ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 57/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 57/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin acțiunea formulată reclamantul T.G. a solicitat în

contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și

Inspecția Muncii, anularea Deciziei nr. 238 din 13 octombrie 2009 emisă de

Inspecția Muncii București prin Inspectorul General de Stat C.M., cu privire la

încetarea contractului de management al reclamantului, relativ la funcția de

director coordonator adjunct de Securitate și Sănătate în Muncă la Inspectoratul Teritorial de Muncă Brașov și repararea prejudiciului cauzat prin emiterea

acestei decizii, respectiv repunerea reclamantului în drepturi, adică în

situația anterioară emiterii deciziei, cu acordarea tuturor drepturilor

materiale legale, conform Ordinului Ministrului Muncii, Familiei și Protecției

Sociale nr. 885 din 25 mai 2009 și cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii, reclamantul a

susținut că la data de 25 mai 2009 a fost încheiat contractul de management nr.

21/2009, ca urmare a Ordinului ministrului nr. 885 din 25 mai 2009 prin care

reclamantul a fost numit pe o perioadă de maxim 4 ani în funcția de director

coordonator adjunct de Securitate și Sănătate în Muncă la Inspectoratul Teritorial de Muncă Brașov.

Obiectul contractului de management

îl reprezenta, conform art. 2 pct. 1, „organizarea, conducerea și administrarea

Inspectoratului Teritorial de Muncă Brașov, în domeniul securității și

sănătății în muncă, precum și gestionarea patrimoniului și a mijloacelor

materiale și bănești ale acestuia, în condițiile realizării unui management

eficient și de calitate" și, potrivit pct. 2, „directorul coordonator

adjunct va acționa pe baza obiectivelor și a indicatorilor de performanță, care

fac obiectul anexei la prezentul contract de management".

Reclamantul a mai susținut că,

urmare a agravării stării de sănătate, în data de 05 octombrie 2009, a intrat în concediu medical și tot din motive de sănătate, a beneficiat de concediu legal în

perioada 18 septembrie 2009-02 octombrie 2009.

În opinia reclamantului, decizia

atacată încalcă prevederile contractului de management în legătură cu

situațiile în care acesta poate înceta, precum și cu situațiile în care se

poate dispune revocarea directorului coordonator adjunct, respectiv prin act

administrativ al ordonatorului principal de credite, pârâta prevalându-se de

ordinul nr. 1636 din 09 octombrie 2009 al ministrului muncii, familiei și

protecției sociale, prin care se transferă dreptul de a lua decizii

Inspectorului general de Stat și se acordă responsabilitatea punerii în

aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 105/2009.

Ministerul Muncii, Familiei și

Protecției Sociale, prin întâmpinare, a invocat o serie de excepții și anume:

- excepția lipsei competenței

materiale a Curții de Apel;

- excepția lipsei calității

procesuale pasive, motivată de faptul că decizia a cărei anulare se solicită

este emisă de Inspecția Muncii care, potrivit Anexei nr. 2 lit. A) pct. II din

H.G. nr. 11 din 23 ianuarie 2009 coroborat cu art. 1 din Legea nr. 108/1999,

este organ de specialitate al administrației publice centrale, are personalitate

juridică și poate sta în instanță în nume propriu;

- excepția lipsei procedurii

prealabile cu consecința respingerii acțiunii ca inadmisibilă;

- anularea acțiunii ca netimbrată.

Pârâta Inspecția Muncii a formulat

la rândul său întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii, ca

neîntemeiată.

Prin sentința civilă nr. 87/F din 28

aprilie 2010 Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal,

a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale și excepția inadmisibilității acțiunii

invocate de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, a admis

acțiunea formulată de reclamant, a dispus anularea Deciziei nr. 238 din 13

octombrie 2009 emisă de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale -

Inspecția Muncii, a obligat pârâții la reintegrarea reclamantului în funcția

deținută anterior, respectiv de director coordonator adjunct în domeniul

securității și sănătății în muncă în cadrul Inspectoratului Teritorial de Muncă

Brașov și, totodată, i-a obligat pe aceștia la plata către reclamant a

drepturilor salariale corespunzătoare postului de director coordonator adjunct,

începând cu data de 14 octombrie 2009.

Pentru a pronunța această soluție

instanța de fond, în ședința publică din 26 martie 2010, s-a pronunțat asupra

excepțiilor necompetenței materiale a Curții de Apel Brașov și a anulării

acțiunii ca netimbrată, când prima excepție a fost respinsă raportat la natura

actului administrativ atacat și la calitatea părților chemate în judecată, iar

în privința celei de a doua excepții, s-a constatat că aceasta a rămas fără

obiect întrucât acțiunea este scutită de la plata taxei de timbru și a

timbrului judiciar fiind un litigiu asimilat din acest punct de vedere celor de

dreptul muncii.

În vederea soluționării celorlalte

excepții invocate, instanța de fond a apreciat că este necesară antamarea, în

parte, a fondului cauzei, pentru verificarea calității procesuale pasive a

pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, și ulterior a

soluționării excepției lipsei procedurii prealabile invocată de această parte.

Astfel, Curtea de Apel a constatat

că, în cauză, contractul de management a fost încheiat cu M.M.F.P.S., având ca

obiect organizarea, conducerea și administrarea I.T.M. Brașov precum și

gestionarea patrimoniului și mijloacelor materiale și bănești ale acestuia,

ministerul, în calitate de angajator, fiind reprezentat prin ministru care, la

rândul său a fost reprezentat prin Inspectorul general de stat al I.M., C.M.,

delegat în baza Ordinului nr. 654 din 20 mai 2009. De altfel, contractul de

management a fost semnat pentru angajator de ministrul muncii, familiei și

protecției sociale, iar numirea în funcție a reclamantului s-a dispus de

ministru și nu de inspectorul general de stat.

Fiind vorba despre încetarea unui

contract de management încheiat cu Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale, instanța de fond a constatat că în cauză este dovedită legitimitatea

procesuală pasivă a acestei instituții, excepția lipsei calității procesuale

pasive fiind respinsă.

Cu privire la excepția lipsei

procedurii prealabile invocată de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și

Protecției Sociale, Curtea de apel a apreciat că reclamantul a făcut dovada

formulării acesteia, cu respectarea termenului prevăzut de art. 7 din Legea nr.

554/2004, republicată.

Prin urmare, și această excepție a

fost considerată neîntemeiată fiind respinsă ca atare.

Pe fondul cauzei, s-a constatat că

motivele de nelegalitate invocate privesc încetarea contractului de management

în condițiile în care reclamantul se afla în concediu medical, fiind invocate

în acest sens, dispozițiile art. 60 alin. (1) lit. a) C. muncii.

Reclamantul s-a aflat în

incapacitate temporară de muncă din 05 octombrie 2009 și până la 01 decembrie

2009, observându-se că data de începere a concediului medical este anterioară

atât intrării în vigoare a O.U.G. nr. 105/2009 cât și a emiterii deciziei

atacate.

Deoarece în perioada emiterii

deciziei, reclamantul s-a aflat în concediu medical, raportul său de serviciu a

fost suspendat de drept, neputându-se dispune încetarea contractului de

management.

Contractul de management este o

instituție introdusă de O.U.G. nr. 105/2009, art. IV alin. (7) potrivit cu care

„contractul de management este asimilat contractului individual de muncă și

conferă titularului vechime în muncă și în specialitate.

Instituția revocării funcționarilor

publici nu se regăsește nici în Legea nr. 188/1999 și nici în O.U.G. nr.

195/2009 ce a stat la baza dispoziției date.

Fiind aspecte de nelegalitate

dovedite în prezenta cauză ce conduc la nulitatea actului administrativ,

instanța de fond a dispus anularea acestuia, și, raportat la dispozițiile art.

8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 106 alin. (1) din Legea nr.

188/1999, a dispus reintegrarea reclamantului pe postul deținut anterior.

În vederea reparării integrale a

prejudiciului, față de prevederile art. 78 alin. (2) C. muncii, s-a dispus

acordarea drepturilor salariale începând cu data de 14 octombrie 2009,

obligațiile incumbând ambilor pârâți care au generat motivele de nelegalitate

ale actului atacat.

Împotriva hotărârii instanței de

fond pârâții Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Inspecția

Muncii au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

I. Ministerul Muncii, Familiei și

Protecției Sociale în motivarea recursului susține că instanța de fond în

soluționarea cauzei a pronunțat o hotărâre cu aplicarea greșită a legii.

Recurentul consideră că instanța de

fond trebuia să constate și să admită excepția lipsei competenței materiale a

Curții de Apel de a soluționa pricina dedusă judecății precum și excepția

lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și

Protecției Sociale, susținând că, în cauză, calitatea procesuală pasivă are

Inspecția Muncii.

Recurentul mai arată că

neîndeplinirea procedurii prealabile avea drept consecință respingerea

acțiunii, ca inadmisibilă.

De asemenea,recurentul apreciază că

instanța de fond trebuia să constate că acțiunea reclamantului nu a fost

timbrată, ceea ce conducea la anularea acesteia.

II. Inspecția Muncii, prin motivele

de recurs, susține că având în vedere faptul că actul normativ în baza cărora

directorii coordonatori își exercitau prerogativele (O.U.G. nr. 37/2009), și-a

încetat valabilitatea, iar noul act normativ (O.U.G. nr. 105/2009) a prevăzut

expres desființarea acestor posturi, și reluarea procedurii de desemnare a

directorilor coordonatori (art. V), a fost emisă Decizia nr. 238 din 13

octombrie 2009.

Deci, decizia atacată, constată o

situație instituită printr-un act normativ cu valoare de lege (O.U.G. nr.

105/2009).

Actul normativ - O.U.G. nr. 37/2009

- în baza căruia reclamantul a solicitat repunerea în funcția publică deținută

anterior a fost reprodus de către O.U.G. nr. 105/2009, declarată

neconstituțională de către Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1629/2009.

Având în vedere prevederile art. 147

alin. (1) din Constituția României dispozițiile O.U.G. nr. 37/2009, reproduse

de către O.U.G. nr. 105/2009, și-au încetat efectele juridice și prin urmare nu

se poate considera ca fiind legal, funcțional și actual, actul normativ (O.U.G.

37/2009) în baza căruia reclamantul solicită reintegrarea pe funcția deținută

anterior.

Recurenta-pârâtă susține că

solicitarea este rămasă fără obiect și nu poate fi pusă în executare în baza

unor prevederi neconstituționale.

Astfel, actul normativ în baza

căruia reclamantul a solicitat repunerea în funcția deținută anterior a fost

reprodus de către O.U.G. nr. 105/2009, declarată la rândul său în dezacord cu

legea fundamentală, în consecința acelorași critici de neconstituționalitate.

Examinând cauza și sentința recurată

în raport cu actele și lucrările dosarului precum și cu dispozițiile legale

incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele și pentru

considerentele în continuare arătate.

Cu privire la calitatea procesuală

pasivă a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale

Pentru a avea calitate procesuală

pasivă într-o acțiune în contencios administrativ, nu este suficient ca

„pârâtul” să fie o autoritate publică, fiind necesar ca autoritatea publică

respectivă să fie emitenta actului administrativ contestat sau, să nu fi

soluționat în termenul legal ori să fi refuzat nejustificat de a rezolva o

cerere a reclamantului referitoare la un drept sau interes legitim.

În virtutea principiului

disponibilității părții, pentru ca persoana chemată în judecată să dobândească

rolul de subiect pasiv este necesar ca acesteia să-i poată fi opuse obligații

corelative unor drepturi, atât drepturile, cât și obligațiile fiind necesar a

forma un conținut reglementat de anumite norme juridice.

Cu alte cuvinte, calitatea

procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana celui

chemat în judecată și cel obligat în raportul juridic dedus judecății

Având în vedere că într-un proces,

calitatea de pârât poate aparține numai persoanei despre care se afirmă că a

încălcat sau nu a recunoscut un drept, în cauza de față, în raport de obiectul

acțiunii și de motivarea în fapt și în drept a acesteia, rezultă că Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale are calitate procesuală pasivă, deoarece

contractul de management a fost încheiat cu Ministerul Muncii, Familiei și

Protecției Sociale iar numirea în funcție s-a dispus de ministru.

În consecință, pentru considerentele

arătate, Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a respins

excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și

Protecției Sociale.

Pe de altă parte, Înalta Curte

apreciază că instanța de fond în mod corect a respins excepția lipsei

competenței materiale a Curții de Apel Brașov, excepția lipsei procedurii

prealabile și excepția netimbrării cererii de suspendare.

Astfel, Înalta Curte, în acord cu

cele reținute de Curtea de Apel Craiova, constată că în cauza de față, în

raport de obiectul cererii, competența materială și teritorială aparține curții

de apel în raport cu dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,

republicată.

De asemenea, Înalta Curte constată

că excepția inadmisibilității acțiunii a fost corect respinsă, instanța de fond

în mod temeinic reținând că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 7 alin.

(5) din Legea nr. 554/2004, republicată.

Dar, în cauză, reclamantul chiar a

făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile (filele 50-52 dosar fond).

Referitor la excepția netimbrării

Înalta Curte și de această dată constată că instanța de fond în mod corect a

calificat obiectul acțiunii și a apreciat că în raport de dispozițiile art. 15

lit. a) din Legea nr. 146/1997 aceasta este scutită de plata taxei judiciare de

timbru și a timbrului judiciar.

Cu privire la legalitatea actului

administrativ atacat

Guvernul României a adoptat O.U.G.

nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de

ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate,

mai precis schimbarea denumirii acestor funcții.

O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată

neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de

Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii

de aprobare a acestei ordonanțe.

În cadrul controlului a priori

realizat pe calea excepției de neconstituționalitate a legii de aprobare a

ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării

prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată

de legea de aprobare.

Prin decizia susmenționată s-a

reținut neconstituționalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a

emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin

Constituție legii organice.

Așa cum s-a arătat și în decizia nr.

1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea

de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din

Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.

În ceea ce privește O.U.G. nr.

105/2009, prin decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat

neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr.

37/2009, deoarece conține aceleași soluții legislative.

În cauză, reclamantul a invocat

beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe

de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act

administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată, de

asemenea, neconstituțională.

Înalta Curte precizează că actele

administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași

forță juridică le-a prevăzut.

Însă, în cauză suntem în prezența

unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile

jurisdicției constituționale.

Puterile discreționare ale

autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în

condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă

limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul ca unică

autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările

reglementate în Constituție.

În situația legiferării prin

ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul în baza delegării legislative

poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității

legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție,

respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României.

În ceea ce privește O.U.G. nr.

37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost

declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât

modalitatea de reglementare a funcției publice cât și actul administrativ de

numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu

încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional al

actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea

de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului

administrativ de numire și a contractului de management.

Pierderea legitimității

constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate

asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului

într-o funcție publică de conducere în alte condiții decât cele reglementate

prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate

fi invocat.

Viciul de neconstituționalitate al

actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și

viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul

de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează că potrivit

prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea

Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care

se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control

à priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile

și ordonanțele.

Judecătorul de drept administrativ

(ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea

acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli

constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar

neconstituțional.

Viciul de neconstituționalitate al

Ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge

și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

Astfel fiind, Înalta Curte constată

că susținerile și criticile recurenților sub acest aspect sunt întemeiate iar

instanța de fond în mod greșit a dispus anularea deciziei nr. 238 din 13

octombrie 2009.

În consecință, pentru considerentele

arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată, Înalta

Curte va admite recursurile, va modifica sentința atacată în sensul că va

respinge acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Inspecția Muncii,

împotriva sentinței civile nr. 87/F din 28 aprilie 2010 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată în sensul

că respinge acțiunea reclamantului T.G., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică,

astăzi 7 ianuarie 2011.