ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5596/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința nr. 132 din 15 martie 2010 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta D.D.G., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, având ca obiect anularea Ordinului nr. 2107 din 09 octombrie 2009 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale; a anulat Ordinul nr. 2107 din 09 octombrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și a dispus reintegrarea reclamantei în funcția avută anterior emiterii ordinului.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii pentru neparcurgerea procedurii prealabile, instanța a constatat că este neîntemeiată în raport de dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece în speță, prin plângerea adresată Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și înregistrată sub nr. 53615 din 21 octombrie 2009, reclamanta a solicitat revocarea Ordinului nr. 2017 din 09 octombrie 2009, iar răspunsul formulat acesteia este cuprins în adresa din 30 noiembrie 2009, în sensul că ordinul atacat a fost emis în aplicarea O.U.G. nr. 105/2009.

Cât privește excepția lipsei calități procesuale pasive a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, instanța a apreciat de asemenea că este neîntemeiată, în raport de dispozițiile art. 13 din Legea nr. 554/2004, constatând că are calitate procesuală pârâtul, în calitate de emitent al actului contestat, fiind fără relevanță că ulterior emiterii actului, prin H.G. nr. 1609 din 16 decembrie 2009, au fost înființate camerele agricole județene, prin reorganizarea oficiilor/centrelor de consultanță agricolă județene, aflate în subordinea Agenției Naționale de Consultanță Agricolă. Pe fondul cauzei, instanța a reținut că d in preambulul ordinului atacat rezultă că acesta a fost emis în aplicarea prevederilor O.U.G.

nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice, precum și pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale și ale altor servicii publice, precum și pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administrația publică centrală și locală, cancelaria prefectului și cabinetul alesului local. În exercitarea controlului legalității ordinului, instanța a reținut că dispozițiile actului normativ, în aplicarea căruia acesta a fost emis, au fost declarate neconstituționale prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009 a Curții Constituționale, publicată în M.Of. nr. 28/14.01.2010. S-a reținut că, potrivit dispozițiilor art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale și ale art. 147 alin. (4) din Constituție, după publicarea în M. Of.

a deciziilor Curții Constituționale, acestea nu au efect asupra unor cauze definitiv soluționate, intrate sub autoritatea lucrului judecat, ci numai în cauzele aflate în curs de soluționare sau care se vor soluționa în viitor, că declararea, prin intermediul excepției de neconstituționalitate, a neconstituționalității unei dispoziții legale conduce la suspendarea de drept și respectiv la încetarea efectelor sale juridice, instanța constatând în cauză nelegalitatea ordinului nr. 2107/2009, ca fiind emis în aplicarea unor dispoziții legale declarate neconstituționale și, în consecință, dispunând anularea acestuia. Față de această soluție, instanța a apreciat că nu se mai impune examinarea celorlalte motive de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată.

Ca o consecință a anulării ordinului contestat, instanța a admis cel de-al doilea capăt de cerere, referitor la reintegrarea reclamantei în funcția deținută anterior emiterii Ordinului nr. 2107 din 09 octombrie 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale. Împotriva acestei hotărâri pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, solicitând modificarea acesteia în sensul respingerii acțiunii, în principal ca fiind lipsită de obiect, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată. În motivarea recursului, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc.

civ., se arată că una dintre condițiile intrinseci de admisibilitate a unei cereri de anulare este aceea a existenței unui obiect ca protecție a unui drept ori a unui interes legitim, pentru realizarea cărora calea justiției este obligatorie și, întrucât interesul trebuie să fie actual, instanța de fond trebuia să rețină, în fapt, că pretenția dedusă judecății este lipsită de obiect, atât timp cât actul de eliberare din funcție a ajuns la termen anterior pronunțării și chiar introducerii acțiunii. Recurentul arată că, pentru a putea fi în prezența unei acțiuni admisibile, reclamanta trebuia să facă dovada că obiectul este licit, posibil și determinat, că scopul există, este real, licit și moral și că interesul este legitim, juridic, născut și actual, personal și direct, dovadă care nu s-a făcut în cauză, cu precădere dovada condiției „actual”, astfel că, în principiu, obligația instanței de fond era aceea de admitere a excepției.

Se mai arată că în mod netemeinic și nelegal instanța de fond a admis cererea de anulare a ordinului nr. 2107 din 09 octombrie 2009, că actul de numire a fost fundamentat, între altele, pe dispozițiile art. 3 alin. (3), (4), (5), (6)-(10) și (12) din O.U.G. nr. 37/2009, privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, că la data emiterii ordinului nr. 2137 din 09 octombrie 2009 privind acordarea unui termen de preaviz doamnei D.D.G., prin care s-a dispus că la expirarea perioadei de preaviz încetează aplicabilitatea ordinului nr. 1172 din 28 mai 2009 și a contractului de management 28 mai 2009, era adoptată Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 a Curții Constituționale, care a constatat că prin O.U.G.

nr. 37/2009, aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, în sensul încălcării prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție. Așa fiind, la data emiterii actului administrativ pretins vătămător pentru reclamantă, actul de numire nu era conform cu ordinea de drept, deoarece actul administrativ individual emis în executarea și aplicarea unei dispoziții legale declarate neconforme cu Constituția înfrânge principiul legalității și, drept urmare, este nelegal, fiind incidente în acest sens implicit dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Recurentul mai arată că reclamanta nu poate revendica calitatea de persoană vătămată printr-un act administrativ individual câtă vreme dreptul ori interesul său la momentul emiterii acelui act a devenit nelegitim.

Din această perspectivă, la data emiterii actului administrativ contestat, reclamanta nu putea justifica o vătămare a dreptului subiectiv dobândit ca urmare a numirii în funcția publică prin ordinul ar. 1172 din 28 mai 2009, astfel încât acțiunea de contestare în justiție a ordinului nr. 2107 din 09 octombrie 2009, apare ca neîntemeiată. Mai arată recurentul că ordinul atacat nu produce reclamantei nicio vătămare, ținând seama că efectele acestuia se produc după declararea ca neconstituțională a O.U.G. nr. 37/2009. Se mai arată în motivele de recurs formulate că Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, prin conducătorul său, este o instituție care pune în executare și execută în concret legea, fiind ținut de aplicarea imediată a acesteia.

Or, cum măsurile dispuse prin O.G. nr. 105/2009 vizau interesul general public și constituiau situații de urgență și extraordinare a căror reglementare nu putea fi amânată, și cum M.A.D.R. era ținut în aplicarea și asigurarea aplicării întocmai a legilor în vigoare, este vădit că orice pretenție îndreptată împotriva acestuia este neîntemeiată. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Motivul de recurs potrivit căruia acțiunea ar fi lipsită de obiect, iar reclamanta nu și-a dovedit interesele în promovarea acțiunii, este nefondat și nu poate fi reținut.

Alături de afirmarea unui drept, capacitatea procesuală și calitatea procesuală, una dintre condițiile cumulative de exercițiu ale acțiunii civile este existența unui interes în promovarea cererii de chemare în judecată. Deși C. proc. civ. nu definește această condiție de exercițiu a acțiunii, în doctrină s-a arătat că prin interes se înțelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea civilă. Interesul trebuie să îndeplinească următoarele cerințe: să fie legitim, să fie născut și actual, să fie personal și direct. Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obține prin promovarea acțiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului.

Din această perspectivă, în ceea ce privește interesul reclamantei de a solicita anularea actului administrativ contestat, Înalta Curte constată că legitimitatea acesteia este justificată. Pe fondul cererii de recurs, Înalta Curte reține următoarele: Prin Ordinul nr. 1172 din 28 mai 2009, emis de Ministrul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, a fost încheiat între autoritatea recurentă și intimata-reclamantă contractul de management din 28 mai 2009 și a fost numită aceasta din urmă în funcția de director coordonator în cadrul Oficiului Județean de Consultanță Agricolă Dolj, în baza prevederilor O.U.G. nr. 37/2009, care au fost declarate neconstituționale prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 07 octombrie 2009, definitivă și obligatorie conform art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată.

Prin ordinul contestat în cauză, nr. 2107 din 9 octombrie 2009, emis de conducătorul autorității pârâte, s-a dispus încetarea contractului de management din 28 mai 2009, încheiat între părți. Temeiul juridic al actelor contestate îl constituie, în principal, prevederile O.U.G. nr. 105/2009. Or, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale dispozițiile art. 1 pct. 1-5 și 26, art. 3, art. 4, art. 5, art. 8 și Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009. De asemenea, funcția publică ocupată de intimata-reclamantă a fost înființată prin O.U.G. nr. 37/2009, care a fost și ea declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 07 octombrie 2009. Astfel, Guvernul României a adoptat O.U.G.

nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții. O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe. În cadrul controlul a priori realizat pe calea obiecției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare.

Prin decizia susmenționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice. Așa cum s-a arătat și în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice. În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, întrucât conține aceleași soluții legislative.

În speță, reclamanta a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată de asemenea neconstituțională. Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut. Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale. Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și, respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție. În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul, în baza delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României. În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice, cât și actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire și a contractului de management. Pierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantei într-o funcție publică de conducere, în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat. Viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele. Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional.

fenomenul enunțat apare ca un „ecran” legislativ, în sensul că o lege neconstituțională constituie un „ecran” între actul administrativ și constituție; dar în momentul în care „ecranul” dispare din ordinea juridică, actul normativ fiind declarat neconstituțional, nu mai subzistă niciun temei pentru menținerea actului administrativ, emis în baza actului normativ declarat neconstituțional. Viciul de neconstituționalitate al ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal. De altfel, în Decizia nr. 414/2010, Curtea Constituțională a reținut că începând cu 28 februarie 2010 continuă să-și producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conținutul său normativ de dinainte de modificările neconstituționale care i-au fost aduse prin O.U.G.

nr. 37/2009 și prin art. 1 pct. 1-5 și 26, art. 3, art. 5, art. 8 și Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009. Așadar, în raport cu deciziile pronunțate de Curtea Constituțională referitor la aceste modificări legislative, funcția de director coordonator din cadrul Oficiului Județean de Consultanță Agricolă Dolj se consideră a fi desființată, instanța de fond în mod greșit apreciind că intimata-reclamantă mai poate fi reintegrată într-o astfel de funcție, a cărei existență a fost afectată de neconstituționalitatea actului normativ prin care a fost înființată.

Drept urmare, cum situația de neconstituționalitate ivită ca efect al Deciziei Curții Constituționale nr. 1257 din 07 octombrie 2009 poate produce, implicit, unele efecte asupra raporturilor juridice născute anterior, Înalta Curte constată că atât ordinul de numire în funcție a intimatei-reclamante, cât și cel prin care s-a dispus încetarea acestui act și a contractului de management încheiat între părți, în baza O.U.G nr. 37/2009, nu-și mai pot menține valabilitatea, fiind emise/încheiate în temeiul unor acte normative declarate neconstituționale. În consecință, acțiunea reclamantei este neîntemeiată, motiv pentru care în baza art. 312 și art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul și va modifica sentința atacată, în sensul că va respinge acțiunea reclamantei ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței nr. 132 din 15 martie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge ca neîntemeiată acțiunea reclamantei D.D.G. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 decembrie 2010.