ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5596/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5596/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința nr. 132 din 15 martie 2010 Curtea

de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea

formulată de reclamanta D.D.G., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii

și Dezvoltării Rurale, având ca obiect anularea Ordinului nr. 2107 din 09

octombrie 2009 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale;

a anulat Ordinul nr. 2107 din 09 octombrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii,

Pădurilor și Dezvoltării Rurale și a dispus reintegrarea reclamantei în funcția

avută anterior emiterii ordinului.

Pentru a pronunța această

soluție instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

Referitor la excepția

inadmisibilității acțiunii pentru neparcurgerea procedurii prealabile, instanța

a constatat că este neîntemeiată în raport de dispozițiile art. 7 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, deoarece în speță, prin plângerea adresată Ministerului Agriculturii,

Pădurilor și Dezvoltării Rurale și înregistrată sub nr. 53615 din 21 octombrie 2009,

reclamanta a solicitat revocarea Ordinului nr. 2017 din 09 octombrie 2009, iar răspunsul

formulat acesteia este cuprins în adresa din 30 noiembrie 2009, în sensul că ordinul

atacat a fost emis în aplicarea O.U.G. nr. 105/2009.

Cât privește excepția

lipsei calități procesuale pasive a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale,

instanța a apreciat de asemenea că este neîntemeiată, în raport de dispozițiile

art.

13

din Legea nr. 554/2004,

constatând că

are

calitate procesuală pârâtul, în calitate de emitent al actului contestat, fiind

fără relevanță că ulterior emiterii actului, prin H.G. nr. 1609 din 16

decembrie 2009, au fost înființate

camerele agricole județene,

prin reorganizarea oficiilor/centrelor de consultanță agricolă județene, aflate

în subordinea Agenției Naționale de Consultanță Agricolă.

Pe

fondul cauzei, instanța a reținut că d

in preambulul ordinului atacat rezultă

că acesta a fost emis în aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 105/2009 privind unele

măsuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității manageriale

la nivelul serviciilor publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale

și ale altor servicii publice, precum și pentru reglementarea unor măsuri privind

cabinetul demnitarului din administrația publică centrală și locală, cancelaria

prefectului și cabinetul alesului local.

În exercitarea controlului

legalității ordinului, instanța a reținut că dispozițiile actului normativ, în aplicarea

căruia acesta a fost emis, au fost declarate neconstituționale prin Decizia nr.

1629 din 03 decembrie 2009 a Curții Constituționale, publicată în M.Of. nr. 28/14.01.2010.

S-a reținut că, potrivit

dispozițiilor art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea

Curții Constituționale și ale art. 147 alin. (4) din Constituție, după publicarea

în M. Of. a deciziilor Curții Constituționale, acestea nu au efect asupra unor cauze

definitiv soluționate, intrate sub autoritatea lucrului judecat, ci numai în cauzele

aflate în curs de soluționare sau care se vor soluționa în viitor, că declararea,

prin intermediul excepției de neconstituționalitate, a neconstituționalității unei

dispoziții legale conduce la suspendarea de drept și respectiv la încetarea efectelor

sale juridice, instanța constatând în cauză nelegalitatea ordinului nr. 2107/2009,

ca fiind emis în aplicarea unor dispoziții legale declarate neconstituționale și,

în consecință, dispunând anularea acestuia.

Față de această soluție,

instanța a apreciat că nu se mai impune examinarea celorlalte motive de nelegalitate

invocate prin cererea de chemare în judecată.

Ca o consecință a anulării

ordinului contestat, instanța a admis cel de-al doilea capăt de cerere, referitor

la reintegrarea reclamantei în funcția deținută anterior emiterii Ordinului nr.

2107 din 09 octombrie 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale.

Împotriva acestei hotărâri

pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a declarat recurs, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie, solicitând modificarea acesteia în sensul respingerii

acțiunii, în principal ca fiind lipsită de obiect, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului,

întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C.

proc. civ., se arată că una dintre condițiile intrinseci de admisibilitate a unei

cereri de anulare este aceea a existenței unui obiect ca protecție a unui drept

ori a unui interes legitim, pentru realizarea cărora calea justiției este obligatorie

și, întrucât interesul trebuie să fie actual, instanța de fond trebuia să rețină,

în fapt, că pretenția dedusă judecății este lipsită de obiect, atât timp cât actul

de eliberare din funcție a ajuns la termen anterior pronunțării și chiar introducerii

acțiunii.

Recurentul arată că, pentru

a putea fi în prezența unei acțiuni admisibile, reclamanta trebuia să facă dovada

că obiectul este licit, posibil și determinat, că scopul există, este real, licit

și moral și că interesul este legitim, juridic, născut și actual, personal și direct,

dovadă care nu s-a făcut în cauză, cu precădere dovada condiției „actual”, astfel

că, în principiu, obligația instanței de fond era aceea de admitere a excepției.

Se mai arată că în mod

netemeinic și nelegal instanța de fond a admis cererea de anulare a ordinului

nr. 2107 din 09 octombrie 2009, că actul de numire a fost fundamentat, între altele,

pe dispozițiile art. 3 alin. (3), (4), (5), (6)-(10) și (12) din O.U.G. nr. 37/2009,

privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, că la

data emiterii ordinului nr. 2137 din 09 octombrie 2009 privind acordarea unui termen

de preaviz doamnei D.D.G., prin care s-a dispus că la expirarea perioadei de preaviz

încetează aplicabilitatea ordinului nr. 1172 din 28 mai 2009 și a contractului de

management 28 mai 2009, era adoptată Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 a Curții

Constituționale, care a constatat că prin O.U.G. nr. 37/2009, aprobată prin lege

de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate,

în sensul încălcării prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție.

Așa fiind, la data emiterii

actului administrativ pretins vătămător pentru reclamantă, actul de numire nu era

conform cu ordinea de drept, deoarece actul administrativ individual emis în executarea

și aplicarea unei dispoziții legale declarate neconforme cu Constituția înfrânge

principiul legalității și, drept urmare, este nelegal, fiind incidente în acest

sens implicit dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Recurentul mai arată că

reclamanta nu poate revendica calitatea de persoană vătămată printr-un act administrativ

individual câtă vreme dreptul ori interesul său la momentul emiterii acelui act

a devenit nelegitim.

Din această perspectivă,

la data emiterii actului administrativ contestat, reclamanta nu putea justifica

o vătămare a dreptului subiectiv dobândit ca urmare a numirii în funcția publică

prin ordinul ar. 1172 din 28 mai 2009, astfel încât acțiunea de contestare în justiție

a ordinului nr. 2107 din 09 octombrie 2009, apare ca neîntemeiată.

Mai arată recurentul că

ordinul atacat nu produce reclamantei nicio vătămare, ținând seama că efectele acestuia

se produc după declararea ca neconstituțională a O.U.G. nr. 37/2009.

Se mai arată în motivele

de recurs formulate că Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, prin conducătorul

său, este o instituție care pune în executare și execută în concret legea, fiind

ținut de aplicarea imediată a acesteia.

Or, cum măsurile dispuse

prin O.G. nr. 105/2009 vizau interesul general public și constituiau situații de

urgență și extraordinare a căror reglementare nu putea fi amânată, și cum M.A.D.R.

era ținut în aplicarea și asigurarea aplicării întocmai a legilor în vigoare, este

vădit că orice pretenție îndreptată împotriva acestuia este neîntemeiată.

Examinând cauza și sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent,

precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele

ce se vor arăta în continuare.

Motivul de recurs potrivit

căruia acțiunea ar fi lipsită de obiect, iar reclamanta nu și-a dovedit interesele

în promovarea acțiunii, este nefondat și nu poate fi reținut.

Alături de afirmarea unui

drept, capacitatea procesuală și calitatea procesuală, una dintre condițiile cumulative

de exercițiu ale acțiunii civile este existența unui interes în promovarea cererii

de chemare în judecată.

Deși C. proc. civ. nu

definește această condiție de exercițiu a acțiunii, în doctrină s-a arătat că prin

interes se înțelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea

civilă.

Interesul trebuie să îndeplinească

următoarele cerințe: să fie legitim, să fie născut și actual, să fie personal și

direct.

Pornind de la aceste premise

teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate

obține prin promovarea acțiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material

sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului.

Din această perspectivă,

în ceea ce privește interesul reclamantei de a solicita anularea actului administrativ

contestat, Înalta Curte constată că legitimitatea acesteia este justificată.

Pe fondul cererii de recurs,

Înalta Curte reține următoarele:

Prin Ordinul nr. 1172

din 28 mai 2009, emis de Ministrul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, a fost încheiat

între autoritatea recurentă și intimata-reclamantă contractul de management din

28 mai 2009 și a fost numită aceasta din urmă în funcția de director coordonator

în cadrul Oficiului Județean de Consultanță Agricolă Dolj, în baza prevederilor

O.U.G. nr. 37/2009, care au fost declarate neconstituționale prin Decizia Curții

Constituționale nr. 1257 din 07 octombrie 2009, definitivă și obligatorie conform

art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții

Constituționale, republicată.

Prin ordinul contestat

în cauză, nr. 2107 din 9 octombrie 2009, emis de conducătorul autorității pârâte,

s-a dispus încetarea contractului de management din 28 mai 2009, încheiat între

părți.

Temeiul juridic al actelor

contestate îl constituie, în principal, prevederile O.U.G. nr. 105/2009.

Or, prin Decizia nr. 1629

din 03 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale dispozițiile

art. 1 pct. 1-5 și 26, art. 3, art. 4, art. 5, art. 8 și Anexa nr. 1 din O.U.G.

nr. 105/2009.

De asemenea, funcția publică

ocupată de intimata-reclamantă a fost înființată prin O.U.G. nr. 37/2009, care a

fost și ea declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257

din 07 octombrie 2009.

Astfel, Guvernul României

a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea

de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate,

mai precis schimbarea denumirii acestor funcții.

O.U.G. nr. 37/2009 a fost

declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 pronunțată

de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii

de aprobare a acestei ordonanțe.

În cadrul controlul a

priori realizat pe calea obiecției de neconstituționalitate a legii de aprobare

a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării

prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de

legea de aprobare.

Prin decizia susmenționată

s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a

emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție

legii organice.

Așa cum s-a arătat și

în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale,

legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din

ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.

În ceea ce privește O.U.G.

nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională

și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, întrucât conține

aceleași soluții legislative.

În speță, reclamanta a

invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe

de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ

emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată de asemenea neconstituțională.

Înalta Curte precizează

că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași

forță juridică le-a prevăzut.

Însă, în cauză suntem

în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile

jurisdicției constituționale.

Puterile discreționare

ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și, respectiv ale Guvernului,

în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă

limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu,

Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare,

însă cu limitările reglementate în Constituție.

În situația legiferării

prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul, în baza delegării legislative,

poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității

legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv

art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României.

În ceea ce privește

O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței

a fost declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât

modalitatea de reglementare a funcției publice, cât și actul administrativ de numire

reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței

materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei

constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca

efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv

al actului administrativ de numire și a contractului de management.

Pierderea legitimității

constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra

actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantei într-o funcție

publică de conducere, în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999,

reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.

Viciul de neconstituționalitate

al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul

actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire

pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează

că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională

este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra

constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și

asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele.

Judecătorul de

drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea

acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale,

după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional.

fenomenul enunțat

apare ca un „ecran” legislativ, în sensul că o lege neconstituțională constituie

un „ecran” între actul administrativ și constituție; dar în momentul în care „ecranul”

dispare din ordinea juridică, actul normativ fiind declarat neconstituțional, nu

mai subzistă niciun temei pentru menținerea actului administrativ, emis în baza

actului normativ declarat neconstituțional.

Viciul de neconstituționalitate

al ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge

și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

De altfel, în Decizia

nr. 414/2010, Curtea Constituțională a reținut că începând cu 28 februarie 2010

continuă să-și producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conținutul său normativ

de dinainte de modificările neconstituționale care i-au fost aduse prin O.U.G.

nr. 37/2009 și prin art. 1 pct. 1-5 și 26, art. 3, art. 5, art. 8 și Anexa nr. 1

din O.U.G. nr. 105/2009.

Așadar, în raport cu deciziile

pronunțate de Curtea Constituțională referitor la aceste modificări legislative,

funcția de director coordonator din cadrul Oficiului Județean de Consultanță Agricolă

Dolj se consideră a fi desființată, instanța de fond în mod greșit apreciind că

intimata-reclamantă mai poate fi reintegrată într-o astfel de funcție, a cărei existență

a fost afectată de neconstituționalitatea actului normativ prin care a fost înființată.

Drept urmare, cum situația

de neconstituționalitate ivită ca efect al Deciziei Curții Constituționale nr. 1257

din 07 octombrie 2009 poate produce, implicit, unele efecte asupra raporturilor

juridice născute anterior, Înalta Curte constată că atât ordinul de numire în funcție

a intimatei-reclamante, cât și cel prin care s-a dispus încetarea acestui act și

a contractului de management încheiat între părți, în baza O.U.G nr. 37/2009, nu-și

mai pot menține valabilitatea, fiind emise/încheiate în temeiul unor acte normative

declarate neconstituționale.

În consecință, acțiunea

reclamantei este neîntemeiată, motiv pentru care în baza art. 312 și art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul și va modifica sentința atacată,

în sensul că va respinge acțiunea reclamantei ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței nr. 132 din

15 martie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată

în sensul că respinge ca neîntemeiată acțiunea reclamantei D.D.G.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 14 decembrie 2010.