Decizia nr. 5343/2013 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — revizuire împotriva sentinței nr. 274/2010 a Curții de Apel Galați

Expunerea situației de fapt derivând din hotărârile judecătorești pronunțate în cauză Prin Sentința nr. 274 din 22 decembrie 2010 Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta J.M.D. în contradictoriu cu pârâta agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, și, în consecință, a dispus anularea Deciziei nr. 739 din 18 aprilie 2008, emisă de pârâtă, privind acordarea preavizului și eliberarea din funcția publică de director a reclamantei. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că prin Decizia nr. 739 din 18 aprilie 2008 emisă de directorul general al APIA; reclamantei i s-a acordat un preaviz în perioadă 18 aprilie 2008 - 17 mai 2008 cu mențiunea că la data expirării termenului de preaviz va fi eliberată din funcția publică de director. S-a mai reținut că reclamantei nu i s-a comunicat niciun act administrativ în afară de cel contestat. A mai reținut instanța că decizia a cărei anulare s-a solicitat nu cuprinde motivele care au determinat adoptarea măsurii de eliberare din funcție iar indicarea dispozițiilor art. 37 lit. c), art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) alin. (5), alin. (7) și alin. (4) din Legea nr. 188/1999 nu este de natură a conferi acestuia un caracter legal. Concluzionând, instanța a apreciat că motivarea în drept a deciziei nu corespunde exigențelor legale. Prin Sentința nr. 35 din 8 februarie 2011, Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea de completare a Sentinței nr. 274 din 22 decembrie 2010 și a dispus completarea dispozitivului sentinței precizate, în sensul că a dispus și reintegrarea reclamantei în funcția deținută anterior. Împotriva Sentinței nr. 35 din 8 februarie 2011, Sentinței nr. 274 din 22 decembrie 2010 și a încheierii din 21 decembrie 2010 pronunțate de Curtea de Apel Galați a declarat recurs Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură.

Decizia civilă ce formează obiectul cererii de revizuire Prin Decizia civilă nr. 5710 din 29 noiembrie 2011, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis recursurile declarate de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură împotriva încheierii din 21 decembrie 2010, a Sentinței nr. 274 din 22 decembrie 2010 și a Sentinței nr. 35 din 8 februarie 2011 pronunțate de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal și, în consecință, a modificat hotărârile recurate, respectiv Sentința nr. 274 din 22 decembrie 2010 și Sentința nr. 35 din 8 februarie 2011 pronunțate de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, în sensul că a respins acțiunea că nefondată, precum și cererea de completare. Pentru a hotărî astfel, instanța de control judiciar a reținut că prin Decizia nr. 739 din 18 aprilie 2008, directorul general al Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură a dispus acordarea preavizului în perioada 18 aprilie 2008 - 17 mai 2008, urmând că J.M.D. să fie eliberată din funcția publică de director la data expirării acestuia. În preambulul deciziei au fost invocate prevederile Regulamentului-cadru de organizare și funcționare al Centrelor Județene APIA, aprobat prin Decizia nr. 75 din 15 ianuarie 2008 precum și dispozițiile art. 97 lit. c), art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3), alin. (5), alin. (7) și art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, făcându-se trimitere și la reorganizarea APIA și a centrelor județene. Anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 89/2007 pentru modificarea și completarea Legii nr. 1/2004 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, Industrie Alimentară și Dezvoltare Rurală, autoritatea recurentă-pârâtă a funcționat ca o instituție publică în subordinea Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, cu personalitate juridică, având în subordine un număr de 42 sucursale județene, fără personalitate juridică, conduse de către directori, potrivit organigramei și statului de funcțiuni. Prin intrarea în vigoare a Legii nr. 93/2008 privind aprobarea O.U.G. nr. 89/2007 pentru modificarea și completarea Legii nr. 1/2004 au fost modificate prevederile art. 4 1 alin. (2) și (3) din Legea nr. 1/2004, potrivit cărora centrele județene sunt conduse de directori executivi, care au calitatea de ordonatori terțiari de credite, pentru fondurile de la bugetul de stat, cu excepția cheltuielilor prefinanțate și cofinanțate prin schemele de plată FEGA și schemele de plată FEADR, astfel că a fost modificată atât structura organizatorică a APIA cât și a centrelor județene. Urmare a reorganizării instituției efectuate în baza O.U.G. nr. 89/2008 aprobată și modificată prin Legea nr. 93/2008, postul de director, a fost desființat înființându-se funcția publică de director execuție al centrului județean, ale cărui atribuții depășesc cu mai mult de 50% pe cele ale foștilor directori, având în vedere diversitatea și complexitatea acestora, ca urmare a transformărilor sucursalelor județene fără personalitate juridică, în centre județene cu personalitate juridică, cât și a faptului că noua funcție de director executiv, având și calitate de ordonator terțiar de credite, presupune îndeplinirea tuturor atribuțiilor legale privind derularea operațiunilor financiare, angajarea și utilizarea creditelor bugetare conform destinațiilor aprobate, răspunzând potrivit legii de angajarea, lichidarea și ordonanțarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare repartizate și aprobate. Înalta Curte a mai reținut că aceste modificări ale atribuției postului de director în proporție de peste 50% ca urmare a modificărilor legislative mai sus prezentate, precum și a condițiilor specifice de ocupare a noii funcții publice de director executiv au determinat emiterea Deciziei nr. 739 din 18 aprilie 2008 privind acordarea preavizului intimatei-reclamante, în cauză fiind îndeplinite condițiile art. 99 alin. (1) lit. b) și art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici republicată privind reducerea funcției publice de director. Astfel fiind, instanța de control judiciar a constatat că în mod eronat s-a reținut prin sentința atacată că actul administrativ nu ar fi fost motivat, având în vedere temeiurile legale în baza cărora acesta a fost emis cât și faptul că acesta conținea elementele de fapt și de drept necesare evaluării efectelor acestuia asupra persoanei căreia i s-a adresat. A mai constatat că hotărârea pronunțată este netemeinică și nelegală întrucât instanța de fond nu a analizat legalitatea deciziei atacate în raport cu dispozițiile legale invocate drept temei legal, respectiv nu a analizat susținerile și argumentele autorității pârâte cu privire la îndeplinirea condițiilor legale prevăzute de art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3), alin. (5) și alin. (7) referitor la reducerea personalului ca urmare a reorganizării, a obligației de punere la dispoziție a unui post vacant în cadrul instituției, respectiv la prioritatea ocupării unei funcții vacante și art. 100 alin. (4) referitor la reducerea postului, din Legea nr. 188/1999. În ceea ce privește recursul formulat împotriva Sentinței civile nr. 35 din 8 februarie 2011 prin care a fost admisă cererea intimatei-reclamante de completare a Sentinței nr. 274 din 22 decembrie 2010 și s-a dispus completarea dispozitivului acesteia prin dispunerea reintegrării reclamantei în funcția deținută anterior, Înalta Curte a apreciat că acesta este fondat având în vedere soluția de admitere a recursului formulat împotriva sentinței a cărei completare s-a solicitat cât și faptul că reintegrarea nu poate fi dispusă într-o funcție publică care a fost desființată.

Cererea de revizuire și motivele invocate Împotriva Deciziei civile nr. 5710 din 29 noiembrie 2011 a formulat cerere de revizuire J.M.D., în temeiul dispozițiilor art. 322 C. proc. civ., coroborat cu art. 21 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004. Arătând că admisibilitatea căii extraordinare de atac promovate derivă din împrejurarea că aceasta este îndreptată împotriva unei hotărâri pronunțate de instanța de recurs, prin care a fost evocat fondul, fiind reclamată și încălcarea de către instanța de recurs a principiului priorității dreptului UE, revizuenta a susținut, în esență, următoarele critici vizând soluționarea cauzei în recurs: - instanța de recurs a încălcat principiul securității juridice sau al stabilității raporturilor juridice, recunoscut în jurisprudența Curții Europene de Justiție și a Curții Europene a Drepturilor Omului, că o componentă a dreptului unei persoane la un proces echitabil; - principiul securității juridice este legat indisolubil de obligația unui stat membru UE de a asigura interpretarea unitară a legii, elocventă în acest sens fiind hotărârea Curții Europene de Justiție din 3 decembrie 1998 pronunțată în cauza Belgocodex v. Statul Belgian C-381/97; - lipsa practicii unitare la nivelul instanței supreme constituie o încălcare a principiului securității juridice, fiind reclamată, în concret, împrejurarea că în cauza de față Înalta Curte, în mod nemotivat s-a dezis de cele anterior statuate în cauze similare, expres arătate, deși temeiurile de fapt și de drept erau aceleași, acțiunea de eliberare din funcție a directorilor APIA fiind una concertată; - revizuenta a beneficiat de un tratament inechitabil și discriminatoriu, raportat la persoanele aflate în aceeași situație, în mod evident principiul securității juridice fiind încălcat, în egală măsură în care au fost încălcate și principiile încrederii legitime, al nediscriminării, al legalității și previzibilității legii.

Procedura derulată în fața instanței de revizuire Prin întâmpinarea formulată la data de 3 aprilie 2012 intimata Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) a solicitat respingerea cererii de revizuire ca inadmisibilă, justificat, în esență de împrejurarea că motivul de revizuire invocat, prevăzut de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, la data motivării cererii, era abrogat prin Legea nr. 299 din 23 decembrie 2011. La data de 3 aprilie 2012, Înalta Curte a pus în discuția părților admisibilitatea cererii de revizuire, înregistrată la 3 ianuarie 2012, motivată la 27 martie 2012, față de abrogarea motivului de revizuire invocat, respectiv art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, abrogat prin Legea nr. 299/2011, publicată în M. Of. nr. 916/22.12.2011. Revizuenta a solicitat respingerea excepției de inadmisibilitate că nefondată, arătând ca Decizia nr. 5710 din 29 noiembrie 2011 a cărei revizuire a solicitat-o a fost pronunțată la o dată la care alin. (2) al art. 21 din Legea nr. 554/2004 era în vigoare, astfel că potrivit art. 725 alin. (3) C. proc. civ. rămâne supusă căilor de atac și termenelor prevăzute de legea sub care a fost pronunțată. Totodată revizuenta a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii nr. 299/2011 pentru abrogarea alin. (2) al art. 21 din Legea nr. 554/2004, apreciind că aceasta este contrară dispozițiilor art. 61 alin. (2), art. 75 și art. 79 alin. (1) din Constituția României. Prin Încheierea de ședință din data de 30 octombrie 2012, Înalta Curte a admis cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate invocată și totodată, în temeiul art. 244 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. a suspendat judecarea cauzei până la soluționarea excepției. La data de 4 martie 2013 a fost repusă pe rol cauza având că obiect cererea de revizuire formulată de revizuenta J.M.D., urmare a soluționării de către Curtea Constituțională, prin Deciziile nr. 58 din 21 februarie 2013 și respectiv nr. 1039 din 5 decembrie 2012 a excepției de neconstituționalitate invocată. Astfel, prin decizia din urmă menționată, Curtea Constituțională a admis excepția și a statuat în sensul că Legea nr. 299/2011 pentru aprobarea alin. (2) al art. 21 din Legea nr. 554/2004, în ansamblul său este neconstituțională, și constatând că prevederile art. 20 alin. (2) teza I din Legea nr. 554/2004 sunt neconstituționale în măsura în care se interpretează în sensul că nu pot face obiectul revizuirii hotărârile definitive și irevocabile pronunțate de instanțele de recurs, în încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene, atunci când nu evocă fondul cauzei.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de revizuire Examinând așadar cererea de revizuire pe temeiul invocat de revizuentă, Înalta Curte apreciind asupra admisibilității acesteia conform art. 21 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reține că aceasta nu este însă întemeiată și conform art. 326 - 328 C. proc. civ. o va respinge că atare, în considerarea celor în continuare arătate. Potrivit art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, "constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de Codul de procedură civilă, pronunțarea hotărârilor rămase definitive și irevocabile prin încălcarea principiului priorității dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituția României". Acest motiv de revizuire este menit să asigure preeminența dreptului european în lumina principiilor și interpretărilor cristalizate în jurisprudența jurisdicțiilor Uniunii Europene. În cauză, astfel cum s-a arătat deja, revizuentul a invocat încălcarea de către instanța de recurs a principiilor fundamentale ale dreptului Uniunii Europene, cu referire la principiul securității juridice, la principiul legalității și al previzibilității normelor juridice, în esență, în legătura lor indisolubilă și în contextul mai larg al obligației de asigurare a unei interpretări unitare a legii. Drept urmare, din această perspectivă va fi analizată cererea de revizuire de față, argumentele teoretice înfățișate de revizuentă vizând, de fapt, și fiind circumscrise pretinsei discriminări suferite prin nerespectarea practicii apreciată că unitară la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal în această materie. Este adevărat că potrivit jurisprudenței comunitare și în special conform jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului incertitudinea jurisprudențială a fost apreciată ca fiind de natură a reduce încrederea justițiabililor în justiție, contravenind principiului securității raporturilor juridice, că element esențial al preeminenței dreptului. În plus, noțiunea de proces echitabil presupune ca dezlegările date problemelor de drept în litigii anterior soluționate, identice sub acest aspect, au caracter obligatoriu în litigiile ulterioare, în sensul respectării principiului securității raporturilor juridice. Nu mai puțin adevărat însă, în ceea ce privește existența unor soluții diametral opuse în situații identice, invocate în cuprinsul cererii de revizuire, Înalta Curte are în vedere că existența unor divergențe de jurisprudență a fost acceptată în lumina Convenției europene că fiind inerentă oricărui sistem judiciar, important fiind să se evite un climat general de incertitudine și nesiguranță ce persistă în timp (Beian c. României, Pădureanu c. României, Zielinski și Pradal & Gonzales și alții c. Franței). Prin urmare, existența unor soluții de speță într-un anumit sens nu constituie de plano un temei suficient pentru cristalizarea întregii practici în sensul dat, înțelesul hotărârilor jurisdicției europene a drepturilor omului fiind acela de a sancționa lipsa unui mecanism care să asigure coerența practicii judiciare. Din perspectiva considerațiunilor teoretice sus expuse, Înalta Curte apreciază că prin decizia pronunțată, ce formează obiectul prezentei cereri de revizuire nu au fost încălcate principiile la care a făcut referire revizuenta. Instanța de recurs, astfel cum rezultă de altfel și din expunerea rezumativă a deciziei atacate, de mai sus (secțiunea 1 din prezenta) a înfățișat într-o manieră coerentă și detaliată argumentele de fapt și de drept pe care și-a fundamentat soluția adoptată, derivând în esență, din punerea în aplicare a O.U.G. nr. 89/2008, aprobată și modificată prin Legea nr. 93/2008. Prin aceste acte normative a fost reorganizată instituția publică APIA, iar în cadrul acesteia revizuenta a deținut, pentru o perioadă de timp determinată, funcția publică de director din care a fost eliberată urmare a acordării preavizului, tocmai urmare a reorganizării dispuse, reținându-se desființarea prin lege a postului de director. Înalta Curte reține însă, contrar celor arătate de revizuentă, că argumentele decisive ce au fost avute în vedere în luarea deciziei în ceea ce o privește pe revizuentă au vizat elemente de fapt, cu referire directă la modul în care a fost respectată, în cazul acesteia, procedura de eliberare din funcția publică de conducere, cum ar fi motivarea și conținutul actului administrativ atacat și raportarea la dispozițiile din lege invocate că temei legal, în contextul analizării susținerilor și argumentelor autorității pârâte cu privire la îndeplinirea condițiilor referitoare la reducerea personalului că urmare a reorganizării. În acest context, constatând așadar că celelalte considerațiuni, vizând proporția în care au operat modificări în atribuțiile postului de director executiv, urmare a modificărilor legislative intervenite au avut o natură subsidiară, Înalta Curte reține că nu subzistă susținerea revizuentei în sensul că numai în cazul său, a fost ignorată practica judiciară în materie, dezvoltată la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție în cauze similare. În altă ordine de idei, cu referire la celelalte 3 decizii la care revizuenta a făcut trimitere în sensul practicii anterioare cristalizate (Decizia nr. 1710/2009; Decizia nr. 3655/2009 și Decizia nr. 5041/2009), Înalta Curte constată că nu există deplina identitate în ceea ce privește abordarea instanței asupra chestiunilor de drept, în mod exclusiv, fiind mai degrabă vorba despre analize punctuale, de la caz la caz și nu despre dezlegarea evidentă a unei probleme "de drept", în sensul arătat de revizuentă. În fine, Înalta Curte are în vedere că analiza justului echilibru dintre interesul public și cel privat presupune luarea în considerare a dinamicii condițiilor sociale și economice, ce a imprimat înseși jurisprudenței naționale și europene un caracter evolutiv or, raportat la circumstanțele pricinii deduse judecății, nu este lipsită de semnificație împrejurarea reținută chiar în decizia de recurs în sensul că reintegrarea nu putea fi dispusă într-o funcție publică de conducere care a fost desființată. Având în vedere considerentele expuse, Înalta Curte constată că în speță nu poate fi reținută nesocotirea de către judecătorul național a caracterului efectiv al principiului preeminenței dreptului european, în măsură să fundamenteze schimbarea soluției în sensul dorit de revizuentă, motiv pentru care, în temeiul art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 326 și 328 C. proc. civ., cererea de revizuire va fi respinsă, că neîntemeiată.