ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4706/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul I.A.R. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Inspecția Muncii din cadrul M.M.F.P.S.: - anularea în tot a deciziei nr. 283 din 13 octombrie 2009, emisă de Inspectoratul General de Stat al Inspecției Muncii din cadrul M.M.F.P.S., prin care s-a dispus încetarea contractului de management din 25 mai 2009 începând cu data de 14 octombrie 2009 și repunerea reclamantului în situația anterioară emiterii acestei decizii; - reintegrarea reclamantului pe postul de director coordonator adjunct în domeniul securității și sănătății în muncă la I.T.M.

Ialomița; - repararea pagubei ce i-a fost cauzată reclamantului prin emiterea deciziei nr. 283 din 13 octombrie 2009, prin plata unei despăgubiri reprezentând suma drepturilor salariale cuvenite de la data de 14 octombrie 2009 și până la reîncadrarea efectivă în funcția deținută anterior, indexate și reactualizate, precum și celelalte drepturi (stimulente); - suspendarea executării deciziei nr. 283 din 13 octombrie 2009 până la data soluționării definitive și irevocabile a cauzei; - cheltuieli de judecată. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că a ocupat funcția de director coordonator adjunct în domeniul securității și sănătății în muncă în cadrul I.T.M. Ialomița din data de 25 mai 2009, relațiile de muncă fiind instituite prin contractul de management din 25 mai 2009, încheiat potrivit Ordinului nr. 925 din 25 mai 2009 al M.M.F.P.S.

Reclamantul a mai arătat că la data de 13 octombrie 2009, dată la care se afla în concediu medical, i s-a adus la cunoștință telefonic că prin decizia nr. 283 din 13 octombrie 2009, emisă de Inspectoratul General de Stat al Inspecției Muncii din cadrul M.M.F.P.S., s-a dispus încetarea contractului de management din 25 mai 2009 începând cu data de 14 octombrie 2009, decizia fiindu-i comunicată prin semnătură de primire la data de 19 octombrie 2009. Cu privire la netemeinicia și nelegalitatea deciziei atacate, reclamantul a arătat că aceasta a fost emisă cu încălcarea prevederilor legale reglementate de art. 8 din O.U.G. nr. 105/2009 și fără ca ordinul nr. 925 din 25 mai 2009, prin care a fost numit în funcția de director coordonator adjunct în domeniul securității și sănătății în muncă la I.T.M.

Ialomița, să fi fost revocat. A susținut reclamantul că, ordinul nefiind revocat, contractul de management din 25 mai 2009 a încetat în mod nelegal. Prin sentința civilă nr. 486 din 25 ianuarie 2011 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantul I.A.R., în contradictoriu cu pârâta Inspecția Muncii din cadrul M.M.F.P.S.; a anulat decizia nr. 283 din 13 octombrie 2009 emisă de pârâtă; a dispus reintegrarea reclamantului în postul deținut anterior, cu plata drepturilor bănești aferente acestei funcții de la data emiterii deciziei până la data reintegrării efective; a dispus suspendarea actului până la soluționarea irevocabilă a cauzei.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, faptul că încetarea contractului de management prin actul atacat s-a întemeiat pe dispozițiile O.U.G. nr. 105/1999, că prin Decizia nr. 1629/2009 a Curții Constituționale o serie de articole ale O.U.G. nr. 105/2009, care ar fi putut întemeia actul atacat, au fost declarate neconstituționale și că, având în vedere că temeiul de drept pe care s-a întemeiat actul atacat a fost declarat neconstituțional, rezultă că actul atacat nu mai corespunde unor acte cu forță juridică superioară, impunându-se anularea lui și restabilirea situației anterioare. În ceea ce privește afirmațiile din întâmpinare, potrivit cărora reclamantul a fost numit în baza O.U.G.

nr. 37/2009, care a fost declarată neconstituțională, instanța a apreciat că nu este învestită să se pronunțe cu privire la legalitatea actului care a stat la baza încheierii contractului de management și nici nu este abilitată să înlocuiască motivele pentru care a fost emis actul atacat (respectiv adoptarea O.U.G. nr. 105/2009) cu alte motive, respectiv nelegalitatea actului în baza căruia a fost încheiat contractul de management ca urmare a neconstituționalității ordonanței de guvern care a stat la baza emiterii lui.

Instanța de fond a apreciat că se impune anularea actului și restabilirea situației anterioare emiterii lui, prin reîncadrarea reclamantului pe postul deținut în baza contractului de management și plata drepturilor bănești aferente și că faptul că în cadrul instituției pârâte nu mai există respectivul post este nerelevant, instituția publică pârâtă având posibilitatea ca după reîncadrarea reclamantului să emită actele necesare, permise de lege, pentru reglementarea situației reclamantului în acord cu structura actuală a instituției și cu dispozițiile legale în vigoare. Cât privește suspendarea actului, instanța a constatat că analiza pe fond a acțiunii a relevat o serie de aspecte de nelegalitate care au semnificația unui caz bine justificat, că reclamantul suferă prejudicii ca urmare a nerecunoașterii contractului de management încheiat cu pârâta, prejudicii constând în sumele de bani la care ar fi îndreptățit în baza acestui contract.

În consecință, instanța a apreciat că sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea actului. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Inspecția Muncii, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., se arată că instanța de fond a constatat nelegalitatea deciziei atacate în raport cu neconstituționalitatea actului în baza căreia a fost emisă, respectiv O.U.G. nr. 105/2009, sub acest aspect recurenta-pârâtă neavând critici de formulat.

Se critică însă hotărârea instanței de fond pentru următoarele considerente: Actul în baza căruia reclamantul a fost desemnat în funcția pe care a fost reintegrat a fost emis în baza unui act normativ abrogat de Guvernul României, iar în aceste condiții nu se poate considera ca fiind legal, funcțional și actual actul normativ în baza căruia a fost emis ordinul nr. 925 din 25 mai 2009 în temeiul căruia reclamantul a solicitat reintegrarea pe funcția deținută anterior, respectiv O.U.G. nr. 37/2009. Pe cale de consecință, apreciază recurenta-pârâtă, din moment ce ordinul nr. 925 din 25 mai 2009 este lipsit de bază normativă, actul nu se poate bucura de prezumția de legalitate și opozabilitate în fața cetățenilor beneficiari ai serviciilor oferite de I.T.M.

Ialomița, instituție ce ar urma să fie condusă în domeniul securității muncii de către reclamant. Arată recurenta că, deși instanța, care a admis cererea de reintegrare a reclamantului, a observat neconstituționalitatea O.U.G. nr. 105/2009, aceasta a admis în mod greșit legalitatea și funcționalitatea O.U.G. nr. 37/2009, act normativ identic cu O.U.G. nr. 105/2009, declarat neconstituțional, motivând că instanțele de contencios administrativ nu se pot pronunța asupra constituționalității unor dispoziții legale abrogate. Se mai arată în cererea de recurs că, în condițiile în care atât actul în baza căruia a fost numit reclamantul, cât și actul în temeiul căruia a fost eliberat din acea funcție de conducere, au fost ambele declarate neconstituționale, nu se poate restabili o prezumție de legalitate prin reocuparea funcției deținute anterior în temeiul unui act normativ neconstituțional.

Susține recurenta-pârâtă că, prin reintegrarea reclamantului în baza unui act administrativ emis în temeiul unei ordonanțe neconstituționale, se ajunge la situația reactivării O.U.G. nr. 37/2009, act normativ abrogat și declarat neconstituțional, instituindu-se o prezumție de legalitate a dispozițiilor neconstituționale din această ordonanță de urgență, reluate mutatis mutandis în O.U.G. nr. 105/2009, ajungându-se în acest mod la consacrarea aplicabilității și actualității unor prevederi neconstituționale. Recurenta solicită a se avea în vedere faptul că funcțiile de director coordonator și director coordonator adjunct nu mai există, I.T.M.-urile fiind conduse de inspectori șefi și inspectori șefi adjuncți, funcții publice reglementate de Legea nr. 188/1999, act normativ care nu a stat niciun moment la baza numirii reclamantului pe funcția de director coordonator adjunct.

Referitor la cererea de suspendare a deciziei atacate, recurenta a solicitat respingerea acesteia, în principal prin admiterea excepției autorității de lucru judecat și, în subsidiar, pentru neîndeplinirea condiției cazului bine justificat și a condiției iminenței unei pagube. Examinând cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limita considerentelor în continuare arătate. Prin decizia contestată în cauză, nr. 283 din 13 octombrie 2009, emisă de Inspectorul General de Stat al Inspecției Muncii din cadrul M.M.F.P.S., s-a dispus încetarea contractului de management din 25 mai 2009 încheiat între părți, începând cu data de 14 octombrie 2009. Temeiul juridic al actului contestat îl constituie, în principal, prevederile O.U.G.

nr. 105/2009. Or, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale dispozițiile art. 1 pct. 1-5 și 26, art. 3, art. 4, art. 5, art. 8 și Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009. De asemenea, funcția publică ocupată de intimatul-reclamant a fost înființată prin O.U.G. nr. 37/2009, care a fost, și ea, declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 07 octombrie 2009. Astfel, Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții. O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe.

În cadrul controlul a priori realizat pe calea obiecției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare. Prin decizia susmenționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice. Așa cum s-a arătat și în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.

În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, întrucât conține aceleași soluții legislative. În speță, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență, declarată, de asemenea, neconstituțională. Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut. Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale.

Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției, ca lege fundamentală în stat. În principiu, Parlamentul, ca unică autoritate de legiferare în stat, are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție. În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul, în baza delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României.

În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice, cât și actul administrativ de numire, reprezintă construcții juridice deficitare și confuze, adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului. Lipsirea de temei constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009, are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire și a contractului de management.

Pierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție publică de conducere, în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat. Viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent. Înalta Curte precizează că, potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele.

Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional. Viciul de neconstituționalitate al ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal. De altfel, în Decizia nr. 414/2010, Curtea Constituțională a reținut că începând cu 28 februarie 2010 continuă să-și producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conținutul său normativ de dinainte de modificările neconstituționale care i-au fost aduse prin O.U.G.

nr. 37/2009 și prin art. 1 pct. 1-5 și 26, art. 3, art. 5, art. 8 și Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009. Așadar, în raport cu deciziile pronunțate de Curtea Constituțională referitor la aceste modificări legislative, funcția de director coordonator adjunct în domeniul securității și sănătății în muncă din cadrul I.T.M. Ialomița se consideră a fi desființată, instanța de fond în mod greșit apreciind că reclamantul mai poate fi reintegrat într-o astfel de funcție, a cărei existență a fost afectată de neconstituționalitatea actului normativ prin care a fost înființată. Astfel, sentința pronunțată de instanța de fond este criticabilă atât sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcția deținută anterior deciziei contestate, cât și al despăgubirilor bănești acordate, prin prisma unor considerente ținând, de asemenea, de neconstituționalitatea legii, în sensul raționamentului expus anterior cu privire la încetarea funcției.

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) și art. 304 1 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte, cu opinia majoritară a completului, va admite recursul și va modifica sentința atacată, în sensul că va respinge în totalitate acțiunea reclamantului ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Cu majoritate de voturi: Admite recursul declarat de Inspecția Muncii împotriva sentinței civile nr. 486 din 25 ianuarie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea ca neîntemeiată. Cu opinia separată a judecător S.M., în sensul admiterii recursului și modificării în parte a sentinței recurate, cu consecința respingerii cererii de reintegrare a reclamantului I.A.R. și acordării drepturilor bănești aferente pe perioada cuprinsă între data emiterii deciziei și data pronunțării sentinței, 25 ianuarie 2011; păstrează restul dispozițiilor sentinței. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 13 octombrie 2011.