ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1778/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prima instanță Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Alba Iulia – Secția de contencios administrativ și fiscal reclamantul M.D. a solicitat in contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor: - anularea Ordinului nr. 69495 din 23 aprilie 2009, emis de către președintele Autorității Naționale Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor; - anularea măsurii acordării preavizului și a eliberării reclamantului din funcția de Director Executiv al Direcției Sanitare Veterinare și pentru siguranța alimentelor Alba; - reintegrarea în funcție pe vechiul post cu consecința acordării drepturilor salariale ce se cuvin în această situație, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii a susținut că ordinul de eliberare din funcție a fost emis în temeiul unui act normativ neconstituțional, fiind înființată o funcție care, cu excepția denumirii, păstrează în proporție de peste 50% atribuțiile funcției publice desființate, nefiind respectate prevederile privitoare la condițiile de ocupare ale unei funcții publice, iar direcția sanitar-veterinară nu este un serviciu public deconcentrat. î n drept, s-au invocat prevederile art. 106 alin. (1) și (2) din Legea nr. 188/1999 și Legea nr. 554/2004. În probațiune s-au depus: ordine si dovada îndeplinirii procedurii prealabile. Prin î ntâmpinare, pârâta a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, dispozițiile art. III din O.U.G.

nr. 37/2009 vizând și funcția ocupată de reclamant, fiind respectate termenele și condițiile impuse de acest act normativ. De asemenea, s-a susținut că prin desființarea funcției reclamantul nu poate fi reîncadrat, iar pentru acordarea drepturilor salariale ar trebui să existe funcția publică de conducere de director executiv adjunct. Prin sentința nr. 226/F/CA/2009, Curtea de Apel Alba Iulia –Secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul M.D. împotriva pârâtei Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și a dispus anularea Ordinului nr. 69495 din 23 aprilie 2009 emis de pârâtă; reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior; a obligat pârâta să-i achite reclamantului diferența dintre drepturile salariale de care ar fi beneficiat pe perioada cuprinsă între data eliberării din funcția publică și până la reintegrare, și respectiv, cele încasate pentru funcția efectiv deținută.

a fost obligată pârâta la 1500 lei cheltuieli de judecată în favoarea reclamantului. Pentru a pronunța această sentință prima instanță a reținut că temeiul juridic ce a stat la baza ordinului îl constituie O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice care la art. III alin. (1) prevede că „funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale prevăzute în anexa la prezenta ordonanță de urgență, care face parte integrantă din aceasta precum și adjuncții acestora se desființează în termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență". Funcția de conducere al reclamantului este cuprinsă în anexa O.U.G.

nr. 37/2009. Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională, în cadrul controlului anterior promulgării legii de aprobare a ordonanței, s-a constatat că această lege de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, ca urmare a încălcării normelor privitoare la adoptarea ordonanței de urgență prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituție și prin faptul că ordonanța conține la art. III prevederi care aduc atingere funcționării instituțiilor fundamentale ale statului. Raportat la motivele expuse, instanța a considerat că neconstituționalitatea dispozițiilor legale aplicabile în materie a determinat revenirea la structura organizatorică și la statul de funcții existent în perioada derulării raportului de serviciu al reclamantului.

î n condițiile în care actul normativ ce a stat la baza ordinului ce face obiectul acțiunii este lipsit de temei legal, instanța a apreciat ca fondată acțiunea reclamantului privind nelegalitatea ordinului contestat, încetarea raporturilor de serviciu, acordarea preavizului și eliberarea sa din funcție. î n temeiul art. 106 alin. (1) și (2) din Legea nr. 188/1999, a dispus anularea ordinului contestat, reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior și obligarea pârâtei la plata către reclamant a diferenței dintre drepturile salariale de care ar fi beneficiat pe perioada cuprinsă între data eliberării din funcția publică și până la reintegrare și, respectiv cele încasate pentru funcția efectiv deținută.

Instanța de recurs Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor . În motivele de recurs s-a susținut că soluția instanței de fond a fost adoptată cu aplicarea greșită a legii. Astfel, s-a precizat că ordinul de eliberare din funcție a fost adoptat în baza O.U.G. nr. 37/2009, lista anexă lit. i) pct. 1 cuprinzând direcțiile sanitar - veterinare și pentru siguranța alimentelor județene și a municipiului București, desființarea funcției producându-se ope legis, actul fiind legal emis în raport de legislația în vigoare în momentul emiterii acestuia. Recurenta a arătat că O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin O.U.G.

nr. 105/2009, legea veche însă supraviețuiește în cazul situațiilor juridice născute anterior abrogării sale, în sensul că funcția deținută de intimat a fost și rămâne desființată, așa încât nu se poate face reîncadrarea pe o funcție desființată. S-a susținut că noua lege prelungește validitatea actelor administrative născute sub imperiul legii, sub aspectul validității sau nulității actelor juridice, faptele generatoare sau extinctive de situații juridice rămân guvernate de principiul tempus regit actum, deci de legea în vigoare în momentul încheierii lui. În motivarea recursului s-a mai precizat că reclamantul-intimat a acceptat o funcție publică vacantă de consilier superior în cadrul D.S.V.S.A., și ca urmare i s-a respectat dreptul la muncă și protecție socială.

În drept, recursul s-a întemeiat pe prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Intimatul a formulat Întâmpinare, solicitând respingerea recursului, arătând că ordinul atacat s-a fondat exclusiv pe prevederile O.U.G. nr. 37/2009 care a modificat Legea nr. 188/1999, prin care s-au desființat funcțiile publice și posturile încadrate în regim contractual care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcertate, soluție greșită care încalcă prevederile Constituției, ale jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului privind securitatea raporturilor juridice. S-a motivat că după desființarea postului a fost înființat un al post identic, din perspectiva atribuțiilor funcției și a condițiilor de ocupare.

Înalta Curte, examinând motivele de recurs, obiectul acțiunii, legislația aplicabilă reține: Situația de fapt Prin Ordinul nr. 69435 din 23 aprilie 2009 Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor l-a eliberat din funcția publică pe reclamantul M.D., director executiv al D.V.S.A. Alba, ca urmare a aplicării O.U.G. nr. 37/2009. Reclamantul a solicitat anularea Ordinului, cerere întemeiată pe prevederile Legii nr. 554/2004, derivând din neconstituționalitatea ordonanței. S-a invocat excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009. În timpul soluționării acestei cauze, prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 Curtea Constituțională a României a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G.

nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice. Legislația aplicabilă Legea nr. 554/2004 art. 9 alin. (1) - Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță. Alin. (4) - În situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în M. Of.

al României, Partea I. Alin. (5) - Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative Constituția României art. 146 alin. (1) – Curtea Constituțională are următoarele atribuții: lit. a)- se pronunță asupra constituționalității legilor, înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Președintelui României, a unuia dintre președinții celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puțin 50 de deputați sau de cel puțin 25 de senatori, precum și, din oficiu, asupra inițiativelor de revizuire a Constituției; Art. 146 alin. (1) lit. d) - hotărăște asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele, ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial; excepția de neconstituționalitate poate fi ridicată și direct de Avocatul Poporului; Legea nr. 47/1992, art. 29 alin. (3) - Nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale.

art. 29 alin. (5) - Pe perioada soluționării excepției de neconstituționalitate judecarea cauzei se suspendă. art. 15 - Curtea Constituțională se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Președintelui României, a unuia dintre președinții celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puțin 50 de deputați sau de cel puțin 25 de senatori. În vederea soluționării prezentului recurs, se va efectua în continuare atât analiza legislației specifice cu aplicabilitate în cauză, cât și expunerea considerațiilor teoretice privind excepția de neconstituționalitate și efectele acesteia.

Constituția fixează cadrul juridic al controlului constituționalității legilor și ordonanțelor de guvern, reglementarea în detaliu aducând-o legea organică privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale a României, Legea nr. 47/1992. După criteriul momentului în care se exercită controlul, legea fundamentală instituie un control prealabil intrării în vigoare a legii, denumit controlul a priori și controlul posterior intrării în vigoare a legii, dar în acest caz și a ordonanțelor de guvern. Controlul de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate reprezintă un control concret în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor și libertăților cetățenești fiind un control de conformitate și conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile Constituției.

Ca regulă generală, în cazul declarării neconstituționalității unor legi sau ordonanțe, dispozițiile din lege sau alte acte normative cu aceeași forță juridică își încetează aplicabilitatea la împlinirea unui termen de 45 zile de la publicarea deciziei Curții, dacă în acest termen prevederile declarate neconstituționale nu sunt puse în acord cu dispozițiile Curții. Deciziile Curții Constituționale sunt obligatorii și produc efecte de la data publicării, acesta constituind un mod specific de ieșire din vigoare, mai precis de încetare a efectelor juridice a dispozițiilor unei legi sau ordonanțe. În ceea ce privește admiterea unei excepții de neconstituționalitate ridicate de o parte într-un litigiu efectele sunt diferite, dispozițiile neconstituționale își încetează efectele din momentul adoptării deciziei Curții Constituționale, concluzie care rezultă din procedura reglementată în art. 29 din Legea nr. 47/1992.

Astfel, potrivit procedurii reglementate în Legea nr. 47/1992, instanța sesizată, dacă apreciază că excepția are legătură cu soluționarea cauzei suspendă judecata și trimite dosarul la Curtea Constituțională. Deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale, a eliminării acesteia din sistemul normativ, care astfel a devenit inexistentă, decizia Curții Constituționale fiind definitivă și obligatorie, cu efecte erga omnes, iar textul neconstituțional își pierde eficiența. În situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, ar însemna că întreaga procedură ar fi lipsită de finalitate, ceea ce nu poate constitui scopul unei reglementări.

Dimpotrivă, orice acțiune de legiferare are caracter pozitiv, astfel că numai în sensul precizat mai sus pot fi interpretate dispozițiile constituționale și cele din Legea nr. 47/1992, lege organică, ce stabilește în concret atribuțiile și competențele Curții Constituționale. Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte reține ca având aplicabilitate în cauză, decizia nr. 186/1999 a Curții Constituționale, în care s-a subliniat că în considerarea efectelor obligatorii și erga omnes ale deciziilor Curții Constituționale, instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura dispozițiile neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acelor prevederi În cazul O.U.G.

nr. 37/2009 s-a ridicat excepția de neconstituționalitate a unor dispoziții din această ordonanță, într-un dosar al Curții de Apel Pitești – Secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 3 iunie 2009 fiind sesizată Curtea Constituțională cu soluționarea excepției. Ulterior, la 26 iunie 2009 Camera d eputaților a transmis Curții Constituționale sesizarea referitoare la neconstituționalitatea Legii pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice. Plenul Curții Constituționale în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm. din Legea nr. 47/1992 a exercitat controlul de constituționale a priori asupra legii de aprobare a ordonanței și totodată asupra ordonanței respective, care constituie conținutul normativ al legii.

Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege. Prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 în cadrul căreia s-a soluționat excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 s-a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009. La pronunțarea acestei ultime decizii s-a avut în vedere că prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 în cadrul controlului a priori s-a declarat neconstituțională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, controlul de constituționalitate raportându-se indisolubil la actul normativ supus aprobării prin lege.

În considerentele deciziei au fost explicate motivele de neconstituționalitate a reglementărilor cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009, conchizând Curtea Constituțională că modalitatea de reglementare a funcției publice, „actul administrativ” de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator și a naturii juridice a contractului de management. S-a precizat că potrivit deciziei nr. 1257 din 7 octombrie 2009, au fost încălcate, la adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, prevederile art. 15 din Constituție, statutul juridic al funcției publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, care este lege organică, Guvernul intervenind astfel într-un domeniu pentru care nu avea competență materială.

Întrucât excepția ridicată privind neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/2009 era deja soluționată prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională prin decizia n.1629/2009 a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009, pentru că aceasta conține aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele care au constituit obiectul criticii de neconstituționalitate formulate de autorul excepției. În raport de considerentele celor două decizii se reține că în cazul excepției de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 s-a apreciat existența motivului de inadmisibilitate reglementat de art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, întrucât deja actul a fost declarat neconstituțional printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale, declarând neconstituțional și actul normativ nou care a înlocuit O.U.G.

nr. 37/2009. În fața unui astfel de comportament constituțional rezultă că efectele deciziei pronunțate în controlul a priori se extind în mod evident și asupra soluțiilor adoptate în cazul excepției de neconstituționalitate, întrucât legea a fost declarată neconstituțională înainte de promulgare și ca urmare nu a avut o existență juridică proprie. Atât dispozițiile cât și considerentele celor 2 decizii pronunțate de Curtea Constituțională demonstrează că O.U.G. nr. 37/2009 a fost neconstituțională și că excepția formulată era întemeiată. În cazul actelor administrative, prin Legea nr. 554/2004, care are caracter de lege organică, potrivit art. 73 alin. (1) lit. n) din Constituția României, s-a creat un cadru juridic special.

Astfel, potrivit art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din Ordonanțe, poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, acțiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste Ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative. Același text de lege reglementează în alin. (4) situația acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții într-o altă cauză.

Din interpretarea logică, ca metodă de interpretare a normei de drept, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut că în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a ordonanței într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale. În litigiul care formează obiectul prezentei analize judiciare, reclamantul-intimat a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcție, temeiul juridic fiind Legea nr. 554/2004, invocându-se și neconstituționalitatea ordonanței care a stat la baza adoptării actului administrativ. Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 și Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G.

nr. 37/2009 și implicit această ordonanță, precum și O.U.G. nr. 105/2009. î n consecință în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004 efectele acestei decizii se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în baza O.U.G. nr. 37/2009. Eliberarea reclamantului dintr-o funcție publică în alte situații decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 și 20 din Constituția României.

În ceea ce privește ultraactivitatea O.U.G. nr. 37/2009, ca urmare a faptului că funcția deținută de reclamant a fost și rămâne desființată. Înalta Curte arată că legea de aprobare a acestei Ordonanțe a fost constatată prin decizia nr. 1257/2009 ca neconstituțională, iar analiza de neconstituționalitate a avut în vedere atât legea de aprobare cât și însăși ordonanța de urgență, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat Ordonanța de urgență, corpul legii fiind reprezentat de înseși dispozițiile ordonanței. Înalta Curte arată că actele și măsurile adoptate în baza acestei Ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al ordonanței și în consecință, corect au fost anulate de instanța de fond.

În ceea ce privește opțiunea reclamantului de a fi trecut într-o altă funcție publică se constată că acceptul reclamantului a fost impus de desființarea funcției publice de conducere de director executiv adjunct în baza O.U.G. nr. 37/2009, adică printr-un act normativ adoptat cu nesocotirea normelor Constituționale, context în care acceptul este lipsit de relevanță. Acceptarea funcției a fost determinată de măsura dispusă prin art. 4 al ordinului de eliberare din funcție, în sensul că poate opta pentru numirea într-o funcție publică vacantă. Enunțul de mai sus se întemeiază pe conținutul adresei aflate la fila 42 a dosarului de fond, care demonstrează că reclamantul a acceptat funcția propusă, la data respectivă neavând o altă posibilitate de a continua raportul de funcție.

În ceea ce privește desființarea funcției deținută de reclamant, arătăm că potrivit celor două decizii ale Curții Constituționale măsura contravine c onstituției. De asemenea Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că principiul preeminenței dreptului și noțiunea de proces echitabil consacrate de art. 6 din Convenție se opun oricărei ingerințe a puterii legislative în administrarea justiției, în scopul influențării soluționării judicioase a unui litigiu. Ori prin adoptarea O.U.G. nr. 105/2009 s-a săvârșit tocmai o astfel de încălcare a art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care corect a fost sancționată de instanța de fond cu anularea actului vătămător.

Desființarea postului deținut de reclamant prin cele 2 ordonanțe este lipsită de efecte juridice din moment ce ambele ordonanțe au fost declarate neconstituționale, astfel că se revine la forma și structura reglementată de Legea nr. 188/1999, care este lege organică și ale cărei dispoziții sunt de natură să asigure stabilitatea funcției publice, ca element al securității sociale. În raport de considerentele de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ., recursul se va respinge ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor împotriva sentinței nr. 226 din 3 noiembrie 2009 a Curții de Apel Alba Iulia – Secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 9 aprilie 2010.