ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2332/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2332/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra

recursului de față;

Din

examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin

cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantele P.F., G.C.I., C.C.,

C.G., V.M., T.I., D.M.N. au formulat cerere de suspendare a adresei nr. 76602

din 3 iulie 2009 emisă de Ministerul Justiției în temeiul art. 14 din

Legea nr. 554/2004.

În

motivarea cererii, s-a arătat că, prin adresa sus

menționată, s-a dispus ca, începând cu data de 10 iulie 2009, să

fie achitate drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 fără a

include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, modalitate de calcul ce se va păstra și pentru

viitor, plata sporului urmând să se efectueze conform eșalonării

prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009, privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

A

susținut că adresa contestată, ce reprezintă un act

administrativ, întrunește cerința cazului bine justificat, pentru

că refuzul plății acestui spor pe o perioadă

nedeterminată încalcă dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea

nr. 303/2004, modificarea nefiind realizată prin lege specială sau

printr-un act juridic de același fel, cât și prevederile art. 1

paragraf 4 din Constituție, aducând atingere principiul separației

puterilor în stat, ale art. 15 alin. (2) din Constituția României, care

stipulează că legea dispune numai pentru viitor, precum și ale

art. 8 alin. (1) din Convenția Organizației Internațională

a Muncii privind protecția salariatului nr. 95/1949, ratificată de

România prin Decretul nr. 284/1973. Este îndeplinită și condiția

prevenirii unei pagube iminente, ce constă în diferența de salariu,

de care sunt lipsiți în mod abuziv contrar dispozițiile art. 44 din

Constituția României (drepturile salariale fiind asimilate bunurilor

mobile) cât și ale art. 1 din Protocolul 1 la Convenția pentru

Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale

Omului.

S-a

formulat întâmpinare din partea pârâtului, prin care s-a invocat excepția

inadmisibilității acțiunii, pe motiv că adresa în

cauză nu constituie un act administrativ ci o simplă operațiune

de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de

credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act

normativ, O.U.G. nr. 71/2009, cât și faptul că acțiunea este

fără obiect, dat fiind faptul că, prin sentința nr. 2866

din 7 iulie 2009, Curtea de Apel București a admis acțiunea

reclamanților - judecători în cadrul Tribunalului București,

dispunându-se suspendarea adresei nr. 76602/2009, până la pronunțarea

instanței de fond.

Curtea

de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal, prin sentința nr. 4142 din 25 noiembrie 2009, a respins

excepția inadmisibilității acțiunii și a admis

acțiunea, a suspendat executarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009

emisă de pârât, până la soluționarea fondului acțiunii în

anularea actului respectiv.

Pentru

a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a

reținut faptul că, adresa în discuție reprezintă, cel

puțin la nivel de aparență, un act administrativ, în

condițiile în care a fost emisă în regim de putere publică, cu

consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamantei.

In

opinia curții, adresa atacată pare a contraveni

legalității, deoarece preia, în mare parte, prevederi din O.U.G. nr.

75/2008, care a fost declarată neconstituțională, prin decizia

nr. 784 din 12 mai 2009 a Curții Constituționale.

De

asemenea, adresa mai sus individualizată a consemnat o intervenție cu

caracter retroactiv din partea pârâtului cu privire la plata drepturilor

bănești cuvenite reclamantei pentru luna iunie 2009, în

condițiile în care aceasta își desfășurase activitatea în

acea lună.

În

aceeași ordine de idei, curtea arată că refuzul plății

sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică pe o perioadă

nedeterminată încalcă și dispozițiile art. 74 alin. (2) din

Legea nr. 303/2004.

In

concepția Curții, paguba materială suportată de

reclamantă constă în privarea acesteia de primirea sporului de 50%

din salariul de bază, odată cu achitarea salariului lunar.

Împotriva

acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției, care

a solicitat admiterea recursului, respingerea acțiunii ca

inadmisibilă, în principal, și respingerea acțiunii, ca

neîntemeiată, în subsidiar.

În

motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C.

proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale

sentinței:

1)

adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr.

554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de

credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată

sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă

operațiune de încunoștintare a ordonatorilor secundari și terțiari

de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr.

71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

Adresa

în discuție nu preia prevederi din O.U.G. nr. 75/2008, motiv pentru care,

în speță, nu este întrunită condiția cazului bine

justificat, nefiind vorba despre o aparență de nelegalitate a acestui

act;

2) Î

n cauză nu este

îndeplinită nici condiția pagubei iminente, întrucât reclamanta nu a

fost lezată în drepturile salariale ce li se cuvin.

Analizând sentința

atacată, în raport cu motivul de recurs formulat, cât și din oficiu,

în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține că

recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a reținut

anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă

suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de

recurentul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a dispus

ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009

să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc

și suprasolicitare neuropsihică. în plus, aceeași autoritate

publică a arătat că această modalitate de calcul a

drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului

anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor

sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar (a se vedea fila 4 dosar fond).

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după

sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a

emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată

poate să ceară instanței competente să dispună

suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal

anterior arătat, rezultă că, o primă cerință

pentru a interveni această măsură excepțională de

întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în

prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c)

din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se

înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a

legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Î

n

speța de față, nu poate fi primită critica recurentului în

sensul negării caracterului de act administrativ al adresei solicitate a

fi suspendate.

Î

n mod

evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se

modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente

între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea

cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie

2009.

In plus,

măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată

în regim de putere publică, în vederea organizării executării

unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a

unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar,

nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni

administrative de comunicare către ordonatorii secundari și

terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Pe de

altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării

actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la

dispoziția autorității emitente sau a instanței de

judecată în vederea respectării principiului legalității:

atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află

într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat,

este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele

asupra celor vizați.

După

cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă

operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca

și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el

există.

Actul

administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul

său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană

de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate

(actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici

rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul

administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Cu alte

cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii,

echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o

bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație

constituțională.

Din

acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o

situație de excepție, la care judecătorul de contencios

administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite

condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa

cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se

dispune această măsură este aceea a existenței unui caz

bine justificat.

Conform

art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine

justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de

drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în

privința legalității actului administrativ.

Prin

urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este

îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice

aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în

litigiu.

Altfel spus,

pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act

administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Î

n

acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul

legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de

drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către

destinatarii ei (cetățeanul și statul).

Î

n

sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5)

și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text

constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie.

Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

In

cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea

caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul

anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă

beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și

executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte

cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un

raport de subordonare.

In

speța de față, Înalta Curte constată că suntem în

prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:

- în

primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin

actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a

intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite

intimatei pe luna iunie 2009.

Prin

această măsură, înalta Curte poate aprecia că există

indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din

Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru

viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

Î

n

acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune

neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul

emiterii actului.

Trebuie

arătat faptul că interdicția retroactivității actelor

administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci

condiționează însăși legalitatea acestor acte.

In

cauza de față, Înalta Curte consideră că există un

argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului

administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a

prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de

lege.

In

altă ordine de idei, o altă aparență de nelegalitate o

constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr.

303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor

și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile

prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor

și procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte

cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi

diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât

cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit

art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin

noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul

material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități

publice sau a unui serviciu public.

Î

n concepția

instanței de control judiciar, și această condiție

legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea

unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și

previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de

serviciu dintre magistrați și stat.

Pe cale

de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a

C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004,

modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU

ACESTE MOTIVE

ÎN

NUMELE LEGII

D E C I

D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției împotriva

sentinței nr. 4142 din 25 noiembrie 2009 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 5 mai 2010.