ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2334/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2334/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantele

H.A., V.A., C.E., B.L., F.I., D.M., B.M., P.D., V.O., R.M., L.A., T.A., ș.a.,

au formulat cerere de suspendare a adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009

emisă de Ministerul Justiției în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Î

n motivarea cererii, s-a arătat că,

prin adresa sus menționată, s-a dispus ca, începând cu data de 10

iulie 2009, să fie achitate drepturile salariale aferente lunii iunie 2009

fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, modalitate de calcul ce se va păstra

și pentru viitor, plata sporului urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009, privind plata unor

sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar.

A susținut că adresa

contestată, ce reprezintă un act administrativ, întrunește

cerința cazului bine justificat, pentru că refuzul plății

acestui spor pe o perioadă nedeterminată încalcă

dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, modificarea nefiind

realizată prin lege specială sau printr-un act juridic de

același fel, cât și prevederile art. 1 paragraf 4 din Constituție,

aducând atingere principiul separației puterilor în stat, ale art. 15

alin. (2) din Constituția României, care stipulează că legea

dispune numai pentru viitor, precum și ale art. 8 alin. (1) din

Convenția Organizației Internațională a Muncii privind

protecția salariatului nr.95/1949, ratificată de România prin

Decretul nr. 284/1973. Este îndeplinită și condiția prevenirii

unei pagube iminente, ce constă în diferența de salariu, de care sunt

lipsiți în mod abuziv contrar dispozițiile art. 44 din Constituția

României (drepturile salariale fiind asimilate bunurilor mobile) cât și

ale art. 1 din Protocolul 1 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor

și Libertăților Fundamentale ale Omului.

S-a formulat întâmpinare din partea

pârâtului, prin care s-a invocat excepția inadmisibilitătii

acțiunii, pe motiv că adresa în cauză nu constituie un act

administrativ ci o simplă operațiune de încunoștințare a

ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca

urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ, O.U.G. nr. 71/2009,

cât și faptul că acțiunea este fără obiect, dat fiind

faptul că, prin sentința nr. 2866 din 7 iulie 2009, Curtea de Apel

București a admis acțiunea reclamantelor - judecători în cadrul

Tribunalului București, dispunându-se suspendarea adresei nr. 76602/2009,

până la pronunțarea instanței de fond.

S-a mai invocat faptul că efectele

adresei au fost suspendate de Curtea de Apel Cluj, în dosarul nr. 1313/33/2009

și de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, în dosarul nr. 6182/2/2009, astfel încât acțiunea este

lipsită de interes.

Curtea de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 118 din

12 ianuarie 2010, a respins excepția inadmisibilității

acțiunii și excepția lipsei de interes și a admis

acțiunea, a suspendat executarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009

emisă de pârât, până la soluționarea fondului acțiunii în

anularea actului respectiv.

Pentru a pronunța o asemenea

soluție, prima instanță a reținut faptul că, adresa în

discuție reprezintă, cel puțin la nivel de aparență,

un act administrativ, în condițiile în care a fost emisă în regim de

putere publică, cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu

ale reclamantei.

In opinia curții, adresa atacată

pare a contraveni legalității, deoarece preia, în mare parte,

prevederi din O.U.G. nr. 75/2008, care a fost declarată

neconstituțională, prin decizia nr. 784 din 12 mai 2009 a Curții

Constituționale.

De asemenea, adresa mai sus

individualizată a consemnat o intervenție cu caracter retroactiv din

partea pârâtului cu privire la plata drepturilor bănești cuvenite

reclamantei pentru luna iunie 2009, în condițiile în care aceasta își

desfășurase activitatea în acea lună.

Î

n aceeași ordine de idei, curtea

arată că refuzul plății sporului de risc și

suprasolicitare neuropsihică pe o perioadă nedeterminată

încalcă și dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr.

303/2004.

Î

n concepția Curții, paguba

materială suportată de reclamantă constă în privarea acesteia

de primirea sporului de 50% din salariul de bază, odată cu achitarea

salariului lunar.

Î

mpotriva acestei sentințe a declarat

recurs pârâtul Ministerul Justiției, care a solicitat admiterea recursului,

respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în principal, și

respingerea acțiunii, ca neîntemeiată, în subsidiar.

Î

n motivarea recursului, încadrat în drept pe

dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat

următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

1)

adresa contestată nu

constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o

măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina

celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei

adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare

a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca

urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu

Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

2) adresa în discuție nu preia prevederi din O.U.G. nr.

75/2008, motiv pentru care, în speță, nu este întrunită

condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o

aparență de nelegalitate a acestui act;

3)

Î

n cauză nu este

îndeplinită nici condiția pagubei iminente, întrucât reclamantele nu

au fost lezate în drepturile salariale ce li se cuvin.

Analizând sentința atacată, în

raport cu motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a reținut anterior,

obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă

suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de

recurentul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a dispus ca, la

data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să

se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică. în plus, aceeași autoritate

publică a arătat că această modalitate de calcul a

drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului

anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor

sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar (a se vedea fila 4 dosar fond).

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după

sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a

emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente

să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral

până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal anterior

arătat, rezultă că, o primă cerință pentru a

interveni această măsură excepțională de întrerupere a

efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui

asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus

citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul

unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate

publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere,

modifică sau stinge raporturi juridice.

Î

n speța de față, nu poate fi

primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ al adresei solicitate a fi suspendate.

Î

n mod evident, adresa în discuție

adoptă o măsură prin care se modifică un element

esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători

și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului

cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

Î

n plus, măsura supusă analizei în

cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în

vederea organizării executării unei norme cu putere de lege,

respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr.

18/2009.

Așadar, nu se poate afirma că

suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de

comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite,

după cum susține în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul

că suspendarea executării actelor administrative este un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a

instanței de judecată în vederea respectării principiului

legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau

judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere

legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să

nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice

reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor

acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși,

formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de

prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe

prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă

că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul

exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu,

întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care

sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este

de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept

și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor

administrative reprezintă o situație de excepție, la care

judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci

când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă

de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a

existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea

nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de

natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței unui caz bine

justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului

administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a

executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu

temeinic de nelegalitate.

Î

n acest context, trebuie subliniat faptul

că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea

întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și

statul).

In sistemul juridic românesc, acest principiu este

reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România,

respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea

fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

Î

n cazul actelor administrative, legalitatea

înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al

efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de

legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară,

autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a

executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ

și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

Î

n speța de față, Înalta Curte

constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în

raport de următoarele argumente:

Î

n primul rând, așa cum a reținut

și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la

data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata

drepturilor bănești cuvenite intimatei pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta

Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a

încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15

alin. 2 din Constituția României, care prevede că legea dispune numai

pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai

favorabile.

Î

n acest sens, se cuvine a preciza faptul

că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor

situații existente înainte de momentul emiterii actului.

Trebuie arătat faptul că

interdicția retroactivității actelor administrative nu este

numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși

legalitatea acestor acte.

Î

n cauza de față, Înalta Curte

consideră că există un argument juridic aparent valabil cu

privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei

aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care

este o normă cu putere de lege.

Î

n altă ordine de idei, o altă

aparență de nelegalitate o constituie încălcarea

dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit

cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor

nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest

act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se

stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata

salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în

alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în

vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr.

554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se

înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după

caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei

autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar,

și această condiție legală este îndeplinită în

speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest

prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în

contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați

și stat.

Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul

art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art.

28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de Ministerul Justiției împotriva sentinței nr. 118

din 12 ianuarie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în

ședință publică, astăzi 5 mai 2010.