ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2587/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2587/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra

recursului de față;

Din

examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, reclamanții M.S.D., S.C., M.P.E.,

ș.a., prin mandatar M.S.D., au formulat în contradictoriu cu pârâtul

Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești cerere de suspendare a adresei nr. 76602 din 3 iulie

2009 emisă de Ministerul Justiției, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

In motivarea

cererii, s-a arătat că, prin adresa sus menționată, s-a

dispus ca, începând cu data de 10 iulie 2009, să fie achitate drepturile

salariale aferente lunii iunie 2009 fără a include și sporul de

50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, modalitate de calcul

ce se va păstra și pentru viitor, plata sporului urmând să se

efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009,

privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

A

susținut că adresa contestată, ce reprezintă un act

administrativ, întrunește cerința cazului bine justificat, pentru

că refuzul plății acestui spor pe o perioadă

nedeterminată încalcă dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea

nr. 303/2004, modificarea nefiind realizată prin lege specială sau

printr-un act juridic de același fel, cât și prevederile art. 1

paragraf 4 din Constituție, aducând atingere principiul separației

puterilor în stat, ale art. 15 alin. (2) din Constituția României, care

stipulează că legea dispune numai pentru viitor, precum și ale

art. 8 alin. (1) din Convenția Organizației Internațională

a Muncii privind protecția salariatului nr. 95/1949, ratificată de

România prin Decretul nr. 284/1973. Este îndeplinită și condiția

prevenirii unei pagube iminente, ce constă în diferența de salariu,

de care sunt lipsiți în mod abuziv contrar dispozițiile art. 44 din

Constituția României (drepturile salariale fiind asimilate bunurilor

mobile) cât și ale art. 1 din Protocolul 1 la Convenția pentru

Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale

Omului.

S-a formulat

întâmpinare din partea pârâtului, prin care s-a invocat excepția

inadmisibilității acțiunii, pe motiv că adresa în

cauză nu constituie un act administrativ ci o simplă operațiune

de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de

credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act

normativ, O.U.G. nr. 71/2009.

Curtea de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal, prin sentința nr. 4139 din 25 noiembrie 2009, a respins

excepția inadmisibilității acțiunii și a admis

acțiunea, a suspendat executarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009

emisă de pârât, până la soluționarea fondului acțiunii în

anularea actului respectiv.

Pentru a

pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut

faptul că, adresa în discuție reprezintă, cel puțin la

nivel de aparență, un act administrativ, în condițiile în care a

fost emisă în regim de putere publică, cu consecințe directe

asupra raporturilor de serviciu ale reclamanților.

De asemenea,

adresa mai sus individualizată a consemnat o intervenție cu caracter

retroactiv din partea pârâtului cu privire la plata drepturilor

bănești cuvenite reclamantei pentru luna iunie 2009, în

condițiile în care aceasta își desfășurase activitatea în

acea lună.

În concepția Curții, paguba materială suportată

de reclamantă constă în privarea acesteia de primirea sporului de 50%

din salariul de bază, odată cu achitarea salariului lunar.

Împotriva

acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției, care

a solicitat admiterea recursului, respingerea acțiunii în principal ca

inadmisibilă, iar în cazul în care se va trece peste această

excepție s-a solicitat admiterea recursului și respingerea

acțiunii, ca neîntemeiată.

În motivarea

recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale

sentinței:

-

adresa contestată nu constituie un act

administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură

stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți

ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret,

este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a

ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca

urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea

nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

- adresa în

discuție nu preia prevederi din O.U.G. nr. 75/2008, motiv pentru care, în

speță, nu este întrunită condiția cazului bine justificat,

nefiind vorba despre o aparență de nelegalitate a acestui act;

-

în cauză nu este îndeplinită nici

condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost

lezați în drepturile salariale ce li se cuvin.

A mai

arătat recurentul că după pronunțarea Deciziei nr. 838 din

27 mai 2009 a Curții Constituționale instanțele nu mai pot face

aplicarea celor statuate de înalta Curte de Casație și Justiție

prin Decizia nr. 21 din 10 martie 2008, iar instanța de fond trebuia

să aibă în vedere exclusiv decizia Curții Constituționale

și să considere art. 47 din Legea nr. 50/1996 abrogat.

Analizând

sentința atacată, în raport cu motivul de recurs formulat, cât

și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte

reține că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi

expuse în continuare.

Î

n ceea ce privește excepția inadmisibilității

acțiunii, se reține că soluția de respingere a acesteia a

fost în mod corect argumentată de către instanța de fond.

Așa cum

s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl

reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009

emisă de recurentul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009,

drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără

a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. In plus, aceeași autoritate publică a arătat

că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va

păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat

urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de

O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii

având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul

bugetar (a se vedea fila 4 dosar fond).

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și

pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile

art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a

autorității ierarhic superioare, persoana vătămată

poate să ceară instanței competente să dispună

suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Din

lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, o

primă cerință pentru a interveni această măsură

excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este

aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art.

2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act

administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau

normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în

vederea organizării executării legii sau a executării în concret

a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice.

În speța

de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul

negării caracterului de act administrativ al adresei solicitate a fi

suspendate.

In mod

evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se

modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente

între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea

cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie

2009.

In plus,

măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată

în regim de putere publică, în vederea organizării executării

unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a

unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar,

nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni

administrative de comunicare către ordonatorii secundari și

terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că

suspendarea executării actelor administrative este un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a

instanței de judecată în vederea respectării principiului

legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul

se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului

contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și

producă efectele asupra celor vizați.

După cum

se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea

de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul

dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul

administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul

său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană

de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de

veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea

emitentă).

De aici

rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul

administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Cu alte

cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii,

echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o

bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație

constituțională.

Din acest

motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație

de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate

să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de

Legea nr. 554/2004.

Așa cum

am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se

dispune această măsură este aceea a existenței unui caz

bine justificat.

Conform art.

2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine

justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de

drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în

privința legalității actului administrativ.

Prin urmare,

condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în

situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu

privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus,

pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act

administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest

context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul

legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de

drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către

destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul

juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și

art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional

precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a

supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă

parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că

nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul

actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea

caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul

anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă

beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și

executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte

cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un

raport de subordonare.

In speța

de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui

caz bine justificat în raport de următoarele argumente:

In primul

rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul

administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit

în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimatei pe

luna iunie 2009.

Prin

această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există

indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivitătii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția

României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu

excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest

sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune

neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul

emiterii actului.

Trebuie

arătat faptul că interdicția retroactivității actelor

administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci

condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de

față, Înalta Curte consideră că există un argument

juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat

în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din

O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

În altă

ordine de idei, o altă aparență de nelegalitate o constituie

încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004,

potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și

procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile

prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor

și procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte

cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi

diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât

cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art.

2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin

noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul

material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități

publice sau a unui serviciu public.

În concepția

instanței de control judiciar, și această condiție

legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea

unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și

previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de

serviciu dintre magistrați și stat.

În ce

privește aplicabilitatea Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții

Constituționale, se retine că deciziile Curții

Constituționale nu produc efecte asupra hotărârilor

judecătorești irevocabile și nici asupra deciziilor în interesul

legii pronunțate în precedent de Înalta Curte.

Astfel, în

reglementarea constituțională actuală, justiția se

înfăptuiește în România, prin Înalta Curte de Casație și

Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești

stabilite prin lege, așa cum dispune art. 124 din Constituție.

Nicio

dispoziție legală nu reglementează efectele retroactive ale unei

decizii a Curții Constituționale, în sensul negării puterii

lucrului judecat a hotărârilor irevocabile pronunțate de

instanțele din sistemul judiciar.

În

consecință susținerea recurentului privind abrogarea art. 47 din

Legea nr. 50/1998, ca urmare a pronunțării deciziei Curții

Constituționale, este lipsită de suport legal.

Hotărârile

judecătorești irevocabile trebuie respectate și aduse la

îndeplinire, așa cum prevede legislația națională dar

și art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, text

aplicabil direct în baza art. 11 din Constituția României.

Pe cale de

consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C.

proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004,

modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU

ACESTE MOTIVE

ÎN

NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de Ministerul Justiției împotriva sentinței nr. 4139

din 25 noiembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 18 mai 2010.