ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3104/2025

Ședința publică din data de 4 iunie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 1 august 2024, reclamantele A., B., C., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat:

4.obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2.1. Prin încheierea de ședință din 08 octombrie 2024, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată excepția netimbrării cererii de chemare în judecată, invocată de pârâtul Guvernul României; în temeiul art. 248 alin. (4) C. proc. civ. unește excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii și excepția inadmisibilității, cu fondul cererii; a respins ca întemeiată cererea de introducere în cauză a Ministerului mediului, Apelor și Pădurilor, formulată de pârât și a amânat pronunțarea pentru data de 23.10.2024.

2.2. Prin sentința nr. 138 din 23 octombrie 2024, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal:

- a respins excepția lipsei de interes în formularea acțiunii și excepția inadmisibilității, excepții invocate de pârâtul Guvernul României;

- a admis acțiunea formulată de reclamanții C., A., B., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului,;

- a obligat pârâtul Guvernul României la adoptarea și publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârii de Guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referință 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017 și care să includă expres perioada menționată;

- a obligat pârâtul la plata către reclamante a cheltuielilor de judecată în cuantum de 15.000 de RON, câte 5000 de RON pentru fiecare reclamantă, reprezentând contravaloarea onorariului avocat, precum și 50 de RON, reprezentând contravaloarea taxei judiciare de timbru.

Împotriva încheierii din 08 octombrie 2024 și a sentinței nr. 138 din 23 octombrie 2024, pronunțate de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Guvernul României, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea încheierii și a sentinței, și respingerea acțiunii ca neîntemeiată, inclusiv în ceea ce privește plata cheltuielilor de judecată.

În ceea ce privește încheierea de ședință, recurentul critică soluția de respingere a cererii de introducere în cauză a Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor. Susține că instanța a greșit în aplicarea dispozițiilor art. 78 alin. (2) C. proc. civ., întrucât Ministerul ar fi autoritatea competentă pentru inițierea proiectului de hotărâre vizat de acțiune. În opinia Guvernului, lipsa ministerului din proces ar afecta executabilitatea hotărârii, generând un titlu iluzoriu, lipsit de eficiență juridică.

Referitor la sentința recurată, recurentul-pârât invocă prescripția dreptului material la acțiune, susținând că cererea reclamantelor este tardivă, fiind formulată după expirarea termenului general de prescripție de 3 ani prevăzut de art. 2517 C. civ.. Termenul ar fi început să curgă cel târziu la 06.07.2017, data publicării H.G. nr. 447/2017, iar cererea a fost introdusă abia în 2024.

În al doilea rând, susține că excepția inadmisibilității cererii fost în mod greșit respinsă. Se invocă faptul că instanța nu poate obliga Guvernul să adopte un act normativ cu conținut prestabilit, întrucât hotărârile de Guvern nu se emit la cererea unor persoane, ci în urma unei proceduri administrative reglementate de Legea nr. 24/2000. Prin această obligare, instanța ar fi încălcat principiul separației puterilor în stat, substituindu-se autorității executive.

Recurentul -pârât arată că există deja un act normativ în vigoare- H.G. nr. 447/2017-care reglementează acordarea compensațiilor pentru anul 2017, începând cu data de 06.07.2017. Prin urmare, obligarea sa la adoptarea unui nou act pentru perioada anterioară ar conduce la o dublă compensare, inadmisibilă din punct de vedere juridic și bugetar. În plus, adoptarea unui act normativ cu aplicabilitate retroactivă ar contraveni art. 15 alin. (2) din Constituție, care prevede că legea dispune numai pentru viitor.

Totodată, recurentul -pârât contestă temeiul juridic al obligării sale, susținând că nu a existat un refuz nejustificat de a adopta actul normativ, în sensul Legii nr. 554/2004.

Astfel, potrivit art. 7 alin. (5) din H.G. nr. 447/2017 "pentru anul 2017 se acordă compensații numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri și data de 31 decembrie", respectiv pentru perioada ulterioară datei de 6.07.2017.

Recurentul a subliniat faptul că Hotărârea C(2016) 8769 final, având ca obiect acordarea de compensații reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea masei lemnoase, nu a fost primită de Guvernul României decât la data de 1.03.2017, iar nu la data de 1.01.2017, decizia Comisiei Europene neputând produce efecte juridice pentru lunile ianuarie și februarie 2017.

S-a învederat, totodată, că suma maximă stabilită de Comisia Europeană pentru perioada 2017 - 2020 a fost respectată întocmai de Guvernul României, nefiind relevant faptul că H.G. nr. 447/2017 a fost publicată în Monitorul Oficial în luna iunie 2017, iar nu în luna ianuarie 2017, imediat după primirea Deciziei CE C(2016) 8769 final din 03 ianuarie 2017.

Pe cale de consecință, contrar celor reținute de Curtea de Apel Craiova, s-a apreciat că, prin adoptarea H.G. nr. 447/2017, Guvernul României și-a respectat atât obligațiile care rezultă din legislația internă (art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, art. 4 și art. 5 din O.G. nr. 14/2010, art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007), cât și din legislația comunitară în domeniul ajutoarelor de stat cu privire la terenurile forestiere (Regulamentul UE nr. 1698/2005, Regulamentul UE nr. 1305/18.12.2013, Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017).

Mai mult, Comisia Europeană nu a impus Guvernului României adoptarea unei hotărâri imediat după primirea deciziei sale și nici acordarea unei compensații lunare, ci anuale, pe hectar de pădure și cu respectarea plafoanelor maximale indicate la punctele 19 și 20 din Decizie. În aceste condiții, prin adoptarea H.G. nr. 447/2017, au fost respectate atât durata de aplicare a schemei de ajutor de stat (2017 - 2020 - art. 11), cât și bugetul aferent acesteia (285.000.000 RON - art. 12).

De asemenea, din dispozițiile art. 4 punct 4 din O.G. nr. 14/2010 rezultă faptul că:

"Guvernul este abilitat să acorde forme de ajutor de stat permise conform art. 1, în următoarele domenii: plăți Natura 2000 și plăți aferente Directivei 2000/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2000 de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei".

Plăți permise înseamnă acordarea unor compensații deținătorilor de păduri și asociațiilor acestora cărora li se aplică restricții, în limita aprobării acestor ajutoare de către Comisia Europeană. Orice ajutoare care depășesc limita bugetului aprobat de Comisia Europeană sunt incompatibile cu piața internă și denaturează sau amenință să denatureze concurența, neputând fi aprobate de Comisie, în conformitate cu art. 107 alin. (1) din TFUE, aspecte care rezultă în opinia recurentului-pârât suficient de clar din Decizia CE nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017, care a stat la baza emiterii H.G. nr. 447/2017.

În concluzie, raportat la obiectul solicitării reclamantelor, admiterea demersului contencios formulat, pe fondul său, presupune o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești și, pe cale de consecință, conduce la încălcarea principiului separației puterilor în stat consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituția României.

Astfel, în cazul unui act administrativ cu caracter normativ, nu se poate vorbi despre existența unui refuz de adoptare, activitatea de elaborare și de adoptare a actelor administrative normative fiind exercitată de autoritatea competentă, în condițiile în care, din însăși procedura de adoptare, rezultă că dreptul de apreciere a fost conferit de legiuitor acestei autorități într-o marjă cu limite largi.

În final, se critică și obligarea Guvernului la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 15.050 RON, considerându-se că suma este excesivă în raport cu complexitatea cauzei și că nu a fost justificată prin documente. Se solicită fie anularea acestei obligații, fie reducerea cuantumului onorariului de avocat.

Intimatele-reclamante au depus note scrise, solicitând, în esență, respingerea recursului și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

În cuprinsul notelor scrise intimatele au solicitat valorificarea efectelor Hotărârii pronunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului la data de 28.11.2023 în cauzele reunite nr. 46201/16 și 47379/18, (Obstea de Porceni Pleșu si Composesoratul Piciorul Bătrân Banciu vs Romania).

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, criticile urmând a fi analizate în ordinea din cuprinsul prevederilor art. 488 alin. (1) C. proc. civ., ordine ce are în vedere cu prioritate chestiunile procedurale, iar apoi cele de drept material.

În ceea ce privește excepția prescripției dreptului material la acțiune, Înalta Curte constată că recurentul-pârât este decăzut din dreptul de a invoca această excepție, direct în recurs, întrucât nu a fost invocată în condițiile art. 2513 C. civ., conform cărora "prescripția poate fi opusă numai în primă instanță, prin întâmpinare sau, în lipsa invocării, cel mai târziu la primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate."

Prin urmare, instanța de control judiciar nu poate proceda la analiza excepției care nu a fost supus analizei instanței de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la examinarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată și de argumentele și apărările formulate de părți în faza procesuală a fondului.

Referitor la nelegalitatea încheierii de ședință din data de 08.10.2024, prin care instanța de fond a respins cererea de introducere în cauză a Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, recurentul-pârât a susținut că instanța ar fi greșit în aplicarea dispozițiilor art. 78 alin. (2) C. proc. civ., întrucât Ministerul ar fi autoritatea competentă pentru inițierea proiectului de hotărâre vizat de acțiune. În opinia Guvernului, lipsa ministerului din proces ar afecta executabilitatea hotărârii, generând un titlu iluzoriu, lipsit de eficiență juridică.

Critica este nefondată, întrucât, potrivit art. 78 alin. (2) C. proc. civ., introducerea altor persoane în cauză reprezintă o facultate a instanței, nu o obligație, fiind condiționată de necesitatea soluționării raportului juridic dedus judecății. În măsura în care una dintre părțile litigiului apreciază a fi necesar a fi introduse în cauză alte persoane, acestea au posibilitatea de a formula cereri în condițiile art. 61 și următoarele din C. proc. civ.

În speță, instanța a apreciat că obiectul cererii-refuzul Guvernului de a adopta un act normativ- nu impune participarea Ministerului Mediului, întrucât responsabilitatea juridică pentru emiterea hotărârilor de Guvern aparține exclusiv Guvernului, ca autoritate emitentă.

Mai mult, executabilitatea hotărârii nu este afectată de lipsa ministerului în proces, întrucât Guvernul are la dispoziție mecanisme administrative interne pentru a solicita inițierea proiectului de către ministerul de resort. Instanța nu a impus un conținut prestabilit al actului, ci a constatat obligația legală de reglementare, în contextul unui refuz nejustificat.

Prin urmare, cererea de introducere în cauză a fost analizată distinct, motivată în mod legal și respinsă justificat. Nu s-a produs nicio viciere a cadrului procesual, iar critica formulată de Guvern se dovedește nefondată

Procedând la analiza criticilor formulate de recurentul-pârât Guvernul României, din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. ("când instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești"), Înalta Curte constată că această parte a susținut, în esență, că instanța nu poate obliga Guvernul să adopte un act normativ cu conținut prestabilit, această prerogativă aparținând exclusiv autorității executive, conform principiului separației puterilor în stat.

obligațiile dispuse prin sentința atacată constituie ingerințe în sfera executivului, căruia îi aparține în mod exclusiv atribuțiile privind elaborarea și adoptarea actelor administrative normative, în condițiile în care, din însăși procedura de adoptare, rezultă că dreptul de apreciere a fost conferit de legiuitor acestei autorități într-o marjă cu limite largi.

Critica recurentului-pârât este lipsită de lipsită de fundament, pentru că instanța de fond a calificat în mod corect obiectul cauzei ca vizând refuzul nejustificat de rezolvare a unor cereri adresate autorităților publice, ce poate forma obiectul controlului exercitat de instanța de contencios administrativ, conform art. 52 din Constituția României și art. 1 alin. (1) și (8) alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar în temeiul art. 18 alin. (1) din aceeași lege, instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă.

În speță, intimatele-reclamante au invocat încălcarea de către Guvernul României a unei obligații deja prevăzute expres de lege, anume art. 99 alin. (1) din Codul silvic (Legea nr. 46/2008) coroborat cu prevederile Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/03.01.2017.

Or, art. 99 alin. (1) din Codul silvic prevede că "Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale prevăzute la art. 98 se aprobă prin hotărâre a Guvernului, (...)". În aceste condiții, deși obligația de organizare a executării legii privește un act administrativ cu caracter normativ, totuși dreptul de apreciere asupra oportunității emiterii actului respectiv nu mai constituie atributul exclusiv al autorității publice, ci legea îi impune Guvernului României să emită norma de rang subordonat, întrucât formularea textului legal din Codul silvic are caracter imperativ și indică un rezultat cert care trebuie să fie atins de către autoritatea executivă în procedura de reglementare secundum legem.

În acest context, în mod corect au fost respinse excepția inadmisibilității și excepția lipsei de interes a acțiunii având în vedere că hotărârea judecătorească prin care Guvernul României a fost obligat la emiterea actului administrativ litigios nu este dată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești.

În consecință, instanța de fond nu a săvârșit acte care intră în atribuțiile unor organe aparținând altor autorități legal constituite în stat, ci a soluționat cererea de chemare în judecată formulată de intimata-reclamantă, în sensul admiterii acțiunii. Nu constituie deci un aspect în legătură cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești modul în care o instanță de judecată administrează probele și pronunță soluția într-un proces prin stabilirea situației de fapt pe baza probelor administrate la care aplică normele juridice incidente, întrucât o astfel de conduită constituie esența activității de judecată.

În consecință, motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. este nefondat.

Referitor la criticile întemeiate pe motivulde casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că Siturile Natura 2000 au fost instituite prin voința legiuitorului european, această rețea de arii protejate, ce vizează atât statele membre, cât și candidate ale UE, fiind promovată ca instrument principal de conservare a naturii încă din anul 1992.

Realizarea Rețelei Natura 2000 se fundamentează pe două directive ale Uniunii Europene, Directiva nr. 79/409/CEE privind conservarea păsărilor sălbatice și Directiva nr. 93/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de floră și faună sălbatice, ce reglementează modul de selectare și desemnare a siturilor și protecția acestora, Statele Membre având dreptul de a reglementa modalitățile de realizare practică și de implementare a prevederilor din Directive, la nivel național.

Pe plan intern, România a început prin reglementarea unor zone de protecție în care au fost impuse anumite restricții de recoltare - respectiv zonele de tip funcțional T1 (zone de protecție absolută - rezervații științifice și peisagistice) și T2 (zone care fac obiectul unui regim de conservare specială - păduri seculare, virgine sau semivirgine).

Apoi, prin Legea nr. 5/2000 au fost constituite Parcurile Naturale/Naționale (ROSPA); în conformitate cu art. 1 alin. (2) din această lege, în categoria zonelor protejate au fost incluse:

"(...) zonele naturale sau construite, delimitate geografic topografic, care cuprind valori de patrimoniu natural și/sau cultural și sunt declarate ca atare pentru atingerea obiectivelor specifice de conservare a valorilor de patrimoniu".

Odată cu aderarea la Uniunea Europeana (01 ianuarie 2007), Statul Român, prin Tratatul de Aderare, a consimțit necondiționat ca toate Parcurile Naturale, Parcurile Naționale și Siturile Natura 2000 să fie incluse în Rețeaua Ecologică Europeană Natura 2000.

Astfel, au fost transpuse în legislația internă cele două directive europene - Directiva Habitate si Directiva Păsări -, prin O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice, care la Anexa nr. 1 (b) stabilește că:

"siturile Natura 2000 (...) sunt acele arii naturale protejate ale căror scopuri sunt protecția și conservarea unor eșantioane reprezentative pentru spațiul biogeografic național (...) excluderea oricăror forme de exploatare a resurselor naturale și a folosinței terenurilor incompatibilă scopului atribuit".

Ca atare, în suprafețele forestiere cuprinse în zone de protecție, proprietarii au interdicția (aproape totală) de a exploata sau utiliza resursele naturale, precum și de a exercita orice formă de folosință a acestor terenuri, incompatibilă cu scopul de protecție și/sau conservare.

În contrapondere, art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007 prevede că "pentru terenurile din arii naturale protejate deținute în regim de proprietate privată sau concesionate, proprietarii ori concesionarii vor primi compensații pentru respectarea prevederilor restrictive din planul de management al ariei naturale protejate ori pentru măsurile de conservare instituite potrivit alin. (2). Modalitatea de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor se stabilește prin hotărâre a Guvernului, inițiată de autoritatea publică centrală pentru protecția mediului si pădurilor. în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a legii de aprobare a prezentei ordonanțe de urgentă".

Procesul de armonizare a legislației interne cu cea unională în domeniul ajutoarelor de stat, respectiv cu Regulamentul nr. 1698/2005 și Regulamentul RH1305/18.12.2013 al UE, a început cu Legea nr. 46/2008 privind Codul Silvic, care a prevăzut, la art. 97 alin. (1) lit. (b), plata acestor compensații:

"În scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorității centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru acordarea unor compensații reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă".

Art. 97 alin. (1

1

) din Legea nr. 46/2008, introdus prin Legea nr. 133/2015 prevede că:

"Impunerea de restricții proprietarilor de păduri, prin amenajamente silvice, prin regulamente ale parcurilor naționale, naturale, rezervațiilor biosferei și ale siturilor Natura 2000 ori prin alte norme, inclusiv cele care stabilesc diferite tipuri de grupe funcționale, se poate face fie cu acordul proprietarului, fie cu plata unei juste și prealabile despăgubiri, plătită anual, care să compenseze integral veniturile nerealizate de proprietarul de pădure, persoană fizică sau juridică".

Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a comunicat în anul 2007 Comisiei Europene măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (abrogată prin H.G. nr. 861/2009, care a vizat continuarea acestor măsuri).

În conformitate cu prevederile Tratatului de aderare (art. III - 168 alin. (1) și Anexa 5, cap. 3, pct. B), era strict necesar un aviz/o aprobare de acordare a compensațiilor din partea Comisiei Europene, prin care să se stabilească expres caracterul acestora de ajutoare de stat, astfel că, prin art. 6 alin. (1) și (2) din H.G. nr. 861/2009, s-a sistat/întrerupt plata lor până la îndeplinirea acestei condiții. Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislația națională urma a se face începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocațiilor bugetare, parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier în perioada 2007- 2013, nr. 2006/C319/01.

În acest context, a fost inițiat Proiectul de Hotărâre de Guvern de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare și control al compensațiilor/ajutoarelor de stat, reprezentând în fapt schema de ajutor de stat sus-menționată, care - pe lângă avizele interne primite din partea instituțiilor abilitate, în cadrul procedurii prealabile de tehnică legislativă - trebuia să respecte întru totul indicațiile Comisiei Europene, pentru a primi toate avizele externe.

În vederea atingerii acestui obiectiv, a fost purtată o întreagă corespondență oficială între autoritățile naționale și Comisia Europeană, în cadrul căreia s-a perfectat în cele mai mici detalii conținutul Proiectului Schemei, astfel încât să fie în conformitate cu prevederile unionale.

În urma tuturor acestor diligențe, România a primit Decizia Comisiei Europene nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, prin care s-a dispus că ajutorul de stat reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă putea fi acordat.

Astfel, prin Decizia nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012 a Comisiei Europene (publicata in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene pe data de 14 septembrie 2012 - data de la care a intrat în vigoare) - considerentul 25, CE si-a dat avizul favorabil efectuării plăților acestor compensații, pe care le-a încadrat în categoria ajutoarelor de stat compatibile cu piața internă în conformitate cu prevederile art. 107 TFUE.

Prin Decizia nr. C(2013) 9369 final/18.12.2013, Comisia Europeana a prelungit schema de ajutoare de stat aprobată în temeiul Orientărilor comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013, până la data de 30 iunie 2014. Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Necesitatea îndeplinirii condiției constând în emiterea deciziei Comisiei Europene rezultă din coroborarea prevederilor anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană cu prevederile art. 6 din H.G. nr. 861/2009 și art. 4 și 5 din O.G. nr. 14/2010.

Astfel, pentru ajutorul de stat solicitat ulterior datei de 1 ianuarie 2010, este necesară decizia de aprobare a Comisiei Europene.

În ceea ce privește condiția de a fi aprobate Normele metodologice de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, această necesitate rezultă din prevederile art. 5 din O.G nr. 14/2010 mai sus citate, din care reiese că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control, aspect subliniat prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție (paragraf 67).

De asemenea, relevant sub acest aspect este și pct. 11 din Decizia nr. 5166/2012 a Comisiei Europene, care se referă la publicarea schemei în Monitorul Oficial al României, schema fiind prezentată în proiectul de Hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice ce fusese înaintat Comisiei pentru avizare și menționat la punctul 5 al Deciziei Comisiei.

Prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a reținut că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanței Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice.

De asemenea, tot prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a reținut că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Ca atare, nu există baza legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

Cum normele metodologice anterioare datei de 1 ianuarie 2010 nu mai puteau fi aplicate, față de prevederile exprese ale art. 6 din H.G. nr. 861/2009 și față de cele statuate cu forță juridică obligatorie prin Decizia nr. 36/2015, era necesară emiterea unor noi norme metodologice în conformitate cu schema aprobată de Comisia Europeană.

Acestea au fost emise abia în anul 2017 (H.G. nr. 447/2017 publicată în Monitorul Oficial la data de 06 iulie 2017 și în vigoare de la acea dată), iar din punct de vedere al aplicabilității H.G. nr. 447/2017 și pentru compensațiile aferente perioadei 2010-2016, se constată că în mod clar aceasta nu poate fi aplicată decât cererilor de acordare a compensațiilor ulterioare intrării în vigoare a acestei hotărâri.

Astfel, art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 447/2017 statuează în sensul că prezenta schemă aplică dispozițiile prevăzute la secțiunea 2.2 a capitolului 2 din "Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol și forestier și în zonele rurale pentru perioada 2014 - 2020 (2014/C 204/01)", publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria x, nr. 204 din 1 iulie 2014, denumite în continuare Orientările UE.

Art. 7 alin. (5) arată că "pentru anul 2017 se acordă compensații numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri și data de 31 decembrie", iar art. 11 prevede că "durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri și până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv."

Ca atare, atât principiul neretroactivității legii civile consacrat de art. 15 din Constituție, cât și obiectul specificat al domeniului de reglementare al acestui act normativ, se opun aplicării H.G. nr. 447/2017 anterior datei de 30 iunie 2017.

Prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/3.01.2017 s-a dispus ca ajutorul de stat reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă, poate fi acordat, fiind dat astfel aviz favorabil efectuării plăților acestor compensații pentru perioada 2014-2020, pe care Comisia le-a încadrat în categoria ajutoarelor de stat compatibile cu piața internă în conformitate cu prevederile art. 107 TFUE.

În cadrul procedurii legislative, Statul Român și-a luat în mod expres angajamentul de adoptare si publicare in Monitorul Oficial a proiectului de H.G./Schemei finale, astfel cum a fost aprobată de Comisia Europeană (aprobare care viza perioada anilor 2014-2020), dar acest angajament nu a fost nici până în prezent dus la îndeplinire - raportat la intervalul de timp cuprins între 01 ianuarie 2017-06 iulie 2017.

Obiectul prezentei cauze îl reprezintă obligarea Guvernului României la adoptarea și publicarea în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referință 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017.

Referitor la criticile vizând fondul cauzei, sub aspectul respectării/încălcării principiului neretroactivității legii civile, Înalta Curte apreciază că o lege este retroactivă când modifică situații definitive stabilite sau acte care și-au epuizat toate efectele în trecut. Or, în cauză, intimata-reclamantă solicită obligarea unei autorități publice să respecte acte normative cu forță juridică superioară și să adopte actul administrativ normativ în organizarea executării dispozițiilor art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, O.G. nr. 14/2010, Deciziei C (2016) 8769 final din 03 ianuarie 2017 și Regulamentului nr. 1305/2013 al Parlamentului European.

În baza acestor acte normative interne și europene, recurentul-pârât Guvernul României are obligația adoptării normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând c/valoarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada 2017 - 2020.

Prin H.G. nr. 447/2017 au fost emise normele metodologice doar pentru perioada 06 iulie 2017 - 31 decembrie 2020, nu și pentru perioada anterioară, începând cu 01 ianuarie 2017.

Intimata-reclamantă consideră că refuzul autorității publice intimate de a emite norme metodologice și de a adopta o hotărâre de guvern în acest sens, pentru perioada 01 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017, este nejustificat în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.

Potrivit acestor prevederi legale, refuzul nejustificat de a soluționa o cerere reprezintă exprimarea explicată, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea. Art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, definește excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere aparținând autorităților administrației publice, prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, prevăzute de Constituție sau de lege. Intimata-reclamantă deține în proprietate suprafețe de teren forestier în zone de protecție, astfel că are interdicția exploatării și utilizării resurselor naturale. Din acest motiv, legislația europeană și cea națională au prevăzut dreptul proprietarilor de terenuri forestiere din zonele de protecție la plata unei compensații.

Potrivit art. 46 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 sprijinul se acordă anual pe hectar de suprafață apicolă sau de pădure. Prin Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017 s-a aprobat ajutorul de stat pentru perioada 2017-2020, compensație ce se plătește anual în limita unei anumite sume.

Prin legislația națională, Codul silvic și O.G. nr. 14/2010 s-a stabilit obligația Guvernului României de a emite normele metodologice de aplicare și procedura acordării compensațiilor. Compensația se acordă anual, prin urmare normele metodologice trebuie să prevadă cuantumul compensației pentru întregul an 2017 și nu pentru doar 6 luni.

În consecință, refuzul recurentului-pârât de a adopta hotărârea de guvern pentru acordarea compensației în perioada 01 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017 este nejustificat, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată. Înalta Curte remarcă, de altfel, o jurisprudență constantă a acestei instanțe, prin care recurentul-pârât a fost obligat la adoptarea hotărârii de guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor în cauză, pentru perioada 2010-2013, jurisprudență exemplificată prin Deciziile nr. 4596/2020, 3701/2021 și nr. 2510/2024.

În situația dată, emiterea unei hotărâri de guvern pentru aprobarea normelor metodologice reprezintă o obligație a executivului, în virtutea prevederilor art. 97-99 din Legea organică nr. 46/2008 - Codul Silvic, precum și din O.G nr. 14/2010.

Față de prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 și ale art. 99 din aceeași lege, coroborat cu art. 5 și 6 din O.G. nr. 14/2010, (izvoare de drept naționale ce au ca punct de plecare legislația comunitară, respectiv Regulamentul UE nr. 1305/2013, precum și Decizia C (2016) 8769 final din 03.01.2017), precum și față de Decizia nr. 36/2015 în dezlegarea unei chestiuni de drept a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptarea hotărârilor de guvern pentru punerea în executare a Legii nr. 46/2008 și a O.G. nr. 14/2010 trebuie să respecte cu strictețe actele normative cu forță juridică superioară naționale, precum și actele legislative comunitare cu efect direct, inclusiv în ceea ce privește condițiile de acordare a compensațiilor: condiții, durată, cuantum etc.

Pe cale de consecință, instanța de fond a reținut în mod just că pârâtul nu a justificat rezonabil pasivitatea de reglementare a perioadei 01 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017; în acest sens, marja de apreciere a executivului în adoptarea actului nu poate să prevaleze și să conducă la nerespectarea principiului proporționalității, care presupune un just echilibru între interesul public și drepturile legitime ale titularilor, întrucât, în caz contrar, prevederile art. 97 alin. (1) lit. (b) din Legea nr. 46/2008 și cele ale O.G. nr. 14/2010 ar deveni lipsite de eficacitate, iar speranța legitimă a titularilor dreptului ar fi lipsită de conținut.

Înalta Curte nu poate ignora nici cele statuate în considerentele Hotărârii din 23 noiembrie 2023 pronunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Asociațiile de Coproprietate Forestieră Porceni Pleșa și Piciorul Bătrân Banciu (Obștea de Pădure Porceni Pleșa și Composesoratul Piciorul Bătrân Banciu) împotriva României (Cererile nr. 46201/16 și 47379/16).

Astfel, în cauza amintită, instanța europeană a reținut că a fost încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție.

"71. În speță, nu există nicio îndoială cu privire la existența unei legături de cauzalitate între întârzierea legiferării imputabile statului și lipsa despăgubirilor acordate reclamantelor pentru imposibilitatea exploatării pădurilor lor clasificate drept zone protejate Natura 2000."

"73. În speță, neadoptarea și nepublicarea de către Guvern a normelor metodologice necesare pentru acordarea despăgubirilor la care au dreptul reclamantele, despăgubiri recunoscute de Guvern (supra, pct. 66), poate fi considerată un obstacol în calea exercitării efective a dreptului protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1 sau o neaplicare a acestui drept."

"75. După cum rezultă din observațiile Guvernului (supra, pct. 65) și din Decizia Comisiei Europene C(2012) 5166 final/19.07.2012 (supra, pct. 27), un proiect de hotărâre de Guvern de stabilire a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensarea contravalorii lemnului nerecoltat de către proprietari ca urmare a cerințelor de protecție a reglementărilor administrative forestiere și a costului gestionării durabile a pădurilor a fost prezentat Comisiei Europene și validat de către aceasta. Potrivit termenilor acestui proiect, ajutoarele în cauză trebuiau să fie cuprinse între 40 EUR și 200 EUR (EUR) pe hectar și trebuiau să fie plătite anual. În pofida validării sale de către Comisia Europeană, proiectul de hotărâre nu a fost publicat în Monitorul Oficial, potrivit Curții de Apel Brașov, din cauza retragerii sale de la publicare (supra, pct. 17).

"77. Având în vedere cele de mai sus, Curtea consideră că inacțiunea prelungită a statului în ceea ce privește adoptarea și publicarea normelor metodologice de acordare a ajutoarelor de stat în vederea compensării costului gestionării durabile a terenurilor forestiere aparținând reclamantelor și a contravalorii lemnului necolectat pe acestea de către părțile interesate ca urmare a cerințelor de protecție prevăzute de normele administrative forestiere a împiedicat punerea în aplicare a O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare referitoare la ajutoarele de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, și a art. 99 din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic (a se compara cu Volokitin și alții împotriva Rusiei, nr. 74087/10 și alte 13 cereri, pct. 24-27, 3 iulie 2018). Prin urmare, concluzionează că principiul legalității nu a fost respectat. În plus, Guvernul nu a susținut că omisiunea de a publica normele metodologice și neplata despăgubirilor rezultate ar fi urmărit un scop legitim, iar Curtea nu vede care ar fi putut fi un astfel de scop."

Criticile ce vizează obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată urmează să fie respinse, ținându-se seama, în primul rând, de Decizia nr. 3/2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, potrivit căreia motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanța de fond s-a pronunțat în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) C. proc. civ., asupra proporționalității cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocatului, solicitate de partea care a câștigat procesul, nu se încadrează în motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. .

În al doilea rând, sunt îndeplinite condițiile impuse de dispozițiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., pârâtul a pierdut procesul, iar reclamantele - părțile care au câștigat, au solicitat ca acesta să le plătească cheltuielile de judecată, constând în taxa judiciară de timbru și onorariul de avocat, potrivit dovezilor aflate la dosar.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că sentința primei instanțe nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva încheierii din 08 octombrie 2024 și sentinței nr. 138 din 23 octombrie 2024, pronunțate de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 4 iunie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.