ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2824/2025

Circumstanțele cauzei. Cauza dedusă judecății Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat constatarea neîndeplinirii obligației de soluționare a Cererii lor nr. 580/21.12.2022, înregistrată sub nr. x/22.12.2022, în termenul legal de 30 zile de către Guvernul României - reprezentând în fapt un refuz nejustificat prin tăcerea administrației - a obligației de rezultat de adoptare și publicare în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind Normele Metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat în domeniul forestier și pentru perioada de referință 01.01.2017-06.07.2017 într-un termen rezonabil, care să includă expres această perioadă conform prevederilor art. 4 lit. (s) coroborat cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 și art. 99 alin. (1) din Codul silvic - echivalând cu un refuz nejustificat prin tăcerea administrației în temeiul art. 2 alin. (2) lit. (i) din Legea nr. 554/2004; Constatarea neîndeplinirii într-un termen rezonabil de către pârât a condiției suspensive prevăzute de art. 4 lit. (s) pct. (4) coroborat cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 și art. 99 alin. (1) din Codul Silvic-Legea nr. 46/2008 modificată prin Legea nr. 133/2015 de adoptare a normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat în domeniul forestier, coroborat cu prevederile Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016) 8759 final/3.01.2017 pentru perioada de referință 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017; Obligarea Guvernului României la: Adoptarea și publicarea în Monitorul Oficial al României Hotărârii de Guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referință 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017 și care să expres perioada menționată cu respectarea legislației incidente respectiv a Schemei finale - Proiectului de H.G. avizat de Guvern și de Comisia Europeană, proiect de H.G. inițiat de Guvernul României (Guvernul A.) împreună cu Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor (M.M.A.P.) și care a stat la baza/fundamentarea juridică a emiterii și adoptării Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/03.01.2017; Cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu prezentul litigiu, inclusiv taxa judiciară de timbru.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 103 din 10 iulie 2024, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: "Respinge excepția lipsei de interes invocată din oficiu. Respinge excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Guvernul României și de intervenientul accesoriu MINISTERUL MEDIULUI, APELOR ȘI PĂDURILOR. Admite acțiunea formulată de reclamanta B.. Obligă pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI la adoptarea și publicarea în Monitorul oficial al României a Hotărârii de Guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă pentru perioada de referință 1 ianuarie 2017-6 iulie 2017, conform prevederilor legale. Respinge cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul MINISTERUL MEDIULUI, APELOR ȘI PĂDURILOR, ca neîntemeiată. Obligă pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI să plătească reclamantei suma totală de 5.845,69 RON cu titlu de cheltuieli de judecată parțiale."

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 103 din 10 iulie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs recurentul - pârât Guvernul României și recurentul - intervenient Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor. În motivare, ambii recurenții au arătat că, în ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., contrar celor reținute de CA Târgu Mureș, aceștia apreciază că prin adoptarea H.G. nr. 447/2017, Guvernul României și-a respectat atât obligațiile care rezultă din legislația internă (art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul Silvic, art. 4 și 5 și O.G. nr. 14/2010, art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007), cât și din legislația comunitară în domeniul ajutoarelor de stat cu privire la terenurile forestiere (Reg UE nr. 1698/2005, Reg UE nr. 1305/18.12.2013, Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017.) Apreciază că nu i s-a impus Guvernului de către Comisia Europeană adoptarea unei hotărâri imediat după primirea deciziei sale și nici acordarea unei compensații lunare, ci anuale, pe hectar de pădure și cu respectarea plafoanelor maximale indicate la punctele 19 și 20 din Decizie. Astfel, apreciază că prin adoptarea H.G. nr. 447/2017, au fost respectate atât durata de aplicare a schemei de ajutor de stat (2017-2020 - art. 11), cât și bugetul aferent acesteia (285.000.000 RON - art. 12). În ceea ce privește invocarea de către instanța de fond a hotărârii CEDO în cauzele reunite nr. 46201/16 și 47379/18 privind Asociațiile de proprietari de păduri C. și D. împotriva României, apreciază că nu prezintă relevanță în cauză, nu este nici obligatorie și nici opozabilă întregului sistem juridic intern, circumstanțele particulare ce diferențiază aceste cazuri determinând inaplicabilitatea soluției date prin hotărârea CEDO la prezenta cauză (reclamanții au obținut despăgubiri ca urmare a faptului că nu a putut fi adoptată hotărârea de guvern pentru aprobarea normelor metodologice - iar această hotărâre nu este o hotărâre-pilot prin care instanța europeană să indice măsurile generale pe care statul trebuie să le ia pentru a evita cazuri similare de condamnare ulterioară. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., respectiv depășirea atribuțiilor judecătorești cu consecința încălcării principiului separației puterilor în stat - recurenții au arătat că în cazul unui act normativ cu caracter normativ nu se poate vorbi despre existența unui refuz de adoptare, activitatea de elaborare și adoptare a actelor administrative normative fiind exercitată de autoritatea competentă, conform art. 20 alin. (1) și (2), 84 din Legea nr. 24/2000, art. 1. art. 5 din Regulamentul privind procedurile(...)aprobat prin H.G. nr. 561/2009. Au mai susținut că solicitarea reclamantei-intimate privind implementarea de norme metodologice aferente perioadei 01.01.2017-06.07.2017, respectiv de a emite un act administrativ cu caracter normativ - este neîntemeiată în drept - pentru că nu se poate vorbi de existența unui refuz de adoptare. De asemenea, au învederat că, potrivit art. 7 alin. (5) din H.G. nr. 447/2017: "pentru anul 2017 se acordă compensații numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri și data de 31 decembrie " - apreciază că principiul neretroactivității legii civile are valoare absolută conferită de rangul său constituțional - art. 15 alin. (2) Constituție - astfel că legiuitorul nu poate institui derogări conform cerințelor exprimate. Au arătat în continuare că legea se aplică tuturor situațiilor juridice născute după intrarea ei în vigoare, iar nu situațiilor trecute sau consumate.

Apărările formulate în cauză B. și recurentul-intervenient MMAP au formulat întâmpinări la recursurile declarate.

Procedura de soluționare a recursului S-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2) C. proc. civ. a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 23.05.2025, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de recurenții-pârâți Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și Guvernul României sunt nefondate, pentru următoarele considerente: Înalta Curte va analiza motivele de recurs invocate de cei doi recurenți în mod grupat și în ordinea din cuprinsul prevederilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., ordine ce are în vedere cu prioritate chestiunile procedurale, iar apoi cele de drept material. Criticile vizând depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, încadrate de recurenții-pârâți în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., sunt nefondate. În esență, recurenții au susținut că soluțiile instanțelor de contencios administrativ de obligare a autorităților pârâte la emiterea unor acte administrative vizează, cu precădere situațiile în care este vorba despre emiterea unor acte administrative individuale, la cererea persoanelor îndreptățite, numai cu privire la acestea putându-se constata nesoluționarea sau refuzul de soluționare al unei cereri care are ca obiect chiar emiterea actului respectiv (ex: diplome, certificate, atestate, permise, adeverințe, avize etc.), iar actele administrative cu caracter normativ, în speță hotărârile Guvernului, deoarece sunt acte care reglementează aspecte de interes general, cu aplicabilitate generală și ai căror destinatari sunt nedeterminați, nu pot fi adoptate la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane, ci se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică de către autoritățile statului, care implementează astfel politici publice asumate constituțional; astfel, este necesar ca, în prealabil, autoritatea competentă să elaboreze instrumente de prezentare și motivare, care să cuprindă impactul socio-economic, financiar, precum și, după caz, alte aspecte, în funcție de conținutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată). În esență, se susține că atâta timp cât dreptul de apreciere asupra oportunității emiterii acestor acte este atributul exclusiv al autorității emitente, cererea excede competenței instanțelor judecătorești care nu se pot substitui autorității executive, în exercitarea atribuțiilor acestora. Înalta Curte constată că inadmisibilitatea este sancțiunea procesuală care intervine în cazul folosirii unui mijloc procesual care nu este prevăzut de lege sau care, deși este prevăzut de lege, este folosit în alt scop decât cel edictat de legiuitor. Se mai constată că nici prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 referitoare la refuzul nejustificat și nici prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din aceeași lege referitoare la excesul de putere nu exclud actul administrativ cu caracter normativ de la posibilitatea persoanei vătămate care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de a sesiza instanța de contencios administrativ. Instanța de recurs reține că hotărârile de guvern sunt acte administrative cu caracter normativ, care se emit pentru organizarea executării legilor, astfel că, în măsura în care obligația emiterii lor este prevăzută de o lege, în privința refuzului de a pune în executare această obligație (la cererea persoanei interesate - act administrativ asimilat) devin incidente dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituția României, potrivit cărora: "Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar". Astfel, nu se poate reține de plano o inadmisibilitate determinată exclusiv de petitul acțiunii având ca obiect obligarea la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ, trebuind a se verifica în concret dacă prin acest petit (actul ce ar trebui emis) se solicită, de fapt, obligarea la emiterea unui act cu încălcarea dreptului de apreciere al autorității administrative sau, dimpotrivă, conținutul acestui act este prestabilit anterior și obligatoriu, doar emiterea fiind cea care trebuie să fie impusă autorității în culpă. În mod evident, instanțele judecătorești nu se pot substitui autorității executive, în exercitarea atribuțiilor acestora care privesc procedura de adoptare și conținutul concret al actului administrativ a cărui emitere este prevăzută deja de lege și care ar avea aplicabilitate generală. Împrejurarea că autoritatea competentă trebuie să elaboreze instrumente de prezentare și motivare (în cazul hotărârilor Guvernului, Note de fundamentare, studii de impact etc.), care să cuprindă impactul socio-economic, financiar, precum și, după caz, alte aspecte, în funcție de conținutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată) nu poate constitui un fine de neprimire, deoarece instanța de contencios administrativ nu exonerează Guvernul de aceste atribuții și nici nu fixează conținutul concret al actului administrativ. Așa cum s-a arătat anterior, dacă conținutul concret al actului administrativ cu caracter normativ a cărui emitere se solicită este stabilit prin acte anterioare cu caracter obligatoriu, iar ceea ce se cere este exclusiv obligarea la emiterea efectivă a actului, atunci marja de apreciere a organului administrativ emitent nu este încălcată, dar acest aspect ține de fondul acțiunii, iar nu de admisibilitatea ca atare a acțiunii în contencios administrativ. În consecință, motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. este nefondat. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară. Astfel, se reține că Siturile Natura 2000 au fost instituite prin voința legiuitorului european, această rețea de arii protejate, ce vizează atât statele membre, cât și candidate ale UE, fiind promovată ca instrument principal de conservare a naturii încă din anul 1992. Realizarea Rețelei Natura 2000 se fundamentează pe două directive ale Uniunii Europene, Directiva nr. 79/409/CEE privind conservarea păsărilor sălbatice și Directiva nr. 93/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de floră și faună sălbatice, ce reglementează modul de selectare și desemnare a siturilor și protecția acestora, Statele Membre având dreptul de a reglementa modalitățile de realizare practică și de implementare a prevederilor din Directive, la nivel național. Pe plan intern, România a început prin reglementarea unor zone de protecție în care au fost impuse anumite restricții de recoltare - respectiv zonele de tip funcțional T1 (zone de protecție absolută - rezervații științifice și peisagistice) și T2 (zone care fac obiectul unui regim de conservare specială - păduri seculare, virgine sau semivirgine). Apoi, prin Legea nr. 5/2000 au fost constituite Parcurile Naturale/Naționale (ROSPA); în conformitate cu art. 1 alin. (2) din această lege, în categoria zonelor protejate au fost incluse: "(...) zonele naturale sau construite, delimitate geografic topografic, care cuprind valori de patrimoniu natural și/sau cultural și sunt declarate ca atare pentru atingerea obiectivelor specifice de conservare a valorilor de patrimoniu". Odată cu aderarea la Uniunea Europeana (01 ianuarie 2007), Statul Român, prin Tratatul de Aderare, a consimțit necondiționat ca toate Parcurile Naturale, Parcurile Naționale și Siturile Natura 2000 să fie incluse în Rețeaua Ecologică Europeană Natura 2000. Astfel, au fost transpuse în legislația internă cele două directive europene - Directiva Habitate si Directiva Păsări -, prin O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice, care la Anexa nr. 1 (b) stabilește că: "siturile Natura 2000 (...) sunt acele arii naturale protejate ale căror scopuri sunt protecția și conservarea unor eșantioane reprezentative pentru spațiul biogeografic național (...) excluderea oricăror forme de exploatare a resurselor naturale și a folosinței terenurilor incompatibilă scopului atribuit". Ca atare, în suprafețele forestiere cuprinse în zone de protecție, proprietarii au interdicția (aproape totală) de a exploata sau utiliza resursele naturale, precum și de a exercita orice formă de folosință a acestor terenuri, incompatibilă cu scopul de protecție și/sau conservare. În contrapondere, art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007 prevede că "pentru terenurile din arii naturale protejate deținute în regim de proprietate privată sau concesionate, proprietarii ori concesionarii vor primi compensații pentru respectarea prevederilor restrictive din planul de management al ariei naturale protejate ori pentru măsurile de conservare instituite potrivit alin. (2). Modalitatea de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor se stabilește prin hotărâre a Guvernului, inițiată de autoritatea publică centrală pentru protecția mediului si pădurilor. în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a legii de aprobare a prezentei ordonanțe de urgentă". Procesul de armonizare a legislației interne cu cea unională în domeniul ajutoarelor de stat, respectiv cu Regulamentul nr. 1698/2005 și Regulamentul RH1305/18.12.2013 al UE, a început cu Legea nr. 46/2008 privind Codul Silvic, care a prevăzut, la art. 97 alin. (1) lit. (b), plata acestor compensații: "În scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorității centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru acordarea unor compensații reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă". Art. 97 alin. (1 1 ) din Legea nr. 46/2008, introdus prin Legea nr. 133/2015 prevede că: "Impunerea de restricții proprietarilor de păduri, prin amenajamente silvice, prin regulamente ale parcurilor naționale, naturale, rezervațiilor biosferei și ale siturilor Natura 2000 ori prin alte norme, inclusiv cele care stabilesc diferite tipuri de grupe funcționale, se poate face fie cu acordul proprietarului, fie cu plata unei juste și prealabile despăgubiri, plătită anual, care să compenseze integral veniturile nerealizate de proprietarul de pădure, persoană fizică sau juridică". Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a comunicat în anul 2007 Comisiei Europene măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (abrogată prin H.G. nr. 861/2009, care a vizat continuarea acestor măsuri). În conformitate cu prevederile Tratatului de aderare (art. III - 168 alin. (1) și Anexa 5, cap. 3, pct. B), era strict necesar un aviz/o aprobare de acordare a compensațiilor din partea Comisiei Europene, prin care să se stabilească expres caracterul acestora de ajutoare de stat, astfel că, prin art. 6 alin. (1) și (2) din H.G. nr. 861/2009, s-a sistat/întrerupt plata lor până la îndeplinirea acestei condiții. Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislația națională urma a se face începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocațiilor bugetare, parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier în perioada 2007- 2013, nr. 2006/C319/01. În acest context, a fost inițiat Proiectul de Hotărâre de Guvern de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare și control al compensațiilor/ajutoarelor de stat, reprezentând în fapt schema de ajutor de stat susmenționată, care - pe lângă avizele interne primite din partea instituțiilor abilitate, în cadrul procedurii prealabile de tehnică legislativă - trebuia să respecte întru totul indicațiile Comisiei Europene, pentru a primi toate avizele externe. În vederea atingerii acestui obiectiv, a fost purtată o întreagă corespondență oficială între autoritățile naționale și Comisia Europeană, în cadrul căreia s-a perfectat în cele mai mici detalii conținutul Proiectului Schemei, astfel încât să fie în conformitate cu prevederile unionale. În urma tuturor acestor diligențe, România a primit Decizia Comisiei Europene nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, prin care s-a dispus că ajutorul de stat reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă putea fi acordat. Astfel, prin Decizia nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012 a Comisiei Europene (publicata in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene pe data de 14 septembrie 2012 - data de la care a intrat în vigoare) - considerentul 25, CE si-a dat avizul favorabil efectuării plăților acestor compensații, pe care le-a încadrat în categoria ajutoarelor de stat compatibile cu piața internă în conformitate cu prevederile art. 107 TFUE. Prin Decizia nr. C (2013) 9369 final/18.12.2013, Comisia Europeana a prelungit schema de ajutoare de stat aprobată în temeiul Orientărilor comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013, până la data de 30 iunie 2014. Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)." Necesitatea îndeplinirii condiției constând în emiterea deciziei Comisiei Europene rezultă din coroborarea prevederilor anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană cu prevederile art. 6 din H.G. nr. 861/2009 și art. 4 și 5 din O.G. nr. 14/2010. Astfel, pentru ajutorul de stat solicitat ulterior datei de 1 ianuarie 2010, este necesară decizia de aprobare a Comisiei Europene. În ceea ce privește condiția de a fi aprobate Normele metodologice de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, această necesitate rezultă din prevederile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 mai sus citate, din care reiese că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control, aspect subliniat prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție (paragraf 67). De asemenea, relevant sub acest aspect este și pct. 11 din Decizia nr. 5166/2012 a Comisiei Europene, care se referă la publicarea schemei în Monitorul Oficial al României, schema fiind prezentată în proiectul de Hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice ce fusese înaintat Comisiei pentru avizare și menționat la punctul 5 al Deciziei Comisiei. Prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a reținut că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanței Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice. De asemenea, tot prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a reținut că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Ca atare, nu există baza legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat. Cum normele metodologice anterioare datei de 1 ianuarie 2010 nu mai puteau fi aplicate, față de prevederile exprese ale art. 6 din H.G. nr. 861/2009 și față de cele statuate cu forță juridică obligatorie prin Decizia nr. 36/2015, era necesară emiterea unor noi norme metodologice în conformitate cu schema aprobată de Comisia Europeană. Acestea au fost emise abia în anul 2017 (H.G. nr. 447/2017 publicată în Monitorul Oficial la data de 06 iulie 2017 și în vigoare de la acea dată), iar din punct de vedere al aplicabilității H.G. nr. 447/2017 și pentru compensațiile aferente perioadei 2010-2016, se constată că în mod clar aceasta nu poate fi aplicată decât cererilor de acordare a compensațiilor ulterioare intrării în vigoare a acestei hotărâri. Astfel, art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 447/2017 statuează în sensul că prezenta schemă aplică dispozițiile prevăzute la secțiunea 2.2 a capitolului 2 din "Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol și forestier și în zonele rurale pentru perioada 2014 - 2020 (2014/C 204/01)", publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria x, nr. 204 din 1 iulie 2014, denumite în continuare Orientările UE. Art. 7 alin. (5) arată că "pentru anul 2017 se acordă compensații numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri și data de 31 decembrie", iar art. 11 prevede că "durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri și până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv." Ca atare, atât principiul neretroactivității legii civile consacrat de art. 15 din Constituție, cât și obiectul specificat al domeniului de reglementare al acestui act normativ, se opun aplicării H.G. nr. 447/2017 anterior datei de 30 iunie 2017. Reclamanta, E., din totalul de suprafață de teren forestier și pădurile aferente pe care le deține, suprafața de peste 1.000 ha este cuprinsă în ariile naturale protejate de Rețeaua Natura 2000 din România, respectiv în zonele de protecție de tip funcțional T1 și T2, aspecte ce nu au fost negate în vreun fel de pârâți. Prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/3.01.2017, prin care s-a dispus ca ajutorul de sfat reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă poate fi acordat. Astfel, prin Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/3.01.2017 (publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene), CE a dat avizul favorabil efectuării plăților acestor compensații pentru perioada 2014-2020, pe care le-a încadrat în categoria ajutoarelor de stat compatibile cu piața internă în conformitate cu prevederile art. 107 TFUE. În cadrul acestei proceduri legislative, Statul Român și-a luat în mod expres angajamentul de adoptare si publicare in Monitorul Oficial a proiectului de H.G./Schemei finale, astfel cum a fost aprobată de Comisia Europeană (aprobare care viza perioada anilor 2014-2020), dar acest angajament nu a fost nici până în prezent dus la îndeplinire- raportat la intervalul de timp cuprins între 01 ianuarie 2017-06 iulie 2017. Obiectul prezentei cauze îl reprezintă obligarea Guvernului României la adoptarea și publicarea în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referință 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017. Referitor la criticile legate de fondul cauzei, sub aspectul respectării/încălcării principiului neretroactivității legii civile, Înalta Curte apreciază că o lege este retroactivă când modifică situații definitive stabilite sau acte care și-au epuizat toate efectele în trecut. În cauză, recurenta-reclamantă solicită obligarea unei autorități publice să respecte acte normative cu forță juridică superioară și să adopte actul administrativ normativ în organizarea executării dispozițiilor art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, O.G. nr. 14/2010, Deciziei C (2016) 8769 final din 03 ianuarie 2017 și Regulamentului nr. 1305/2013 al Parlamentului European. În baza acestor acte normative interne și europene, intimatul-pârât Guvernul României are obligația adoptării normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând c/valoarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada 2017 - 2020. Prin H.G. nr. 447/2017 au fost emise normele metodologice pentru perioada 06 iulie 2017 - 31 decembrie 2020. Intimata-reclamantă consideră că refuzul autorității publice intimate de a emite norme metodologice și de a adopta o hotărâre de guvern în acest sens, pentru perioada 01 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017, este nejustificat în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată. Potrivit acestor prevederi legale, refuzul nejustificat de a soluționa o cerere reprezintă exprimarea explicată, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea. Art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, definește excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere aparținând autorităților administrației publice, prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, prevăzute de Constituție sau de lege. Intimata-reclamantă deține în proprietate suprafața de 1.000 ha de teren forestier în zone de protecție, astfel că are interdicția exploatării și utilizării resurselor naturale. Din acest motiv, legislația europeană și cea națională au prevăzut dreptul proprietarilor de terenuri forestiere din zonele de protecție la plata unei compensații. Potrivit art. 46 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 sprijinul se acordă anual pe hectar de suprafață apicolă sau de pădure. Prin Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017 s-a aprobat ajutorul de stat pentru perioada 2017-2020, compensație ce se plătește anual în limita unei anumite sume. Prin legislația națională, Codul silvic și O.G. nr. 14/2010 s-a stabilit obligația Guvernului României de a emite normele metodologice de aplicare și procedura acordării compensațiilor. Compensația se acordă anual, prin urmare normele metodologice trebuie să prevadă cuantumul compensației pentru întregul an 2017 și nu pentru doar 6 luni. În consecință, refuzul intimaților-pârâți de a adopta hotărârea de guvern pentru acordarea compensației în perioada 01 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017 este nejustificat, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată. Înalta Curte remarcă de altfel o jurisprudență constantă a acestei instanțe, prin care intimatul-pârât a fost obligat la adoptarea hotărârii de guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor în cauză, pentru perioada 2010-2013, jurisprudență exemplificată prin Deciziile nr. 4596/2020, 3701/2021 și nr. 2510/2024. În situația dată, emiterea unei hotărâri de guvern pentru aprobarea normelor metodologice reprezintă o obligație a executivului, în virtutea prevederilor art. 97-99 din Legea organică nr. 46/2008 - Codul Silvic, precum și din Ordonanța de Guvern nr. 14/2010. Față de prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 și ale art. 99 din aceeași lege, coroborat cu art. 5 și 6 din O.G. nr. 14/2010, (izvoare de drept naționale ce au ca punct de plecare legislația comunitară, respectiv Regulamentul UE nr. 1305/2013, precum și Decizia C (2016) 8769 final din 03.01.2017), precum și față de Decizia nr. 36/2015 în dezlegarea unei chestiuni de drept a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptarea hotărârilor de guvern pentru punerea în executare a Legii nr. 46/2008 și a O.G. nr. 14/2010 trebuie să respecte cu strictețe actele normative cu forță juridică superioară naționale, precum și actele legislative comunitare cu efect direct, inclusiv în ceea ce privește condițiile de acordare a compensațiilor: condiții, durată, cuantum etc. Pe cale de consecință, instanța de fond a reținut în mod just că pârâții nu au justificat rezonabil pasivitatea de reglementare a perioadei 01 ianuarie 2017-06 iulie 2017; în acest sens, marja de apreciere a executivului în adoptarea actului nu poate să prevaleze și să conducă la nerespectarea principiului proporționalității, care presupune un just echilibru între interesul public și drepturile legitime ale titularilor, întrucât, în caz contrar, prevederile art. 97 alin. (1) lit. (b) din Legea nr. 46/2008 și cele ale O.G. nr. 14/2010 ar deveni lipsite de eficacitate, iar speranța legitimă a titularilor dreptului ar fi lipsită de conținut. Înalta Curte nu poate ignora nici cele statuate în considerentele Hotărârii din 23 noiembrie 2023 pronunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Asociațiile de Coproprietate Forestieră Porceni Pleșa și D. (C. și D.) împotriva României (Cererile nr. 46201/16 și 47379/16). Astfel, în cauza amintită, instanța europeană a reținut că a fost încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție. "71. În speță, nu există nicio îndoială cu privire la existența unei legături de cauzalitate între întârzierea legiferării imputabile statului și lipsa despăgubirilor acordate reclamantelor pentru imposibilitatea exploatării pădurilor lor clasificate drept zone protejate Natura 2000." "73. În speță, neadoptarea și nepublicarea de către Guvern a normelor metodologice necesare pentru acordarea despăgubirilor la care au dreptul reclamantele, despăgubiri recunoscute de Guvern (supra, pct. 66), poate fi considerată un obstacol în calea exercitării efective a dreptului protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1 sau o neaplicare a acestui drept." "75. După cum rezultă din observațiile Guvernului (supra, pct. 65) și din Decizia Comisiei Europene C(2012) 5166 final/19.07.2012 (supra, pct. 27), un proiect de hotărâre de Guvern de stabilire a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensarea contravalorii lemnului nerecoltat de către proprietari ca urmare a cerințelor de protecție a reglementărilor administrative forestiere și a costului gestionării durabile a pădurilor a fost prezentat Comisiei Europene și validat de către aceasta. Potrivit termenilor acestui proiect, ajutoarele în cauză trebuiau să fie cuprinse între 40 EUR și 200 EUR (EUR) pe hectar și trebuiau să fie plătite anual. În pofida validării sale de către Comisia Europeană, proiectul de hotărâre nu a fost publicat în Monitorul Oficial, potrivit Curții de Apel Brașov, din cauza retragerii sale de la publicare (supra, pct. 17). "77. Având în vedere cele de mai sus, Curtea consideră că inacțiunea prelungită a statului în ceea ce privește adoptarea și publicarea normelor metodologice de acordare a ajutoarelor de stat în vederea compensării costului gestionării durabile a terenurilor forestiere aparținând reclamantelor și a contravalorii lemnului necolectat pe acestea de către părțile interesate ca urmare a cerințelor de protecție prevăzute de normele administrative forestiere a împiedicat punerea în aplicare a O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare referitoare la ajutoarele de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, și a art. 99 din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic (a se compara cu Volokitin și alții împotriva Rusiei, nr. 74087/10 și alte 13 cereri, pct. 24-27, 3 iulie 2018). Prin urmare, concluzionează că principiul legalității nu a fost respectat. În plus, Guvernul nu a susținut că omisiunea de a publica normele metodologice și neplata despăgubirilor rezultate ar fi urmărit un scop legitim, iar Curtea nu vede care ar fi putut fi un astfel de scop." Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate de pârâți prin cererile de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul de drept al soluției pronunțate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motivele de casare a sentinței prin prisma prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile declarate de recurenții-pârâți Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 103 din 10 iulie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. PENTRU ACESTE MOTIVE,