ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3240/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3240/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată sub nr. 6446/2/2009, pe

rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

reclamanții A.V., ș.a., prin reprezentant D.S. au formulat cerere de suspendare

a adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009, emisă de Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

In motivarea cererii, s-a arătat că prin adresa sus

menționată, s-a dispus ca, începând cu data de 10 iulie 2009, să fie achitate

drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 fără a include și sporul de 50%

pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, modalitate de calcul ce se va

păstra și pentru viitor, plata sporului urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009, privind plata unor sume prevăzute

în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale

personalului din sectorul bugetar.

A susținut că adresa contestată, ce reprezintă un act

administrativ, întrunește cerința cazului bine justificat, pentru că refuzul

plății acestui spor pe o perioadă nedeterminată încalcă dispozițiile art. 74

alin. (2) din Legea nr. 303/2004, modificarea nefiind realizată prin lege

specială sau printr-un act juridic de același fel, cât și prevederile art. 1

paragraf 4 din Constituție, aducând atingere principiul separației puterilor în

stat, ale art. 15 alin. (2) din Constituția României, care stipulează că legea

dispune numai pentru viitor, precum și ale art. 8 alin. (1) din Convenția

Organizației Internațională a Muncii privind protecția salariatului nr. 95/1949,

ratificată de România prin Decretul nr. 284/1973. Este îndeplinită și condiția

prevenirii unei pagube iminente, ce constă în diferența de salariu, de care

sunt lipsiți în mod abuziv contrar dispozițiilor art. 44 din Constituția

României (drepturile salariale fiind asimilate bunurilor mobile) cât și ale

art. 1 din Protocolul 1 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor și

Libertăților Fundamentale ale Omului.

La data de 20 iulie 2009 s-a formulat întâmpinare din

partea pârâtului, prin care s-a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, pe

motiv că adresa în cauză nu constituie un act administrativ ci o simplă

operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite,

realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ, O.U.G. nr. 71/2009.

Prin urmare, atâta vreme cât această adresă nu are natura juridică a unui act

administrativ, nu poate face obiectul unei plângeri prealabile sau al unei

acțiuni în contencios administrativ, în condițiile Legii nr. 554/2004.

Curtea de Apel București, secția contencios

administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3603 din 30 octombrie 2009 a respins

excepția inadmisibilității acțiunii și a admis acțiunea formulată de

reclamanți, a suspendat executarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009, emisă de

pârât, până la soluționarea fondului acțiunii în anularea actului respectiv.

Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii,

Curtea a reținut că actul atacat este un act unilateral, emis în regim de

putere publică, în vederea executării în concret a legii și care modifică

raporturi juridice.

Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut faptul că,

adresa în discuție reprezintă, cel puțin la nivel de aparență, un act

administrativ, în condițiile în care a fost emisă în regim de putere publică,

cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanților.

In opinia curții, adresa atacată pare a contraveni

legalității, deoarece preia, în mare parte, prevederi din O.U.G. nr. 75/2008,

care a fost declarată neconstituțională, prin decizia nr. 784 din 12 mai 2009 a

Curții Constituționale.

De asemenea, adresa mai sus individualizată a

consemnat o intervenție cu caracter retroactiv din partea pârâtului cu privire

la plata drepturilor bănești cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, în

condițiile în care aceasta își desfășurase activitatea în acea lună.

În aceeași ordine de idei, curtea arată că refuzul

plății sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică pe o perioadă

nedeterminată încalcă și dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004.

În concepția Curții, paguba materială suportată de

reclamanți constă în privarea acestora de primirea sporului de 50% din salariul

de bază, odată cu achitarea salariului lunar.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul

Ministerul Justiției, care a solicitat admiterea recursului, respingerea

acțiunii ca inadmisibilă, în principal, și respingerea acțiunii, ca

neîntemeiată, în subsidiar.

În motivarea recursului, încadrat în drept pe

dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele

critici de nelegalitate ale sentinței:

- adresa contestată nu constituie un act

administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de

ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem,

materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă

operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite,

realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea

nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

- adresa în discuție nu preia prevederi din O.U.G.

nr. 75/2008, motiv pentru care, în speță, nu este întrunită condiția cazului

bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de nelegalitate a acestui act;

- în cauză nu este îndeplinită nici condiția pagubei

iminente, întrucât reclamanții nu au fost lezați în drepturile salariale ce li

se cuvin.

Mai arată recurentul că începând cu data intrării în

vigoare a Legii nr. 330/2009, sporul de risc și solicitare neuropsihică este

acordat în temeiul noului act normativ, în cuantumul prevăzut de acesta, astfel

că suspendarea adresei atacate nu poate avea nici un efect pentru reclamanți,

astfel că se solicită să se constate că cererea de suspendare a devenit lipsită

de interes.

Analizând cu prioritate excepția lipsei de interes a

acțiunii, invocată în temeiul art. 137 C. proc. civ., Înalta Curte reține că

aceasta este neîntemeiată, întrucât legalitatea actelor contestate se verifică

în raport cu data emiterii lor și se analizează vătămarea invocată de către

reclamanți a drepturilor și intereselor lor legitime pentru perioada în care

actele respective s-au aflat în vigoare și în raport cu efectele juridice pe

care le-au produs. Astfel fiind, adoptarea și intrarea în vigoare a Legii nr.

330/2009, act normativ care produce efecte juridice numai pentru viitor, ori

anularea actului administrativ ulterior introducerii cererii nu sunt de natură

a lipsi de obiect acțiunea reclamanților. Sub acest aspect, instanța reține că

Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 1 alin. (1), art. 8 și art. 18, un

contencios subiectiv de plină jurisdicție, în cadrul căruia instanța are de

analizat atât conformitatea actului administrativ cu legea, cât și existența

vătămării produse reclamantului, într-un drept ori într-un interes legitim,

prin efectele juridice produse în perioada în care actul s-a aflat în vigoare

Pe fondul cauzei, Înalta Curte retine că recursul

este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii

deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3

iulie 2009, emisă de recurentul Ministerul Justiției.

Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10

iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a

include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. în plus,

aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a

drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior

individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca

obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar (a se

vedea fila 4 dosar fond).

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru

prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a

autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare,

persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea

executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de

fond.

Din lecturarea textului legal anterior arătat,

rezultă că, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de

întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența

unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ

mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral

cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de

putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în

concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, nu poate fi primită critica

recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ al adresei

solicitate a fi suspendate.

In mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură

prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente

între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului

salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

In plus, măsura supusă analizei în cauza de față a

fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei

norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi,

respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei

simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și

terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că

suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural

eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în

vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea

publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere

legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă

efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice

reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și

cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția de

legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul

emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul

exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu,

întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative,

care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este

de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o

democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor

administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de

contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite

condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de

legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz

bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr.

554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de

starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă

în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței unui caz bine

justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice

aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în

litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară

a executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de

nelegali ta te.

In acest context, trebuie subliniat faptul că, în

prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate

sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către

destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este

reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel,

primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă

parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai

presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă

recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în

momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de

putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei

organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege

există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în

prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță,

prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a

intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților

pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că

există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României,

care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că

securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații

existente înainte de momentul emiterii actului.

Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității

actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci

condiționează însăși legalitatea acestor acte.

în cauza de față, înalta Curte consideră că există un

argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului

administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a

prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de

lege.

În altă ordine de idei, o altă aparență de

nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea

nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și

procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de

acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește

prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ,

plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții

decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr.

554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul

material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și

această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea

unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu

evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și

stat.

Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art.

312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din

Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul

Justiției împotriva sentinței nr. 3603 din 30 octombrie 2009 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 18 iunie 2010.