ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3960/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3960/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

D

in examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Constată că, la data de 9 iulie 2009, reclamanții A.F.,

C.F., D.J., N.G., P.M., C.P., I.L., G.P., P.N., R.D., R.I., T.L., B.Ș.V., P.I.C.,

D.C., T.A. și I.T., judecători în cadrul Curții de Apel Pitești au formulat

cerere de suspendare a adresei din 3 iulie 2009 emisă de M.J.L.C., în temeiul art.

14 din Legea nr. 554/2004.

În

motivarea cererii, s-a arătat că, prin adresa sus menționată, s-a dispus ca,

începând cu data de 10 iulie 2009, să fie achitate drepturile salariale

aferente lunii iunie 2009 fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, modalitate de calcul ce se va păstra și pentru

viitor, plata sporului urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de

O.U.G. nr. 71/2009, privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii

având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul

bugetar.

Adresa

contestată, ce reprezintă un act administrativ, întrunește cerința cazului bine

justificat, pentru că refuzul plății acestui spor pe o perioadă nedeterminată

încalcă disp. art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, modificarea

nefiind realizată prin lege specială sau printr-un act juridic de același fel,

cât și prevederile art. 1 parag. 4 din Constituție, aducând atingere principiului

separației puterilor în stat, ale art. 15 alin. (2) din Constituția României,

care stipulează că legea dispune numai pentru viitor, precum și ale art. 8 alin.

(1) din C.O.I.M. privind protecția salariatului nr. 95/1949, ratificată de

România prin Decretul nr. 284/1973. Este îndeplinită și condiția prevenirii

unei pagube iminente, ce constă în diferența de salariu, de care sunt lipsiți

în mod abuziv, contrar dispoz. art. 44 din Constituția României

(drepturile salariale fiind asimilate bunurilor mobile) cât și ale art. 1 din

Protocolul 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor și libertăților

fundamentale ale omului.

S-a

mai arătat că, la data de 6 iulie 2009, au formulat plângere prealabilă împotriva

actului administrativ a cărui suspendare a executării o solicită.

La data de 14 iulie 2009, s-a formulat întâmpinare din partea pârâtului,

prin care acesta a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, pe motiv că

adresa în cauză nu constituie un act administrativ ci o simplă operațiune de

încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca

urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ, O.U.G. nr. 71/2009, cât

și faptul că acțiunea este fără obiect, dat fiind faptul că, prin sentința nr. 2866

din 7 iulie 2009, Curtea de Apel București a admis acțiunea

reclamanților-judecători în cadrul Tribunalului București - dispunându-se

suspendarea adresei până la pronunțarea instanței de fond.

Curtea de Apel Pitești, secția

comercială, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 122/F – Cont

din 15 iulie 2009, a admis acțiunea și a suspendat executarea adresei din 3

iulie 2009 emisă de pârât, până la soluționarea fondului acțiunii în anularea

actului respectiv.

Pentru a pronunța o asemenea

soluție, prima instanță a reținut faptul că, adresa în discuție reprezintă, cel

puțin la nivel de aparență, un act administrativ, în condițiile în care a fost

emisă în regim de putere publică, cu consecințe directe asupra raporturilor de

serviciu ale reclamanților.

În opinia curții, adresa

atacată pare a contraveni legalității, deoarece preia, în mare parte, prevederi

din O.U.G. nr. 75/2008, care a fost declarată neconstituțională, prin Decizia

nr. 784 din 12 mai 2009 a Curții Constituționale.

De asemenea, adresa mai sus

individualizată a consemnat o intervenție cu caracter retroactiv din partea

pârâtului cu privire la plata drepturilor bănești cuvenite reclamanților pentru

luna iunie 2009, în condițiile în care aceștia își desfășuraseră activitatea în

acea lună.

În aceeași ordine de idei, Curtea

arată că refuzul plății sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică pe o

perioadă nedeterminată încalcă și dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004.

În concepția curții, paguba materială

suportată de reclamanți constă în privarea acestora de primirea sporului de 50%

din salariul de bază, odată cu achitarea salariului lunar.

Împotriva acestei sentințe a

declarat recurs pârâtul M.J.L.C., care a solicitat admiterea recursului, respingerea

acțiunii ca inadmisibilă, în principal, și respingerea acțiunii ca

neîntemeiată, în subsidiar.

În motivarea recursului,

încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a

formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

1)

adresa

contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci

o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți

ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este

vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și

terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009,

coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

2)

adresa

în discuție nu preia prevederi din O.U.G. nr. 75/2008, motiv pentru care, în

speță, nu este întrunită condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre

o aparență de nelegalitate a acestui act;

3)

în cauză

nu este îndeplinită nici condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au

fost lezați în drepturile salariale ce li se cuvin.

Analizând sentința atacată

în raport de motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru considerentele

care vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a reținut

anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea

executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul M.J.L.C.

Prin acest act, emitentul a

dispus ca, la data de 10 iulie    2009, drepturile salariale aferente lunii

iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că

această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru

viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar (a se vedea fila 4 dosar fond).

Potrivit art. 14 alin. (1)

din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului

legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această

măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este

aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit.

c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se

înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, nu poate

fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în

discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al

raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este

vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată

în luna iunie 2009.

În plus, măsura supusă

analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea

organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009,

dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma

că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat

recurentul.

Pe de altă parte, trebuie

amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un

instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței

de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât

autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă

să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși,

formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură

de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de

veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși

titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a

nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care

judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite

condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus,

o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a

existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit.

t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se

regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie

subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea

întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic

românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin.

(2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că,

în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor

administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al

actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de

legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în

concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul

administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta

Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de

următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a

reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3

iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor

bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta

Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat

principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția

României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii

penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a

preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept

unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată

de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost

recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună

și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul că

interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta

Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări

retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu

putere de lege.

În altă ordine de idei, o

altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin.

(2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale

judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în

cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și

procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport

de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o

autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile

legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit.

ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se

înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

În concepția instanței de

control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind

vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este

viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de

serviciu dintre magistrați și stat.

Pe cale de consecință,

Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ.,

coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge

recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN

NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de pârâtul M.J.L.C. împotriva

sentinței civile nr. 122/F-Cont din 15 iulie 2009 a Curții de Apel Pitești, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 29 septembrie 2009.