ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4221/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4221/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată sub nr. 810/59/2009,

pe rolul Curții de Apel Timișoara, reclamanții B.D.L., M.C., C.L., L.E., V.S.,

N.L., B.A., B.P., I.B., K.I., R.M., T.E., M.O., G.A., P.L., K.L.R. au formulat

cerere de suspendare a adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009, emisă de Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești, în temeiul art. 14 din Legea nr.

554/2004.

În motivarea cererii, s-a arătat că prin adresa sus

menționată, s-a dispus ca, începând cu data de 10 iulie 2009, să fie achitate drepturile

salariale aferente lunii iunie 2009 fără a include și sporul de 50% pentru risc

și suprasolicitare neuropsihică, modalitate de calcul ce se va păstra și pentru

viitor, plata sporului urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de

O.U.G. nr. 71/2009, privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii

având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul

bugetar.

Au susținut că adresa contestată, ce reprezintă un act

administrativ, întrunește cerința cazului bine justificat, pentru că refuzul

plății acestui spor pe o perioadă nedeterminată încalcă dispozițiile art. 74

alin. (2) din Legea nr. 303/2004, modificarea nefiind realizată prin lege

specială sau printr-un act juridic de același fel, cât și prevederile art. 1 paragraf

4 din Constituție, aducând atingere principiul separației puterilor în stat,

ale art. 15 alin. (2) din Constituția României, care stipulează că legea

dispune numai pentru viitor, precum și ale art. 8 alin. (1) din Convenția

Organizației Internațională a Muncii privind protecția salariatului nr.

95/1949, ratificată de România prin Decretul nr. 284/1973. Este îndeplinită și

condiția prevenirii unei pagube iminente, ce constă în diferența de salariu, de

care sunt lipsiți în mod abuziv contrar dispozițiilor art. 44 din Constituția

României (drepturile salariale fiind asimilate bunurilor mobile) cât și ale

art. 1 din Protocolul 1 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor și

Libertăților Fundamentale ale Omului.

La data de 20 iulie 2009 s-a formulat întâmpinare din

partea pârâtului, prin care s-a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, pe

motiv că adresa în cauză nu constituie un act administrativ ci o simplă

operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite,

realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ, O.U.G. nr.

71/2009. Prin urmare, atâta vreme cât această adresă nu are natura juridică a

unui act administrativ, nu poate face obiectul unei plângeri prealabile sau al

unei acțiuni în contencios administrativ, în condițiile Legii nr. 554/2004.

S-a mai invocat și excepția lipsei de interes, pârâtul

învederând că prin alte două hotărâri judecătorești s-a dispus suspendarea

executării adresei nr. 76.602 din 3 iulie 2009, respectiv a actului a cărui

suspendare au solicitat-o și reclamanții în prezenta cauză.

Curtea de Apel Timișoara, secția contencios

administrativ și fiscal, prin sentința nr. 258 din 20 iulie 2009 a respins

excepția inadmisibilității acțiunii și excepția lipsei de interes și a admis

acțiunea formulată de reclamanți, a suspendat executarea adresei nr. 76602 din

3 iulie 2009, emisă de pârât, până la soluționarea fondului acțiunii în

anularea actului respectiv.

Referitor la excepția inadmisibilității

acțiunii, Curtea a reținut că actul atacat este un act unilateral, emis în

regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii și care

modifică raporturi juridice.

Cu privire la excepția lipsei interesului, instanța de

fond a apreciat că aceasta nu se poate reține, întrucât pârâtul nu a dovedit

faptul că au fost pronunțate două hotărâri judecătorești executorii și prin

care să se fi dispus suspendarea aceluiași act, iar pe de altă parte

reclamanții nu sunt părți în dosarele în care au fost pronunțate sentințele

invocate de pârât.

Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut faptul că,

adresa în discuție reprezintă, cel puțin la nivel de aparență, un act

administrativ, în condițiile în care a fost emisă în regim de putere publică,

cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanților.

În opinia curții, adresa atacată pare a contraveni

legalității, deoarece preia, în mare parte, prevederi din O.U.G. nr. 75/2008,

care a fost declarată neconstituțională, prin decizia nr. 784 din 12 mai 2009 a

Curții Constituționale.

De asemenea, adresa mai sus individualizată a consemnat o

intervenție cu caracter retroactiv din partea pârâtului cu privire la plata

drepturilor bănești cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, în

condițiile în care aceasta își desfășurase activitatea în acea lună.

În aceeași ordine de idei, curtea arată că refuzul plății

sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică pe o perioadă nedeterminată

încalcă și dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004.

În concepția Curții, paguba materială suportată de reclamanți

constă în privarea acestora de primirea sporului de 50% din salariul de bază,

odată cu achitarea salariului lunar.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs

pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, care a solicitat

admiterea recursului, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în principal, și

respingerea acțiunii, ca neîntemeiată, în subsidiar.

În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile

art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate

ale sentinței:

1)

adresa contestată nu constituie un act

administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de

ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem,

materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă

operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite,

realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu

Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

2)

adresa în discuție nu preia prevederi din O.U.G.

nr. 75/2008, motiv pentru care, în speță, nu este întrunită condiția cazului

bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de nelegalitate a acestui act;

3)

în cauză nu este îndeplinită nici condiția pagubei

iminente, întrucât reclamanții nu au fost lezați în drepturile salariale ce li

se cuvin.

Analizând sentința atacată, în raport cu motivul de recurs

formulat, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta

Curte reține că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi

expuse în continuare.

Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse

judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie

2009, emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie

2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a

include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. în plus,

aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a

drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior

individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca

obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar (a se

vedea fila 4 dosar fond).

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru

prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a

autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare,

persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea

executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de

fond.

Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că,

o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a

efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea

act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai

sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu

caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de

putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în

concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, nu poate fi primită critica recurentului

în sensul negării caracterului de act administrativ al adresei solicitate a fi

suspendate.

În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin

care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între

judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului

cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost

luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme

cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv,

Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei

simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și

terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea

executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la

dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea

respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau

judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a

actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele

asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice

reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și

cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate

care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de

la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea

ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât

actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care

sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de

neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație

constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor

administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de

contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite

condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor

pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine

justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004,

modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de

fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat

este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent

valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a

executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de

nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent,

principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de

drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii

ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este

reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel,

primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă

parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai

presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă

recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în

momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de

putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei

organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există

în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în

prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin

actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a

intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților

pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există

indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității,

consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea

dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai

favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea

juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte

de momentul emiterii actului.

Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității

actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci

condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte consideră că există un

argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului

administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a

prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de

lege.

În altă ordine de idei, o altă aparență de nelegalitate o

constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004,

potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot

fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ,

iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata

salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții

decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004,

modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material

viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și această

condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor

drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu

evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și

stat.

Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312

alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea

nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul

Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești împotriva sentinței nr. 258

din 20 iulie 2009 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ

și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 9 octombrie 2009.