ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 57/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată reclamantul T.G. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Inspecția Muncii, anularea Deciziei nr. 238 din 13 octombrie 2009 emisă de Inspecția Muncii București prin Inspectorul General de Stat C.M., cu privire la încetarea contractului de management al reclamantului, relativ la funcția de director coordonator adjunct de Securitate și Sănătate în Muncă la Inspectoratul Teritorial de Muncă Brașov și repararea prejudiciului cauzat prin emiterea acestei decizii, respectiv repunerea reclamantului în drepturi, adică în situația anterioară emiterii deciziei, cu acordarea tuturor drepturilor materiale legale, conform Ordinului Ministrului Muncii, Familiei și Protecției Sociale nr. 885 din 25 mai 2009 și cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii, reclamantul a susținut că la data de 25 mai 2009 a fost încheiat contractul de management nr. 21/2009, ca urmare a Ordinului ministrului nr. 885 din 25 mai 2009 prin care reclamantul a fost numit pe o perioadă de maxim 4 ani în funcția de director coordonator adjunct de Securitate și Sănătate în Muncă la Inspectoratul Teritorial de Muncă Brașov.

Obiectul contractului de management îl reprezenta, conform art. 2 pct. 1, „organizarea, conducerea și administrarea Inspectoratului Teritorial de Muncă Brașov, în domeniul securității și sănătății în muncă, precum și gestionarea patrimoniului și a mijloacelor materiale și bănești ale acestuia, în condițiile realizării unui management eficient și de calitate" și, potrivit pct. 2, „directorul coordonator adjunct va acționa pe baza obiectivelor și a indicatorilor de performanță, care fac obiectul anexei la prezentul contract de management". Reclamantul a mai susținut că, urmare a agravării stării de sănătate, în data de 05 octombrie 2009, a intrat în concediu medical și tot din motive de sănătate, a beneficiat de concediu legal în perioada 18 septembrie 2009-02 octombrie 2009. În opinia reclamantului, decizia atacată încalcă prevederile contractului de management în legătură cu situațiile în care acesta poate înceta, precum și cu situațiile în care se poate dispune revocarea directorului coordonator adjunct, respectiv prin act administrativ al ordonatorului principal de credite, pârâta prevalându-se de ordinul nr. 1636 din 09 octombrie 2009 al ministrului muncii, familiei și protecției sociale, prin care se transferă dreptul de a lua decizii Inspectorului general de Stat și se acordă responsabilitatea punerii în aplicare a prevederilor O.U.G.

nr. 105/2009. Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, prin întâmpinare, a invocat o serie de excepții și anume: - excepția lipsei competenței materiale a Curții de Apel; - excepția lipsei calității procesuale pasive, motivată de faptul că decizia a cărei anulare se solicită este emisă de Inspecția Muncii care, potrivit Anexei nr. 2 lit. A) pct. II din H.G. nr. 11 din 23 ianuarie 2009 coroborat cu art. 1 din Legea nr. 108/1999, este organ de specialitate al administrației publice centrale, are personalitate juridică și poate sta în instanță în nume propriu; - excepția lipsei procedurii prealabile cu consecința respingerii acțiunii ca inadmisibilă; - anularea acțiunii ca netimbrată.

Pârâta Inspecția Muncii a formulat la rândul său întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

Prin sentința civilă nr. 87/F din 28 aprilie 2010 Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și excepția inadmisibilității acțiunii invocate de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, a admis acțiunea formulată de reclamant, a dispus anularea Deciziei nr. 238 din 13 octombrie 2009 emisă de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Muncii, a obligat pârâții la reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior, respectiv de director coordonator adjunct în domeniul securității și sănătății în muncă în cadrul Inspectoratului Teritorial de Muncă Brașov și, totodată, i-a obligat pe aceștia la plata către reclamant a drepturilor salariale corespunzătoare postului de director coordonator adjunct, începând cu data de 14 octombrie 2009. Pentru a pronunța această soluție instanța de fond, în ședința publică din 26 martie 2010, s-a pronunțat asupra excepțiilor necompetenței materiale a Curții de Apel Brașov și a anulării acțiunii ca netimbrată, când prima excepție a fost respinsă raportat la natura actului administrativ atacat și la calitatea părților chemate în judecată, iar în privința celei de a doua excepții,

s-a constatat că aceasta a rămas fără obiect întrucât acțiunea este scutită de la plata taxei de timbru și a timbrului judiciar fiind un litigiu asimilat din acest punct de vedere celor de dreptul muncii. În vederea soluționării celorlalte excepții invocate, instanța de fond a apreciat că este necesară antamarea, în parte, a fondului cauzei, pentru verificarea calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, și ulterior a soluționării excepției lipsei procedurii prealabile invocată de această parte. Astfel, Curtea de Apel a constatat că, în cauză, contractul de management a fost încheiat cu M.M.F.P.S., având ca obiect organizarea, conducerea și administrarea I.T.M.

Brașov precum și gestionarea patrimoniului și mijloacelor materiale și bănești ale acestuia, ministerul, în calitate de angajator, fiind reprezentat prin ministru care, la rândul său a fost reprezentat prin Inspectorul general de stat al I.M., C.M., delegat în baza Ordinului nr. 654 din 20 mai 2009. De altfel, contractul de management a fost semnat pentru angajator de ministrul muncii, familiei și protecției sociale, iar numirea în funcție a reclamantului s-a dispus de ministru și nu de inspectorul general de stat. Fiind vorba despre încetarea unui contract de management încheiat cu Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, instanța de fond a constatat că în cauză este dovedită legitimitatea procesuală pasivă a acestei instituții, excepția lipsei calității procesuale pasive fiind respinsă.

Cu privire la excepția lipsei procedurii prealabile invocată de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, Curtea de apel a apreciat că reclamantul a făcut dovada formulării acesteia, cu respectarea termenului prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004, republicată. Prin urmare, și această excepție a fost considerată neîntemeiată fiind respinsă ca atare. Pe fondul cauzei, s-a constatat că motivele de nelegalitate invocate privesc încetarea contractului de management în condițiile în care reclamantul se afla în concediu medical, fiind invocate în acest sens, dispozițiile art. 60 alin. (1) lit. a) C. muncii. Reclamantul s-a aflat în incapacitate temporară de muncă din 05 octombrie 2009 și până la 01 decembrie 2009, observându-se că data de începere a concediului medical este anterioară atât intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 105/2009 cât și a emiterii deciziei atacate. Deoarece în perioada emiterii deciziei, reclamantul s-a aflat în concediu medical, raportul său de serviciu a fost suspendat de drept, neputându-se dispune încetarea contractului de management. Contractul de management este o instituție introdusă de O.U.G. nr. 105/2009, art. IV alin. (7) potrivit cu care „contractul de management este asimilat contractului individual de muncă și conferă titularului vechime în muncă și în specialitate. Instituția revocării funcționarilor publici nu se regăsește nici în Legea nr. 188/1999 și nici în O.U.G. nr. 195/2009 ce a stat la baza dispoziției date. Fiind aspecte de nelegalitate dovedite în prezenta cauză ce conduc la nulitatea actului administrativ, instanța de fond a dispus anularea acestuia, și, raportat la dispozițiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, a dispus reintegrarea reclamantului pe postul deținut anterior.

În vederea reparării integrale a prejudiciului, față de prevederile art. 78 alin. (2) C. muncii, s-a dispus acordarea drepturilor salariale începând cu data de 14 octombrie 2009, obligațiile incumbând ambilor pârâți care au generat motivele de nelegalitate ale actului atacat. Împotriva hotărârii instanței de fond pârâții Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Inspecția Muncii au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. I. Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale în motivarea recursului susține că instanța de fond în soluționarea cauzei a pronunțat o hotărâre cu aplicarea greșită a legii.

Recurentul consideră că instanța de fond trebuia să constate și să admită excepția lipsei competenței materiale a Curții de Apel de a soluționa pricina dedusă judecății precum și excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, susținând că, în cauză, calitatea procesuală pasivă are Inspecția Muncii. Recurentul mai arată că neîndeplinirea procedurii prealabile avea drept consecință respingerea acțiunii, ca inadmisibilă. De asemenea,recurentul apreciază că instanța de fond trebuia să constate că acțiunea reclamantului nu a fost timbrată, ceea ce conducea la anularea acesteia. II. Inspecția Muncii, prin motivele de recurs, susține că având în vedere faptul că actul normativ în baza cărora directorii coordonatori își exercitau prerogativele (O.U.G.

nr. 37/2009), și-a încetat valabilitatea, iar noul act normativ (O.U.G. nr. 105/2009) a prevăzut expres desființarea acestor posturi, și reluarea procedurii de desemnare a directorilor coordonatori (art. V), a fost emisă Decizia nr. 238 din 13 octombrie 2009. Deci, decizia atacată, constată o situație instituită printr-un act normativ cu valoare de lege (O.U.G. nr. 105/2009). Actul normativ - O.U.G. nr. 37/2009 - în baza căruia reclamantul a solicitat repunerea în funcția publică deținută anterior a fost reprodus de către O.U.G. nr. 105/2009, declarată neconstituțională de către Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1629/2009. Având în vedere prevederile art. 147 alin. (1) din Constituția României dispozițiile O.U.G.

nr. 37/2009, reproduse de către O.U.G. nr. 105/2009, și-au încetat efectele juridice și prin urmare nu se poate considera ca fiind legal, funcțional și actual, actul normativ (O.U.G. 37/2009) în baza căruia reclamantul solicită reintegrarea pe funcția deținută anterior. Recurenta-pârâtă susține că solicitarea este rămasă fără obiect și nu poate fi pusă în executare în baza unor prevederi neconstituționale. Astfel, actul normativ în baza căruia reclamantul a solicitat repunerea în funcția deținută anterior a fost reprodus de către O.U.G. nr. 105/2009, declarată la rândul său în dezacord cu legea fundamentală, în consecința acelorași critici de neconstituționalitate. Examinând cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele și pentru considerentele în continuare arătate. Cu privire la calitatea procesuală pasivă a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale Pentru a avea calitate procesuală pasivă într-o acțiune în contencios administrativ, nu este suficient ca „pârâtul” să fie o autoritate publică, fiind necesar ca autoritatea publică respectivă să fie emitenta actului administrativ contestat sau, să nu fi soluționat în termenul legal ori să fi refuzat nejustificat de a rezolva o cerere a reclamantului referitoare la un drept sau interes legitim. În virtutea principiului disponibilității părții, pentru ca persoana chemată în judecată să dobândească rolul de subiect pasiv este necesar ca acesteia să-i poată fi opuse obligații corelative unor drepturi, atât drepturile, cât și obligațiile fiind necesar a forma un conținut reglementat de anumite norme juridice.

Cu alte cuvinte, calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana celui chemat în judecată și cel obligat în raportul juridic dedus judecății Având în vedere că într-un proces, calitatea de pârât poate aparține numai persoanei despre care se afirmă că a încălcat sau nu a recunoscut un drept, în cauza de față, în raport de obiectul acțiunii și de motivarea în fapt și în drept a acesteia, rezultă că Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale are calitate procesuală pasivă, deoarece contractul de management a fost încheiat cu Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale iar numirea în funcție s-a dispus de ministru. În consecință, pentru considerentele arătate, Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale.

Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a respins excepția lipsei competenței materiale a Curții de Apel Brașov, excepția lipsei procedurii prealabile și excepția netimbrării cererii de suspendare. Astfel, Înalta Curte, în acord cu cele reținute de Curtea de Apel Craiova, constată că în cauza de față, în raport de obiectul cererii, competența materială și teritorială aparține curții de apel în raport cu dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată. De asemenea, Înalta Curte constată că excepția inadmisibilității acțiunii a fost corect respinsă, instanța de fond în mod temeinic reținând că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, republicată.

Dar, în cauză, reclamantul chiar a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile (filele 50-52 dosar fond). Referitor la excepția netimbrării Înalta Curte și de această dată constată că instanța de fond în mod corect a calificat obiectul acțiunii și a apreciat că în raport de dispozițiile art. 15 lit. a) din Legea nr. 146/1997 aceasta este scutită de plata taxei judiciare de timbru și a timbrului judiciar. Cu privire la legalitatea actului administrativ atacat Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții.

O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe. În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare. Prin decizia susmenționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice.

Așa cum s-a arătat și în decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice. În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conține aceleași soluții legislative. În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată, de asemenea, neconstituțională.

Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut. Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale. Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat. În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție.

În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României. În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice cât și actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire și a contractului de management. Pierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție publică de conducere în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat. Viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele. Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional. Viciul de neconstituționalitate al Ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurenților sub acest aspect sunt întemeiate iar instanța de fond în mod greșit a dispus anularea deciziei nr. 238 din 13 octombrie 2009. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată, Înalta Curte va admite recursurile, va modifica sentința atacată în sensul că va respinge acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Inspecția Muncii, împotriva sentinței civile nr. 87/F din 28 aprilie 2010 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantului T.G., ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 7 ianuarie 2011.