ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5489/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5489/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Craiova, reclamanții P.V., B.F., O.M., M.M., C.A., P.I., F.P.V., B.A., B.A.,

B.M., C.G., M.V., P.D., R.M., B.E., L.M., L.E.G., R.L. au formulat cerere de

suspendare a adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de Ministerul Justiției

și Libertăților Cetățenești, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În motivarea cererii, s-a arătat că, prin

adresa sus menționată, s-a dispus ca, începând cu data de 3 iulie 2009, să fie

achitate drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 fără a include și

sporul de 50 % pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, modalitate de

calcul ce se va păstra și pentru viitor, plata sporului urmând să se efectueze

conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009, privind plata unor sume

prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale

personalului din sectorul bugetar.

A susținut că adresa contestată, ce

reprezintă un act administrativ, întrunește cerința cazului bine justificat,

pentru că refuzul plății acestui spor pe o perioadă nedeterminată încalcă

dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, modificarea nefiind

realizată prin lege specială sau printr-un act juridic de același fel, cât și

prevederile art. 1 paragraf 4 din Constituție, aducând atingere principiul

separației puterilor în stat, ale art. 15 alin. (2) din Constituția României,

care stipulează că legea dispune numai pentru viitor, precum și ale art. 8 alin.

(1) din C.O.I.M.P.S. nr. 95/1949, ratificată de România prin Decretul nr. 284/1973.

Este îndeplinită și condiția prevenirii unei pagube iminente, ce constă în

diferența de salariu, de care sunt lipsiți în mod abuziv contrar dispozițiile art.

44 din Constituția României (drepturile salariale fiind asimilate bunurilor

mobile) cât și ale art. 1 din Protocolul 1 la C.A.D.L.F.O.

La data de 24 iulie 2009 s-a formulat

întâmpinare din partea pârâtului, prin care s-a invocat excepția

inadmisibilității acțiunii, pe motiv că adresa în cauză nu constituie un act

administrativ ci o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor

secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a

unui nou act normativ, O.U.G. nr. 71/2009, cât și faptul că acțiunea este fără

obiect, dat fiind faptul că, prin sentința nr. 2866 din 7 iulie 2009, Curtea de

Apel București a admis acțiunea reclamanților, judecători în cadrul

Tribunalului București, dispunându-se suspendarea adresei nr. 76602/2009, până

la pronunțarea instanței de fond.

Referitor la excepția inadmisibilității

acțiunii invocată de pârât prin întâmpinare, Curtea a apreciat că aceasta este

nefondată întrucât adresa nr. 76602/2009 a cărei suspendare se solicită poate

fi asimilată unui act administrativ așa cum este definit acesta în art. 2 alin.

(l) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, Curtea a reținut că este

neîntemeiată și excepția lipsei interesului reclamanților în promovarea

acțiunii.

Curtea de Apel Craiova, secția contencios

administrativ și fiscal, prin sentința nr. 317 din 15 septembrie 2009, a admis

acțiunea, a suspendat executarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de

pârât, până la soluționarea fondului acțiunii în anularea actului respectiv.

Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima

instanță a reținut faptul că, adresa în discuție reprezintă, cel puțin la nivel

de aparență, un act administrativ, în condițiile în care a fost emisă în regim

de putere publică, cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanților.

În opinia curții, adresa atacată pare a

contraveni legalității, deoarece preia, în mare parte, prevederi din O.U.G. nr.

75/2008, care a fost declarată neconstituțională, prin decizia nr. 784 din 12

mai 2009 a Curții Constituționale.

În aceeași ordine de idei, curtea arată că

refuzul plătii sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică pe o perioadă

nedeterminată încalcă și dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004.

În concepția Curții, paguba materială

suportată de reclamantă constă în privarea acesteia de primirea sporului de 50 %

din salariul de bază, odată cu achitarea salariului lunar.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs

pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, care a solicitat

admiterea recursului, respingerea acțiunii, ca inadmisibilă, în principal, și

respingerea acțiunii, ca neîntemeiată, în subsidiar.

În motivarea recursului, încadrat în drept pe

dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele

critici de nelegalitate ale sentinței:

- adresa contestată nu constituie un act

administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de

ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem,

materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă

operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite,

realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu

Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

- adresa în discuție nu preia prevederi din

O.U.G. nr. 75/2008, motiv pentru care, în speță, nu este întrunită condiția

cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de nelegalitate a

acestui act;

În cauză nu este îndeplinită nici condiția

pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost lezați în drepturile

salariale ce li se cuvin.

Analizând sentința atacată, în raport cu

motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a reținut anterior, obiectul

acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602

din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a dispus ca

drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și

sporul de 50 % pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate

publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va

păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se

efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor

sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile

art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic

superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună

suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea

instanței de fond.

Din lecturarea textului legal anterior

arătat, rezultă că, o primă cerință pentru a interveni această măsură

excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a

fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul

normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul

unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în

regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a

executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice.

În speța de față, nu poate fi primită critica

recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ al adresei

solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în discuție adoptă o

măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu

existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea

cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

În plus, măsura supusă analizei în cauza de

față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării

unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei

legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem în

prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii

secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că

suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural

eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în

vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea

publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere

legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă

efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor

juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora,

ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția de

legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul

emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul

exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din

oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu

executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de

drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor

actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul

de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite

condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă

de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui

caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr.

554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de

starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă

în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței unui caz

bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente

juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ

aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea

judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu

temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul

că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în

toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de

către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu

este reglementat în art. 1 alin (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România,

respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe

de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu

este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea

înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până

în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază

de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei

organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și

lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte constată că

suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a reținut și prima

instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009,

recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite

intimatei pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte poate

aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivitătii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României,

care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că

securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații

existente înainte de momentul emiterii actului.

Trebuie arătat faptul că interdicția

retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte consideră că

există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ

aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din

O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

În altă ordine de idei, o altă aparență de

nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr.

303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și

procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de

acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește

prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport de acest text

normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică,

în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr.

554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul

material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar,

și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea

unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu

evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și

stat.

Pe cale de consecință, Înalta Curte, în

temeiul art. 312 alin. (1) teza a Il-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și

28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat pârâtul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești împotriva sentinței nr. 317 din 15

septembrie 2009 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 2

decembrie 2009.