ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2939/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2939/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din analiza actelor și lucrărilor

dosarului constată următoarele:

I.

Circumstanțele cauzei.

I.1. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea formulată pe rolul Curții

de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data

de 22 octombrie 2010, reclamanții A.L., A.M.M., A.M., B.F., B.C., B.Co., B.Fl.,

B.G., B.E., Ba.E., B.S.M., B.M., B. (A.) I.D., B.B., B.Ma., B.L.C., B.C.C., B.Ge.,

Br.F., Bu.M., C.C.I., C.C., C.A.M., C.A., C.R., C.I., C.L.A., C.I.E., Co.A., C.D.D.A.,

Cr.I., C.Ru., C.P., C.M., C.C.F., D.P.I., D.N., D.A.M., D.M., D.O., D.A.C., D.A.,

D.C.G., D.L., E.E., G.A., G.V., G.L., G.An., G.E., G.N., G.G.Ș., H.F., I.M., I.C.,

I.A., I.C.T., I.Co., Is.M., I.D., I.L., K.A., L.F., L.N., L.M., M.E., M.R., M.A.H.,

M.S., M.C.C., M.F., M.A.G., M.L.A., M.A.C., M.R.R., M.I.L., M.A., M.Ro., N.V.,

N.M.M., N.I., N.I.A., N.Io., N.Ș., N.A., Ni.I., P.M.E., P.M.G., P.N.N., P.C.G.,

P.S.L., P.R., P.L., P. (M.) A.C., P.C., P.F., P.I., P.M., P.F.F., P.S.B., R.I.D.,

R.M., S.L., S.D., S.C., S.V., S.Lu., S.E., Ș.D., S.A., S.L.M., S.Au., Si.C., S.Ma.,

S.M.T., St.D., S.V.L., Ș.D.M., Ș.A., S.Ca., S.C.T., S.G., S.A.R., T.D., T.M., T.A.,

T.G., T.Ma., T.Mi., T.C.C., T.N.L., T.C.G., Tu.M., Tu.Mi., T.I.A., U.B.D., V.D.,

V.M.L., V.T., V.A.C., V.N., V.A.D., Z.A., Z.V.A., M.G.M., S.Da., N.V.F., B.N., C.I.T.,

D.C.B., C.Ro., M.M., D.G.C., V.F.L., toți prin Sindicatul V. din Administrația Centrală

au solicitat instanței de contencios administrativ anularea ordinelor nr. AA

din 30 iunie 2010, BB din 30 iunie 2010, CC din 30 iunie 2010, DD din 30 iunie 2010,

EE din 30 iunie 2010, FF din 30 iunie 2010, GG din 30 iunie 2010, HH din 30

iunie 2010, II din 30 iunie 2010, JJ din 30 iunie 2010, KK din 30 iunie 2010, LL

din 30 iunie 2010, MM din 30 iunie 2010, NN din 30 iunie 2010, PP din 30 iunie 2010,

RR din 30 iunie 2010, SS din 30 iunie 2010, TT din 30 iunie 2010, XX din 30

iunie 2010, YY din 30 iunie 2010, ZZ din 30 iunie 2010, WW din 30 iunie 2010, QQ

din 30 iunie 2010, AAA din 30 iunie 2010, BBB din 30 iunie 2010, CCC din 30

iunie 2010, DDD din 30 iunie 2010, EEE din 30 iunie 2010, FFF din 30 iunie 2010,

GGG din 30 iunie 2010, HHH din 30 iunie 2010, III din 30 iunie 2010, JJJ din 30

iunie 2010, KKK din 30 iunie 2010, LLL din 30 iunie 2010, MMM din 30 iunie 2010,

NNN din 30 iunie 2010, PPP din 30 iunie 2010, RRR din 30 iunie 2010, SSS din 03

august 2010, TTT din 30 iunie 2010, XXX din 30 iunie 2010, YYY din 30 iunie 2010,

ZZZ din 30 iunie 2010, AB din 30 iunie 2010, AC din 30 iunie 2010, AD din 30

iunie 2010, AE din 09 august 2010, AF din 11 august 2010, AG din 30 iunie 2010,

AH din 30 iunie 2010, AI din 30 iunie 2010, AJ din 30 iunie 2010, AK din 30 iunie

2010, AL din 30 iunie 2010, AM din 13 octombrie 2010, AN din 30 iunie 2010, AO

din 30 iunie 2010, AP din 30 iunie 2010, AQ din 30 iunie 2010, AR din 30 iunie 2010,

AS din 30 iunie 2010, AT din 30 iunie 2010, AV din 30 iunie 2010, AX din 30

iunie 2010, AY din 30 iunie 2010, AZ din 30 iunie 2010, BA din 30 iunie 2010, BC

din 09 iulie 2010, BD din 14 iulie 2010, BE din 23 iulie 2010, BF din 30 iunie 2010,

BG din 30 iunie 2010, BH din 30 iunie 2010, BI din 30 iunie 2010, BJ din 30

iunie 2010, BK din 30 iunie 2010, BL din 30 iunie 2010, BM din 30 iunie 2010,

BN din 30 iunie 2010, BO din 30 iunie 2010, BP din 30 iunie 2010, BQ din 30

iunie 2010, BR din 30 iunie 2010, BS din 30 iunie 2010, BT din 30 iunie 2010, BX

din 30 iunie 2010, BY din 30 iunie 2010, BZ din 30 iunie 2010, CA din 30 iunie 2010,

CB din 30 iunie 2010, CD din 30 iunie 2010, CE din 30 iunie 2010, CF din 30

iunie 2010, CG din 30 iunie 2010, CH din 30 iunie 2010, CI din 30 iunie 2010, CJ

din 30 iunie 2010, CK din 30 iunie 2010, CL din 30 iunie 2010, CM din 30 iunie 2010,

CN din 11 octombrie 2010, CO din 30 iunie 2010, CP din 30 iunie 2010, CQ din 13

august 2010, CR din 30 iunie 2010, CS din 30 iunie 2010, CT din 30 iunie 2010, CX

din 30 iunie 2010, CY din 30 iunie 2010, CZ din 01 octombrie 2010, DA din 30

iunie 2010, DB din 30 iunie 2010, DC din 30 iunie 2010, DE din 30 iunie 2010, DF

din 30 iunie 2010, DG din 30 iunie 2010, DH din 30 iunie 2010, DI din 30 iunie

2010, DJ din 30 iunie 2010, DK din 30 iunie 2010, DL 30 iunie 2010, DM din 30

iunie 2010, DN din 30 iunie 2010, DO din 30 iunie 2010, DP din 30 iunie 2010, DQ

din 30 iunie 2010, DR din 30 iunie 2010, DS din 30 iunie 2010, DT din 30 iunie 2010,

DX din 30 iunie 2010, DY din 30 iunie 2010, DZ din 30 iunie 2010, EA din 20

iulie 2010, EB din 30 iunie 2010, EC din 30 iunie 2010, ED din 30 iunie 2010, EF

din 30 iunie 2010, EG din 30 iunie 2010, EH din 01 septembrie 2010, EI din 30

iunie 2010, EJ din 30 iunie 2010, EK din 30 iunie 2010, EL din 30 iunie 2010, EM

din 30 iunie 2010, emise de pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și

pentru Siguranța Alimentelor, prin care li s-au diminuat cu 25% drepturile salariale.

Prin aceeași cerere, reclamanții au solicitat

și obligarea pârâtei la plata drepturilor salariale reprezentând diferența dintre

salariile inițiale și cele diminuate, actualizată cu indicele de inflație.

În motivarea cererii, reclamanții au susținut

că, deși cea mai mare parte a ordinelor contestate a fost emisă la data de 30

iunie 2010, Legea nr. 118/2010, care a stat la baza acestora, a intrat în vigoare

la data de 03 iulie 2010.

Au mai arătat reclamanții că ordinele contestate

sunt nelegale, întrucât contravin Declarației Universale a Drepturilor Omului, precum

și art. 1 din Primul protocol adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor

Omului și a Libertăților Fundamentale, ratificată de România prin Legea nr. 30

din 18 mai 1994, conform căruia „orice persoană fizică sau juridică are dreptul

la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât

pentru cauza de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile

generale ale dreptului internațional”.

I.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 3871 din 31 mai 2011,

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a

respins acțiunea reclamanților ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel prima instanță a

reținut că măsura temporară a diminuării drepturilor salariale a fost luată în temeiul

Legii nr. 118/2010 care a fost declarată constituțională prin Decizia Curții Constituționale

nr. 872/2010.

În ce privește susținerile referitoare

la încălcarea Declarației Universale a Drepturilor Omului și cu Carta Socială Europeană,

Curtea a constatat că acest document internațional nu are valoare normativă și nu

poate fi invocat decât ca document ce ajută la interpretarea dispozițiilor constituționale.

Or, așa cum s-a arătat, Curtea Constituțională a constatat conformitatea Legii

nr. 118/2010 cu prevederile constituției.

Referitor la Convenția pentru Apărarea

Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, Curtea a apreciat că acesta poate

fi invocată de reclamanți în condițiile în care salariul datorat pentru munca ce

va fi prestată în viitor poate fi considerat ca obiect al dreptului de proprietate,

în sensul Primului protocol. Însă, salariul nu poate fi inclus în noțiunea de bun,

în sensul Protocolului, întrucât acesta nu este un drept câștigat. Statul este îndreptățit,

într-o anumită conjunctură economică și pentru a păstra echilibrul bugetar, să ia

măsuri provizorii de reducere a cheltuielilor publice, inclusiv cele cu salariile

personalului bugetar. Aceste măsuri nu aduc însă atingere unui drept câștigat și

nu afectează substanța dreptului reclamanților la salariul pentru munca prestată.

În ce privește lipsa de temei juridic al

ordinelor contestate, prima instanță a reținut că la data emiterii ordinelor contestate,

Legea nr. 118/2010 era publicată în M. Of. nr. 441/30.06.2010. Prin urmare, nu se

poate susține că ordinele sunt nelegale, câtă vreme au la bază o lege care exista

în momentul emiterii lor. Împrejurarea că legea a intrat în vigoare ulterior emiterii

actelor administrative nu constituie un motiv de nelegalitate, ci un element care

afectează eficiența actelor în perioada dintre data publicării legii în M. Of. și

cea a intrării în vigoare. Sub acest aspect, Curtea a observat că data la care ordinele

contestate au devenit efective coincide cu data intrării în vigoare a legii în baza

căreia au fost emise.

I.3. Recursul declarat în cauză

Împotriva acestei hotărâri au declarat

recurs reclamanții prin Sindicatul V. din Administrația Centrală (ESCULAP), criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie.

Recurenții reclamanți au susținut, în esență,

că sentința civilă a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 966 C. civ., a

art. 1 C. civ. și art. 15 din Constituția României, raportat la art. 4 din Legea

nr. 118/2010 și art. 78 din Constituție.

Au arătat că ordinele prin care li s-au

diminuat salariile au fost emise pe dispozițiile unui text de lege care a intrat

în vigoare ulterior emiterii acestor acte și care, neputând produce efecte juridice

la acel moment, nu putea reprezenta o cauză valabilă sub aspectul scopului mediat.

Totodată au susținut că instanța a interpretat

greșit dispozițiile art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru Apărarea

Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, ignorând practica Curții Europene

a Drepturilor Omului în privința conținutului noțiunii de „bun" prevăzută de

acesta.

Recurenții au invocat dispozițiile

art. 20 din Constituția României, potrivit cărora „dacă există neconcordanțe între

pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România

este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția

cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile

„și în raport cu aceste dispoziții instanțele naționale au obligația ca în situația

în care constată că legile interne încalcă pactele și tratatele privitoare la drepturile

fundamentale ale omului la care România este parte, conținând dispoziții mai puțin

favorabile decât acestea din urma, sunt obligate să ignore aceste prevederi și să

facă aplicarea celor din reglementarea internațională mai favorabilă.

Prin aplicarea cu prioritate a dispoziții

internaționale privitoare la drepturile fundamentale ale omului, instanțele de judecată

nu încalcă prevederile art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, potrivit cărora

deciziile și hotărârile Curții Constituționale sunt general obligatorii și au putere

numai pentru viitor și nici pe cele ale art. 3 din aceeași Lege, conform cărora

decizia prin care se constată neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori

a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare este definitivă

și obligatorie.

Recurenții au mai arătat că în contradicție

cu cele reținute de instanța de fond, Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a

pronunțat în nenumărate rânduri, chiar și împotriva României, în sensul că și dreptul

de creanță reprezintă un „bun" în sensul art. 1 din Primul protocol adițional

la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale,

dacă este suficient de bine stabilit pentru a fi exigibil sau dacă reclamantul poate

pretinde că a avut cel puțin o „speranță legitimă" de a îl vedea concretizat.

Mai mult, recent, în hotărârea din 15 iunie

2010 în cauza Mureșanu împotriva României (cererea nr. 12821/05), Curtea

Europeană a Drepturilor Omului de la Strasbourg s-a pronunțat în mod expres în sensul

că salariul reprezintă un „bun" în sensul art. 1 alin. (1) din Primul protocol.

În privința celui de-al doilea aspect esențial

- reducerea salariului cu 25% pe o perioada de 6 luni (iulie-decembrie 2010) și

lipsirea de dreptul de a mai primi vreodată sumele de bani aferente acestui procent,

recurenții au susținut că aceasta reprezintă, indiscutabil, o ingerință ce a avut

ca efect privarea de un bun în sensul celei de a doua fraze a primului paragraf

al art. 1 din Protocolul 1.

În privința celui de-al treilea aspect

esențial - privarea de proprietate, deși prevăzută de lege, s-a apreciat că nu respectă

un raport de proporționalitate între mijloacele folosite în scopul vizat, aspect

dovedit prin lipsa cu desăvârșire a oricărui tip de despăgubire pentru privarea

de bun.

Privarea de proprietate trebuie să menajeze

un just echilibru între exigențele de interes general și imperativele fundamentale

ale individului, în special prin indemnizarea rezonabilă și proporțională a valorii

bunului, acordată titularului acestuia.

II. Considerentele Înaltei Curți de Casație

și Justiție.

Măsura contestată de recurent, cea privind

reducerea salariului cu 25%, a fost luată în baza și în aplicarea Legii nr. 118/2010

privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care

a fost supusă controlului de constituționalitate.

În acest sens, prin Deciziile nr. 872

din 25 iunie 2010 și nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat

asupra excepțiilor de neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale

dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii

echilibrului bugetar.

În considerentele deciziilor pronunțate

de Curtea Constituțională, s-a reținut faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului

salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută

prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această

soluție legislativă a fost determinată de apărarea securității naționale. Este evident

că securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă

socială și economică. Astfel, nu numai existența unei situații manu militari atrage

aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte

aspecte din viața statului - precum cele economice, financiare, sociale, care ar

putea afecta însăși ființa statului prin amploarea și gravitatea fenomenului".

S-a concluzionat de Curtea Constituțională

că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a

exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul la salariu,

cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție.

În consecință, având în vedere considerentele

Curții Constituționale, în mod corect prima instanță a apreciat că soluția de respingere

a acțiunii este legală în raport cu legislația națională.

În ceea ce privește încălcarea art. 1 din

Protocolul nr. 1 al Convenției Europene a Drepturilor Omului vizând respectarea

proprietății asupra bunurilor, prin adoptarea Legii nr. 118/2010, în condițiile

în care prin reducerile salariale reglementate de respectivul act normativ i-a fost

afectat în mod direct dreptul său la încasarea integrală a salariului, Înalta

Curte reține că măsura legislativă adoptată prin Legea nr. 118/2010 nu poate fi

privită ca o privare de bunuri, care presupunând o preluare completă și definitivă

a unor bunuri ar deschide calea indemnizării corespunzătoare a titularului dreptului,

prin plata unor despăgubiri, ci ca o circumstanțiere a modului de exercitare pe

o perioadă limitată de timp a exercițiului respectivului drept, în acord cu dispozițiile

art. 1 parag. 2 din Protocolul nr. 1.

Dincolo de existența unei ingerințe din

partea autorităților statului în exercitarea unui drept fundamental al recurentului-reclamant,

este de necontestat că măsura temporară de reducere a cuantumului salariului acesteia

nu contravine Convenției Europene a Drepturilor Omului, în condițiile în care măsura

nu a afectat substanța dreptului de proprietate, a fost luată prin lege în vederea

realizării unui interes general, respectiv restabilirea echilibrului bugetar al

statului într-un context economic delicat, și s-a încadrat în marja de apreciere

a statului în legătură cu reglementarea exercitării acestui drept în conformitate

cu interesul general.

Sub acest aspect, Înalta Curte are în vedere

jurisprudența Curții, respectiv cauza Broniowski c. Polonia, potrivit căreia, în

situațiile ce presupun indemnizarea unor categorii largi de personal, ceea ce ar

putea avea consecințe economice importante asupra ansamblului unui stat, autoritățile

naționale trebuie să dispună de o mare putere discreționară.

În materia drepturilor salariale ale personalului

bugetar suntem în ipoteza de indemnizare a unor largi categorii de personal, mai

precis cvasitotalitatea personalului din sistemul bugetar, astfel că măsura de reducere

temporară a salariilor ar avea consecințe economice evidente asupra ansamblului

statului.

Trebuie subliniat și faptul că în privința

adoptării unor măsuri cu impact economic general legislatorul național dispune de

o mare latitudine pentru a se pronunța atât cu privire la existența unei probleme

de interes public ce necesită o asemenea reglementare, cât și cu privire la alegerea

modalităților concrete de aplicare a acestei reglementări.

În acest context, Înalta Curte apreciază

că măsurile legislative stabilite prin Legea nr. 118/2010, nu aduc atingere dreptului

de proprietate al recurentului reclamant, în condițiile în care acestea se circumscriu

limitelor ample ale puterii discreționare a statului, fiind pe deplin respectat

raportul rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul avut

în vedere pentru realizarea lui, respectiv între exigența de interes general a restabilirii

echilibrului bugetar și imperativele respectării dreptului de proprietate al categoriilor

de salariați vizați.

Cauza Mureșanu contra României nu reprezintă

un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic diferit (în această

cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătorească prin care autoritățile erau

obligate la plata unui anumit salariu). În acest caz „bun" în sensul convenției

era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie.

Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea

prin lege a cuantumului salariului.

Pe de altă parte, Convenția Europeană

a Drepturilor Omului face o distincție esențială între dreptul de a continua să

primești în viitor un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv

salariul câștigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza

Lelas c. Croației, hotărârea din 20 mai 2010, parag. nr. 58). Convenția nu conferă

dreptul de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o creanța

poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul

nr. 1 numai dacă are o bază suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen

c. Finlandei din 19 aprilie 2007, parag. nr. 94), ceea ce nu este valabil în cazul

de față, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.

Prin urmare, în cazuri asemănătoare, Curtea

Europeană ale Drepturilor Omului a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea

bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăși substanței

dreptului și a analizat respectarea principiului proporționalității, adică a justului

echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivității și imperativele

protecției drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson

c. Islandei, hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 39 și 41).

Pentru toate aceste considerente, constatând

că sentința pronunțată de instanța de fond este legală și temeinică și nu există

motive pentru casarea sau modificarea acesteia, recursul se privește ca nefondat

și în baza art. 312 C. proc. civ., urmează a fi respins.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat

împotriva sentinței nr. 3871 din 31 mai 2011 a Curții de Apel București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal, de către A.L., A.M.M., A.M., B.F.,

B.C., B.Co., B.Fl., B.G., B.E., Ba.E., B.S.M., B.M., B. (A.) I.D., B.B., B.Ma.,

B.L.C., B.C.C., B.Ge., Br.F., Bu.M., C.C.I., C.C., C.A.M., C.A., C.R., C.I., C.L.A.,

C.I.E., Co.A., C.D.D.A., Cr.I., C.Ru., C.P., C.M., C.C.F., D.P.I., D.N., D.A.M.,

D.M., D.O., D.A.C., D.A., D.C.G., D.L., E.E., G.A., G.V., G.L., G.An., G.E., G.N.,

G.G.Ș., H.F., I.M., I.C., I.A., I.C.T., I.Co., Is.M., I.D., I.L., K.A., L.F., L.N.,

L.M., M.E., M.R., M.A.H., M.S., M.C.C., M.F., M.A.G., M.L.A., M.A.C., M.R.R., M.I.L.,

M.A., M.Ro., N.V., N.M.M., N.I., N.I.A., N.Io., N.Ș., N.A., Ni.I., P.M.E., P.M.G.,

P.N.N., P.C.G., P.S.L., P.R., P.L., P. (M.) A.C., P.C., P.F., P.I., P.M., P.F.F.,

P.S.B., R.I.D., R.M., S.L., S.D., S.C., S.V., S.Lu., S.E., Ș.D., S.A., S.L.M.,

S.Au., Si.C., S.Ma., S.M.T., St.D., S.V.L., Ș.D.M., Ș.A., S.Ca., S.C.T., S.G.,

S.A.R., T.D., T.M., T.A., T.G., T.Ma., T.Mi., T.C.C., T.N.L., T.C.G., Tu.M., Tu.Mi.,

T.I.A., U.B.D., V.D., V.M.L., V.T., V.A.C., V.N., V.A.D., Z.A., Z.V.A., M.G.M.,

S.Da., N.V.F., B.N., C.I.T., D.C.B., C.Ro., M.M., D.G.C., V.F.L., toți prin Sindicatul

V. din Administrația Centrală.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 13 iunie 2012.