ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1778/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1778/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prima instanță

Prin acțiunea

înregistrată la Curtea de Apel Alba Iulia – Secția de contencios administrativ

și fiscal reclamantul M.D. a solicitat in contradictoriu cu pârâta Autoritatea

Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor:

-

anularea Ordinului nr. 69495 din 23 aprilie 2009, emis de către președintele

Autorității Naționale Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor;

-

anularea măsurii acordării preavizului și a

eliberării reclamantului din

funcția de Director Executiv al Direcției

Sanitare Veterinare și pentru siguranța alimentelor Alba;

-

reintegrarea în funcție pe vechiul post cu consecința acordării drepturilor

salariale ce se cuvin în această situație,

cu

cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii

a susținut că ordinul de eliberare din funcție a fost

emis în temeiul unui act normativ neconstituțional, fiind înființată o

funcție care,

cu excepția denumirii, păstrează în proporție de peste 50%

atribuțiile funcției publice desființate, nefiind respectate prevederile

privitoare la condițiile de

ocupare ale

unei funcții publice, iar direcția sanitar-veterinară nu este un serviciu

public

deconcentrat.

î

n drept, s-au invocat prevederile art. 106 alin. (1) și (2)

din Legea nr. 188/1999 și Legea nr. 554/2004.

În

probațiune s-au depus: ordine si dovada îndeplinirii procedurii prealabile.

Prin

î

ntâmpinare, pârâta a solicitat

respingerea acțiunii ca neîntemeiată, dispozițiile art. III din O.U.G. nr. 37/2009

vizând și funcția ocupată de reclamant, fiind respectate termenele și

condițiile impuse de acest act normativ.

De

asemenea, s-a susținut că prin desființarea funcției reclamantul nu poate fi

reîncadrat, iar pentru acordarea drepturilor salariale ar trebui să existe

funcția publică de conducere de director executiv adjunct.

Prin

sentința nr. 226/F/CA/2009, Curtea de Apel Alba Iulia –Secția de contencios

administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul M.D.

împotriva pârâtei

Autoritatea Națională

Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și a dispus anularea

Ordinului nr. 69495 din 23 aprilie 2009 emis de pârâtă; reintegrarea

reclamantului în funcția publică deținută anterior;

a obligat pârâta să-i achite reclamantului diferența dintre drepturile

salariale

de care ar fi beneficiat pe perioada cuprinsă între data

eliberării din funcția publică și până la reintegrare, și respectiv, cele

încasate pentru funcția efectiv deținută.

a

fost obligată

pârâta la 1500 lei cheltuieli de judecată în favoarea reclamantului.

Pentru

a pronunța această sentință prima instanță a reținut că temeiul juridic ce a

stat la baza ordinului îl constituie O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de

îmbunătățire a activității administrației publice care la art. III alin. (1)

prevede că „funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile

încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al

serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale

administrației publice centrale din

unitățile administrativ teritoriale prevăzute în

anexa la prezenta

ordonanță de urgență, care face parte integrantă din aceasta precum și

adjuncții acestora se desființează în termen de 32 de zile de la data

intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de

urgență". Funcția de conducere al

reclamantului este cuprinsă în

anexa O.U.G. nr. 37/2009.

Prin

Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională, în

cadrul controlului anterior promulgării legii de aprobare a ordonanței, s-a

constatat că această lege de aprobare a O.U.G. nr.

37/2009 este neconstituțională,

ca urmare a încălcării normelor

privitoare la adoptarea ordonanței de urgență

prevăzute

de art. 115 alin. (6) din Constituție și prin faptul că ordonanța conține la

art.

III prevederi care aduc atingere funcționării instituțiilor fundamentale ale

statului.

Raportat

la motivele expuse, instanța a considerat că neconstituționalitatea

dispozițiilor legale aplicabile în materie a determinat revenirea la structura

organizatorică și la statul de funcții existent în perioada derulării raportului

de serviciu al reclamantului.

î

n condițiile în care actul normativ ce a stat la baza

ordinului ce face

obiectul acțiunii este

lipsit de temei legal, instanța a apreciat ca fondată

acțiunea reclamantului privind nelegalitatea

ordinului contestat,

încetarea raporturilor de serviciu, acordarea

preavizului și eliberarea sa din funcție.

î

n temeiul art. 106 alin. (1) și (2) din Legea nr. 188/1999,

a dispus anularea ordinului contestat, reintegrarea reclamantului în funcția

publică deținută anterior și obligarea pârâtei la plata către reclamant a

diferenței dintre drepturile salariale de care ar fi beneficiat pe perioada

cuprinsă între data eliberării din funcția publică și până la reintegrare și,

respectiv cele încasate pentru funcția efectiv deținută.

Instanța

de recurs

Împotriva

acestei sentințe a declarat recurs pârâta Autoritatea Națională Sanitară

Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor .

În

motivele de recurs s-a susținut că soluția instanței de fond a fost adoptată cu

aplicarea greșită a legii.

Astfel,

s-a precizat că ordinul de eliberare din funcție a fost adoptat în baza O.U.G. nr.

37/2009, lista anexă lit. i) pct. 1 cuprinzând direcțiile sanitar - veterinare

și pentru siguranța alimentelor județene și a municipiului București,

desființarea funcției producându-se ope legis, actul fiind legal emis în raport

de legislația în vigoare în momentul emiterii acestuia.

Recurenta

a arătat că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin O.U.G. nr. 105/2009, legea

veche însă supraviețuiește în cazul situațiilor juridice născute anterior

abrogării sale, în sensul că funcția deținută de intimat a fost și rămâne

desființată, așa încât nu se poate face reîncadrarea pe o funcție desființată.

S-a

susținut că noua lege prelungește validitatea actelor administrative născute

sub imperiul legii, sub aspectul validității sau nulității actelor juridice,

faptele generatoare sau extinctive de situații juridice rămân guvernate de

principiul tempus regit actum, deci de legea în vigoare în momentul încheierii

lui.

În

motivarea recursului s-a mai precizat că reclamantul-intimat a acceptat o

funcție publică vacantă de consilier superior în cadrul D.S.V.S.A., și ca

urmare i s-a respectat dreptul la muncă și protecție socială.

În

drept, recursul s-a întemeiat pe prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Intimatul

a formulat Întâmpinare, solicitând respingerea recursului, arătând că ordinul

atacat s-a fondat exclusiv pe prevederile O.U.G. nr. 37/2009 care a modificat

Legea nr. 188/1999, prin care s-au desființat funcțiile publice și posturile încadrate

în regim contractual care conferă calitatea de conducător al serviciilor

publice deconcertate, soluție greșită care încalcă prevederile Constituției,

ale jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului privind securitatea

raporturilor juridice.

S-a

motivat că după desființarea postului a fost înființat un al post identic, din

perspectiva atribuțiilor funcției și a condițiilor de ocupare.

Înalta

Curte, examinând motivele de recurs, obiectul acțiunii, legislația aplicabilă

reține:

Situația

de fapt

Prin

Ordinul nr. 69435 din 23 aprilie 2009 Autoritatea Națională Sanitară Veterinară

și pentru Siguranța Alimentelor l-a eliberat din funcția publică pe reclamantul

M.D., director executiv al D.V.S.A. Alba, ca urmare a aplicării O.U.G. nr. 37/2009.

Reclamantul

a solicitat anularea Ordinului, cerere întemeiată pe prevederile Legii nr. 554/2004,

derivând din neconstituționalitatea ordonanței.

S-a

invocat excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009.

În

timpul soluționării acestei cauze, prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009

Curtea Constituțională a României a declarat neconstituțională Legea de

aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a

activității administrației publice.

Legislația

aplicabilă

Legea

nr. 554/2004 art. 9 alin. (1) -

Persoana vătămată

într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții

din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ,

însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul

principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a

dispoziției din ordonanță.

Alin.

(4) -

În situația în care decizia de declarare a

neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză,

acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ

competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data

publicării deciziei Curții Constituționale în M. Of. al României, Partea I.

Alin.

(5) -

Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate

avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin

ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza

acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea

unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative

Constituția

României art. 146 alin. (1) – Curtea Constituțională are următoarele atribuții:

lit.

a)-

se pronunță asupra constituționalității legilor,

înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Președintelui României, a unuia

dintre președinții celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curți de Casație

și Justiție, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puțin 50 de deputați

sau de cel puțin 25 de senatori, precum și, din oficiu, asupra inițiativelor de

revizuire a Constituției;

Art.

146 alin. (1) lit. d) -

hotărăște asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind

legile și ordonanțele, ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de

arbitraj comercial; excepția de neconstituționalitate poate fi ridicată și

direct de Avocatul Poporului;

Legea

nr. 47/1992, art. 29 alin. (3) -

Nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca

fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale.

art.

29 alin. (5) -

Pe perioada soluționării excepției de

neconstituționalitate judecarea cauzei se suspendă.

art. 15 - Curtea Constituțională se pronunță

asupra constituționalității legilor înainte de promulgarea acestora, la

sesizarea Președintelui României, a unuia dintre președinții celor două Camere,

a Guvernului, a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a Avocatului Poporului, a

unui număr de cel puțin 50 de deputați sau de cel puțin 25 de senatori.

În vederea soluționării prezentului recurs, se va efectua în

continuare atât analiza legislației specifice cu aplicabilitate în cauză, cât

și expunerea considerațiilor teoretice privind excepția de

neconstituționalitate și efectele acesteia.

Constituția

fixează cadrul juridic al controlului constituționalității legilor și

ordonanțelor de guvern, reglementarea în detaliu aducând-o legea organică

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale a României, Legea nr.

47/1992.

După

criteriul momentului în care se exercită controlul, legea fundamentală

instituie un control prealabil intrării în vigoare a legii, denumit controlul a

priori și controlul posterior intrării în vigoare a legii, dar în acest caz și

a ordonanțelor de guvern.

Controlul

de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate

reprezintă un control concret în cadrul căruia prevalează garantarea

drepturilor și libertăților cetățenești fiind un control de conformitate și

conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile

Constituției.

Ca regulă

generală, în cazul declarării neconstituționalității unor legi sau ordonanțe, dispozițiile

din lege sau alte acte normative cu aceeași forță juridică își încetează

aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea deciziei

Curții, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituționale nu sunt

puse în acord cu dispozițiile Curții.

Deciziile

Curții Constituționale sunt obligatorii și produc efecte de la data publicării,

acesta constituind un mod specific de ieșire din vigoare, mai precis de încetare

a efectelor juridice a dispozițiilor unei legi sau ordonanțe.

În ceea

ce privește admiterea unei excepții de neconstituționalitate ridicate de o

parte într-un litigiu efectele sunt diferite, dispozițiile neconstituționale își

încetează efectele din momentul adoptării deciziei Curții Constituționale,

concluzie care rezultă din procedura reglementată în art. 29 din Legea nr. 47/1992.

Astfel, potrivit

procedurii reglementate în Legea nr. 47/1992, instanța sesizată, dacă apreciază

că excepția are legătură cu soluționarea cauzei suspendă judecata și trimite

dosarul la Curtea Constituțională.

Deciziile

Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate

sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale,

a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă,

decizia Curții Constituționale fiind definitivă și obligatorie, cu efecte erga

omnes, iar textul neconstituțional își pierde eficiența.

În

situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și

imediată, ar însemna că întreaga procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce

nu poate constitui scopul unei reglementări.

Dimpotrivă,

orice acțiune de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul

precizat mai sus pot fi interpretate dispozițiile constituționale și cele din

Legea nr. 47/1992, lege organică, ce stabilește în concret atribuțiile și

competențele Curții Constituționale.

Alături

de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reține ca având aplicabilitate în

cauză, decizia nr. 186/1999 a Curții Constituționale, în care s-a subliniat că

în considerarea efectelor obligatorii și erga omnes ale deciziilor Curții

Constituționale, instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a

dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura dispozițiile

neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea

acelor prevederi

În cazul O.U.G.

nr. 37/2009 s-a ridicat excepția de neconstituționalitate a unor dispoziții din

această ordonanță, într-un dosar al Curții de Apel Pitești – Secția comercială

și de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 3 iunie 2009

fiind sesizată Curtea Constituțională cu soluționarea excepției.

Ulterior,

la 26 iunie 2009 Camera

d

eputaților

a transmis Curții Constituționale sesizarea referitoare la

neconstituționalitatea Legii pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele

măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice.

Plenul

Curții Constituționale în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15

și urm. din Legea nr. 47/1992 a exercitat controlul de constituționale a priori

asupra legii de aprobare a ordonanței și totodată asupra ordonanței respective,

care constituie conținutul normativ al legii.

Prin decizia

nr. 1257 din 7 octombrie 2009 s-a declarat neconstituțională legea de aprobare

a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul

neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această

lege.

Prin decizia

nr. 1629 din 3 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluționat excepția de

neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 s-a declarat

neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009.

La

pronunțarea acestei ultime decizii s-a avut în vedere că prin decizia nr. 1257

din 7 octombrie 2009 în cadrul controlului a priori s-a declarat

neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, controlul de

constituționalitate raportându-se indisolubil la actul normativ supus aprobării

prin lege. În considerentele deciziei au fost explicate motivele de

neconstituționalitate a reglementărilor cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009,

conchizând Curtea Constituțională că modalitatea de reglementare a funcției

publice, „actul administrativ” de numire reprezintă construcții juridice

deficitare și confuze care ridică problema statutului juridic al directorului

coordonator și a naturii juridice a contractului de management.

S-a

precizat că potrivit deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate,

la adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, prevederile art. 15 din Constituție, statutul

juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999,

care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru

care nu avea competență materială.

Întrucât

excepția ridicată privind neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/2009 era deja

soluționată prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională

prin decizia n.1629/2009 a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009, pentru

că aceasta conține aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și

cele care au constituit obiectul criticii de neconstituționalitate formulate de

autorul excepției.

În raport

de considerentele celor două decizii se reține că în cazul excepției de

neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 s-a apreciat existența motivului de

inadmisibilitate reglementat de art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, întrucât

deja actul a fost declarat neconstituțional printr-o decizie anterioară a Curții

Constituționale, declarând neconstituțional și actul normativ nou care a

înlocuit O.U.G. nr. 37/2009.

În fața

unui astfel de comportament constituțional rezultă că efectele deciziei

pronunțate în controlul a priori se extind în mod evident și asupra soluțiilor

adoptate în cazul excepției de neconstituționalitate, întrucât legea a fost

declarată neconstituțională înainte de promulgare și ca urmare nu a avut o

existență juridică proprie.

Atât

dispozițiile cât și considerentele celor 2 decizii pronunțate de Curtea

Constituțională demonstrează că O.U.G. nr. 37/2009 a fost neconstituțională și

că excepția formulată era întemeiată.

În cazul

actelor administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege

organică, potrivit art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituția României, s-a

creat un cadru juridic special.

Astfel,

potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un

drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din

Ordonanțe, poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ,

acțiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile

cauzate prin aceste Ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza

acestora, precum și după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea

unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative.

Același

text de lege reglementează în alin. (4) situația acțiunilor formulate de o

persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța

prin admiterea unei excepții într-o altă cauză.

Din

interpretarea logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte

constată că legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepției de

neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc, de la

data admiterii excepției și în cauze similare, care au ca temei juridic

aceleași prevederi declarate neconstituționale.

În

litigiul care formează obiectul prezentei analize judiciare,

reclamantul-intimat a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție,

temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004, invocându-se și

neconstituționalitatea ordonanței care a stat la baza adoptării actului

administrativ.

Prin

decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 și Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009,

Curtea Constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G. nr.

37/2009 și implicit această ordonanță, precum și O.U.G. nr. 105/2009.

î

n consecință în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004

efectele acestei decizii se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect

anularea actelor administrative emise în baza O.U.G. nr. 37/2009.

Eliberarea

reclamantului dintr-o funcție publică în alte situații decât cele reglementate

în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod

evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de

securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și

actele comunitare, precum și alte tratate internaționale la care România este

parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 și 20

din Constituția României.

În ceea

ce privește ultraactivitatea O.U.G. nr. 37/2009, ca urmare a faptului că

funcția deținută de reclamant a fost și rămâne desființată.

Înalta

Curte arată că legea de aprobare a acestei Ordonanțe a fost constatată prin

decizia nr. 1257/2009 ca neconstituțională, iar analiza de

neconstituționalitate a avut în vedere atât legea de aprobare cât și însăși ordonanța

de urgență, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat Ordonanța de

urgență, corpul legii fiind reprezentat de înseși dispozițiile ordonanței.

Înalta

Curte arată că actele și măsurile adoptate în baza acestei Ordonanțe sunt

afectate de viciul de neconstituționalitate al ordonanței și în consecință, corect

au fost anulate de instanța de fond.

În ceea

ce privește opțiunea reclamantului de a fi trecut într-o altă funcție publică

se constată că acceptul reclamantului a fost impus de desființarea funcției

publice de conducere de director executiv adjunct în baza O.U.G. nr. 37/2009,

adică printr-un act normativ adoptat cu nesocotirea normelor Constituționale,

context în care acceptul este lipsit de relevanță.

Acceptarea

funcției a fost determinată de măsura dispusă prin art. 4 al ordinului de

eliberare din funcție, în sensul că poate opta pentru numirea într-o funcție

publică vacantă.

Enunțul

de mai sus se întemeiază pe conținutul adresei aflate la fila 42 a dosarului de fond, care demonstrează că reclamantul a acceptat funcția propusă, la data

respectivă neavând o altă posibilitate de a continua raportul de funcție.

În ceea

ce privește desființarea funcției deținută de reclamant, arătăm că potrivit

celor două decizii ale Curții Constituționale măsura contravine

c

onstituției.

De

asemenea Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că principiul

preeminenței dreptului și noțiunea de proces echitabil consacrate de art. 6 din

Convenție se opun oricărei ingerințe a puterii legislative în administrarea

justiției, în scopul influențării soluționării judicioase a unui litigiu.

Ori prin

adoptarea O.U.G. nr. 105/2009 s-a săvârșit tocmai o astfel de încălcare a art. 6

din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care corect a fost sancționată de

instanța de fond cu anularea actului vătămător.

Desființarea

postului deținut de reclamant prin cele 2 ordonanțe este lipsită de efecte

juridice din moment ce ambele ordonanțe au fost declarate neconstituționale,

astfel că se revine la forma și structura reglementată de Legea nr. 188/1999,

care este lege organică și ale cărei dispoziții sunt de natură să asigure

stabilitatea funcției publice, ca element al securității sociale.

În raport

de considerentele de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ., recursul se va

respinge ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța

Alimentelor împotriva sentinței nr. 226 din 3 noiembrie 2009 a Curții de Apel Alba Iulia – Secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 9 aprilie 2010.