publice, intimata-pârâtă Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a făcut, de asemenea, referire la dispozițiile corespunzătoare cuprinse în Titlul VII al Legii nr. 247/2005 și a conchis că, prin raportare la obiectul prezentei cauze, sursele de finanțare a acordării despăgubirilor în numerar se asigură, până la listarea Fondului Proprietatea, din dividendele acțiunilor deținute de stat la acest fond.

Aceleași apărări sunt formulate și în întâmpinarea Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, cu distincția că în ceea ce privește cererea de modificare a Deciziei nr. 5489 din 23 aprilie 2009, reprezentând titlul de despăgubire, Autoritatea nu are calitate procesuală pasivă, atribuțiile în acest sens revenind Comisiei Centrale. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenți și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nici unul dintre recursuri nu este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

1. Argumente de fapt și de drept relevante Cu privire la recursul reclamanților Obiectul acțiunii în contencios administrativ cu care reclamanții au învestit prima instanță, așa cum a fost precizat la data de 21 aprilie 2010, rezidă, în esență, în modificarea (completarea și anularea parțială) a deciziei nr. 5489 din 23 aprilie 2009, reprezentând titlu de despăgubire, emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, și plata de daune morale pentru întârzierea cu care a fost soluționată cererea și a fost comunicată decizia.

În ceea ce privește adresele prin care autoritățile publice pârâte au răspuns plângerilor sau sesizărilor adresate de reclamanți, instanța de fond a reținut corect că acestea nu sunt acte administrative, generatoare de efecte juridice prin ele însele, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel că nu pot forma obiect de sine stătător al unei acțiuni în anulare, analiza validității răspunsurilor formulate, în raport cu legislația aplicabilă, fiind posibilă numai în contextul evaluării solicitărilor privind modificarea deciziei reprezentând titlul de despăgubire. Prin decizia nr. 5489 din 23 aprilie 2009, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a emis, în favoarea reclamanților, titlul de despăgubire pentru suma de 902.115 lei, stabilită prin raportul de evaluare întocmit în dosarul nr. 41684/CC, sumă pe care părțile nu au contestat-o.

Art. 4 al deciziei are următorul conținut:” Pentru valorificarea prezentei decizii se va urma procedura prevăzută de Capitolul V 1 din Titlul VII din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, introdus prin O.U.G. nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv”.

Reținând netemeinicia cererii de modificare a deciziei, în sensul completării ei cu mențiuni privind plata integrală în numerar a despăgubirii și termenul de plată și în sensul a anulării art. 4, care nu conține decât o trimitere la lege, nefiind o expresie a exercitării dreptului de apreciere al autorității emitente, judecătorul fondului a interpretat și aplicat corect prevederile pertinente cuprinse în Titlul VII al Legii nr. 247/2005, care stabilesc etapele distincte ale procedurii de acordare a despăgubirilor și atribuțiile fiecăreia dintre autoritățile publice implicate în derularea acestor etape. Astfel, potrivit art. 13 alin. (1) din actul normativ menționat, pentru analizarea și stabilirea cuantumului final al despăgubirilor se constituie Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, care are, ca principale atribuții, pe acelea de a dispune emiterea deciziilor referitoare la acordarea de titluri de despăgubire și de a lua măsurile legale în acest sens.

Comisia Centrală emite titlul de despăgubire potrivit art. 16 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, iar valorificarea titlurilor de despăgubire prin emiterea titlurilor de plată, a titlurilor de conversie, realizarea conversiei în acțiuni și achitarea despăgubirilor în numerar constituie o etapă ulterioară, intrând în competența Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților și reglementate distinct prin art. 13 1 , 14 1 , 18 și 18 1 - 18 9 (Capitolul 5 1 ) din același act normativ.

Prin prisma tuturor acestor prevederi legale și ținând seama de limitele controlului exercitat pe calea contenciosului administrativ, potrivit art. 1 alin. (1), 8 alin. (1) și 18 alin. (1) – (3) din Legea nr. 554/2004, instanța de control judiciar împărtășește concluzia judecătorului fondului, în sensul că autorității emitente a titlului de despăgubire nu i se poate impune inserarea unor măsuri legate de modalitatea și termenul de plată, care exced sferei sale de competență, după cum valorificarea titlului de despăgubire nu poate fi făcută în alte termene și condiții decât cele stabilite de legiuitor.

Evaluând în ansamblu procedura administrativă derulată anterior datei sesizării instanței (2 martie 2010) de către recurenții – reclamanți, în cazul cărora calitatea de persoane îndreptățite la măsuri reparatorii a fost stabilită prin Dispoziția nr. 1959 din 9 aprilie 2008 a Primarului Municipiului Arad, raportul de evaluare a fost întocmit în ianuarie 2009, iar titlul de despăgubire a fost emis prin decizia nr. 5489 din 23 aprilie 2009, Înalta Curte apreciază că, în raport cu circumstanțele concrete ale pricinii, concluzia judecătorului fondului nu este în dezacord cu interpretarea dată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului articolului 1 din Protocolul 1 adițional la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.

p rin numeroase hotărâri, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a condamnat statul român pentru lipsa unui mecanism adecvat și eficace de despăgubire a proprietarilor bunurilor preluate abuziv, dar, în același timp în jurisprudența aceleiași jurisdicții europene s-a reținut că, în situațiile ce implică indemnizarea unor categorii largi de persoane prin măsuri legislative ce pot avea consecințe economice importante asupra ansamblului unui stat, autoritățile naționale trebuie să dispună de o mare putere discreționară, nu numai în a alege măsurile de natură a garanta drepturile patrimoniale sau a reglementa raporturile de proprietate, ci și pentru a dispune de timpul necesar pentru aplicarea acelor măsuri.

Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu neagă, așadar, de plano, dreptul de apreciere al autorităților naționale în alegerea măsurilor pe care le consideră adecvate, alegere ce poate presupune diminuarea indemnizației pentru privarea de proprietate, mai cu seamă atunci când dreptul la indemnizare este conceput pentru a atenua efectele unei privări sau pierderi de proprietate anterioare, care nu este direct imputabilă organizației statale în cauză.

Ceea ce pretinde art. 1 din Protocolul nr. 1 este ca nivelul indemnizării acordate să fie într-un raport rezonabil cu valoarea bunului în discuție (Broniowski c. Poloniei, 22 iunie 2004; Kozacioğlu c. Turciei, 19 februarie 2009; Constantinescu c. României, 14 septembrie 2004). Argumentele menționate pot veni și în sprijinul soluției de respingere a cererii de acordare a daunelor morale, în fundamentarea căreia prima instanță a reținut corect că reclamanții nu au făcut dovada unei atingeri a drepturilor lor personale nepatrimoniale cauzate prin modul de derulare a procedurii de acordare a despăgubirilor.

Cu privire la recursul Ministerul Finanțelor Publice Calea de atac exercitată de recurentul-pârât Ministerul Finanțelor Publice, prin Direcția Generală a Finanțelor Publice Bihor, tinde la reformarea sentinței în privința soluționării excepției lipsei calității procesuale pasive a acestei părți, dar Înalta Curte constată că instanța de fond a dat o dezlegare corectă excepției, de vreme ce acțiunea viza și răspunsul formulat de recurentul-pârât la una dintre plângerile formulate de recurenții-reclamanți.

În plus, după cum arată și cele două autorități intimate-pârâte în întâmpinările lor, în temeiul art. 14 1 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, până la listarea Fondului „Proprietatea”, sursele de finanțare ale acordării despăgubirilor în numerar urmau a fi asigurate din dividendele acțiunilor deținute de stat la Fond și, în completare, de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Finanțelor Publice, care, potrivit art. 8 din aceleași act normativ până la finalizarea procedurilor de despăgubire, reprezintă statul român ca acționar al Fondului. A stabili dacă, în raport cu obiectul ei concret, acțiunea reclamanților față de Ministerul Finanțelor Publice era întemeiată, ținea de fondul cauzei, iar nu de calitatea procesuală pasivă.

2. Temeiul de drept al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ambele recursuri ca nefondate, neexistând motive de reformare a sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de P.V.G.A. și P.I. împotriva sentinței nr. 221/CA din 23 iunie 2010 a Curții de Apel Oradea – secția comercială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Respinge recursul declarat de Ministerul Finanțelor Publice prin Direcția Generală a Finanțelor Publice Bihor împotriva sentinței nr. 221/CA din 23 iunie 2010 a Curții de Apel Oradea – secția comercială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 11 martie 2011.